黃渤海區域捕撈限額制度存在的問題及對策

王倩雯　賈衛國

1.問題的提出

隨著漁業捕撈技術的進步和發展，海洋漁業的過度捕撈現象也越來越嚴重，造成近年來海洋生物的急劇匱乏，據中國水產科學研究院（1999）報告，1998年渤海漁業資源生物量僅為1992年的11%，因此，為了保證海洋生物資源可以得到可持續的利用，捕撈限額制度自2000年《漁業法》修改以來逐步走進了人們的視野，捕撈限額制度預期通過限制漁業個體對海洋資源的捕撈量來實現對海洋生物資源的保護并消除漁民競爭性捕撈的誘因，從而實現對海洋生物資源的可持續的利用。但目前情況來看，由于政府監管不力與政府的地區保護主義、漁民與管理者之間思想和文化的差異以及捕撈限額制度本身存在的漏洞，導致捕撈限額制度遠沒有達到預期的目標，漁民競爭性捕撈仍然廣泛存在，搶捕帶來的負面效果不可忽視，因此研究捕撈限額制度存在的政府、漁民、制度本身三個方面的問題并找出能有效填補這些漏洞的措施，對我國開展漁業資源保護具有重要意義。

國外研究者運用經濟學的分析方法提出只有將捕魚量控制在一定水平之上，才能使漁民有可能獲得較為穩定且逐步提高的收益的原因（戈登，1954）；對比分析了漁業稅和ITQ制度在信息成本方面的差別，指出ITQ制度的優勢在于個別配額市場的價格信息能夠為管理者提供資源豐缺度的相關信息，從而能夠降低管理者的信息成本（R.Arnason，1990）；在多魚種捕撈漁業中，對加拿大ITQ制度的有效性進行了研究（Dupont，2002）；基于開放性漁業的管理方法只能緩解過度捕撈引起的海洋漁業的衰退現象，而并不能從根本上解決這一問題，同時還可能導致經濟的無效率（Huppert，2005）。國內學者介紹了“可轉讓配額管理制度下的最適魚獲配額分配”方面的內容（潘憶文、翁平勝，1996）；對各沿海國家漁業配額制度的實施情況進行了研究（程炎宏，1999）；在“關于實行捕撈限額制度的探討”中探討了實行捕撈限額管理中可能遇到的問題，提出了實行捕撈限額制度的具體建議（韓戰濤，2001）；在“捕撈限額制度可行性研究報告概要”中研究了漁業問題的根源與捕撈限額制度的績效、捕撈限額制度應關注的主要議題及其政策選項、啟動捕撈限額制度應順次（有些可同時）開展的工作三個主要方面的內容（慕永通，2009）；運用比較分析法、歷史研究法、系統分析法研究了漁業分配制度在各國的具體應用（王蕓，2012）；在“海洋漁業限額捕撈法律制度研究”中論述了海洋漁業限額捕撈的基本理論和國外的海洋漁業限額捕撈的法律制度以及評價，淺析了我國海洋漁業限額捕撈法律制度的現狀以及所存在的問題，提出了我國海洋漁業限額捕撈法律制度的完善措施（劉若冰，2015）。

從國內外學者已有的研究成果來看，通過對比我國與冰島等國捕撈限額制度的發展歷程從而從宏觀的角度分析捕撈限額制度的研究比較充分，而從微觀角度對捕撈限額制度偏離預期目標原因的研究非常罕見，因此本文主要是從微觀角度出發，從政府監管、漁民以及捕撈超限額制度本身三個方面探索捕撈限額制度的實行偏離預期目標的原因并分別從三個角度入手找尋能夠有效應對這些原因的解決方案，提出有效的建議。本文的研究目的在于找出捕撈限額制度目前存在的主要問題、問題的成因以及探索出解決捕撈限額制度存在問題的行之有效的措施和對策，提出對于捕撈限額制度有效的建議和對政策的改善措施。本文的研究意義在于通過本文的研究以實現對捕撈限額制度的有效完善和執行，對海洋生物資源進行合理、可持續的利用，進而實現使漁民的收入逐年穩步提升的最終目標，具有限制的指導意義，對相關政策的完善具有參考意義。

2.研究思路和方法

2.1　研究思路

本文的研究思路主要是從政府監管、漁民以及捕撈超限額制度本身三個方面探索捕撈限額制度的實行偏離預期目標的原因并分別從三個角度入手找尋能夠有效應對這些原因的解決方案，提出有效的建議。即利用資料搜集的方法獲取2000年《漁業法》中規定“國家根據捕撈量低于漁業資源增長量的原則，確定漁業資源的總可捕量，實行捕撈限額制度”之后政府采取的監管措施有哪些，監管力度如何等方面的資料以及捕撈限額制度在黃渤海地區的具體實施方案，例如捕撈的限額在每個捕撈個體上的分配量是多少，是否符合可持續發展的要求；對于漁民方面的因素，可以采用問卷調查的形勢來了解他們不愿意自覺遵守捕撈限額制度相關規定的具體原因。了解了具體的原因之后，再針對這些原因提出各方面相應的對策，從加強政府監管力度、使漁民自覺遵守捕撈限額制度、制度本身改善方面三管齊下，最終保證捕撈限額制度的合理有效實施。

2.2　研究方法

本文的研究方法主要是問卷調查法，利用調查問卷收集漁民不情愿自覺遵守捕撈限額制度的具體原因以及資料搜集的方法來獲取政府對捕撈限額制度采取的監管措施、監管力度以及捕撈限額制度本身的具體制度內容。在問卷收集和資料搜索的基礎上，提出解決捕撈限額制度存在的問題。

調查問卷發放與回收的相關情況如下：

在休漁期即2017年7-9月對山東省威海市進行調研，調研對象為漁業工作者，為了保證調研數據質量，選取從事海洋捕撈的各種不同身份的工作人員進行隨機的抽樣調查，采用一對一訪談式調研法，本次共發放了并收回了60余份調查問卷，總計回收問卷50份，其中有效問卷50份，問卷有效率100%，有效問卷中，船舶擁有者14人、船長15人、船員或在打工者15人、從事其他與海洋捕撈有關的工作人員6人：

問卷還對從普通船員到船長船舶擁有者各個階層的漁業工作者進行了對捕撈限額制度了解的程度、捕撈限額制度存在的問題以及解決的對策措施三個方面進行了訪問調查，發現在對捕撈限額制度的了解方面和我們預期的漁民對于捕撈限額制度的了解不夠深入有所偏差，絕大部分被調查人員都表示對捕撈限額制度的了解比較深入；其次，被調查人員普遍認為捕撈限額制度存在的問題主要有漁民自身參與意愿的原因、政府監管不力和政府的地區保護主義因素和捕撈限額制度本身存在漏洞三個方面，下文會針對問卷中獲得的這三方面的原因進行具體的分析和論證。

2.3　研究過程

首先通過對黃渤海區域限額捕撈制度的現狀分析揭示捕撈限額制度偏離預期目標的事實，其次通過搜集黃渤海地區政府對于捕撈限額制度的監管措施、監管力度的相關資料，了解政府目前對于海洋捕撈方面的關注錯位問題；通過搜集捕撈限額制度在黃渤海地區的具體限制額度和限制方案，了解捕撈限額制度存在的漏洞，例如如何限額、限額多少的未明確規定；利用調查問卷搜集黃渤海海區漁民不情愿自覺遵守捕撈限額制度的具體原因，了解漁民不自覺遵守捕撈限額制度的原因，例如貪圖眼前小利、惡性競爭等。進而探索出捕撈限額制度目前在各個方面的具體缺陷，以及偏離預期設想的具體原因，從而針對存在的具體問題對捕撈限額制度提出行之有效的應對措施，最終使捕撈限額制度的實施回歸最初設想，實現使漁民收益逐年穩步提升，海洋生物資源可持續利用的最終目標。

3.黃渤海區域限額捕撈制度及其執行現狀分析

3.1　我國的捕撈限額制度總概況與其理論預期

我國2000年修訂的《漁業法》第22條明確規定：要根據捕撈量低于漁業資源增長量的原則確立捕撈限額，并適用于“中華人民共和國內海、領海、專屬經濟區和其他管轄海域”。2003年《國務院關于印發全國海洋經濟發展規劃綱要的通知》提出“嚴格實施限額捕撈制度，逐步恢復漁業資源”“海洋捕撈業要逐步實施限額捕撈制度，控制和壓縮近海捕撈漁船數量”。2006年《國務院關于印發中國水生生物資源養護行動綱要的通知》提出，“實行捕撈限額制度。根據捕撈量低于資源增長量的原則，確定漁業資源的總可捕撈量，逐步實行捕撈限額制度。建立健全漁業資源調查和評估體系、捕撈限額分配體系和監督管理體系，公平、公正、公開地分配限額指標，積極探索配額轉讓的有效機制和途徑”。2013年《國務院關于促進海洋漁業持續健康發展的若干意見》提出，“開展近海捕撈限額試點，嚴格控制近海捕撈強度。”2017年1月我國農業部公布《關于進一步加強國內漁船管控實施海洋漁業資源總量管理的通知》，最終確定“十三五”期間的產出控制目標：到2020年國內海洋捕撈總產量減少至1000萬噸以內，較2015年沿海各省減幅度均不得低于23.6%，年度減幅原則不低于5%且總產量減少309萬噸以上，壓減海洋捕撈機動漁船2萬艘、功率150萬千瓦，實施捕撈限額管理。綜上所述，我們可以看出捕撈限額制度的合理合法性已然獲得我國漁業立法的確認，我國海洋漁業生物資源的管理政策也將被各區域列為工作重點。但是，現有的捕撈限額方面的規定過于簡陋，一些法律規范原則性的問題而回避具體操作中的疑難問題，導致我國海洋捕撈限額制度執行現狀較預期有所偏離。

3.2　我國捕撈限額制度的執行現狀分析

目前我國捕撈限額制度剛剛開始投入試點實施階段，制度實施初期，相關各方均在適應制度，制度效率比較低，黃渤海區域在限額捕撈制度方面的制度法規也仍然存在不規范不完善的現象，雖然自2000年我國《漁業法》提出限額捕撈制度至今已有18年了，但是《漁業法》主要傾向于行政管理層面的立法，對于限額捕撈制度的性質、特征、內容、采用何種形式及效力等方面都缺乏明確的規定，對于捕撈額度的分配闡述的過于宏觀，缺乏可操作性，例如總可捕撈量的確定，捕撈限額的流轉及其監督管理等，以致我國海洋漁業限額捕撈難以從紙面落實到行動中來。據中國漁業資源統計年鑒統計：我國2016年海洋捕撈魚類生物量為918.52萬噸，較上年增加13.15萬噸、增長1.45%，而2016年的魚類養殖產量僅為134.76萬噸；2015年海洋捕撈魚類生物量為905.37萬噸，較上年增加3.22萬噸、增長1.34%，而2015年的魚類養殖產量僅為130.76萬噸；2013年海洋捕撈魚類生物量為871.76萬噸，而2013年的魚類養殖產量僅為112.36萬噸。由此可見，盡管我國的捕撈限額制度迄今為止已經實施了近20年，但目前的狀況距離預期的捕撈量低于漁業資源增長量的目標還有一段很大的距離。

3.3　我國海洋捕撈業發展方向

21世紀以來，隨著生態文明建設的逐步加強與落實，我國海洋捕撈業正將漁業經濟轉向可持續的方向發展。可持續發展可以綜合的概念包括自然資源與生態環境、經濟和社會的可持續發展三個方面；可持續發展也是一個動態的概念它要求人在進行經濟發展的時候需要不斷地進行內部和外部的變革,達到資源高效的循環利用，減少不必要的消耗。

可持續發展普遍表述為“既滿足當代人的需要,又能滿足后代人的需要能力發展。”這一概念強調的是滿足人類需要的發展，卻不能忽視空間維。海洋捕撈業的可持續發展是一個全面的概念，因此海洋捕撈業可持續發展指標體系也是一個有“漁業經濟子系統，社會子系統，生態環境子系統和漁業資源管理子系統”四個子系統組成的系統體系，海洋捕撈業的可持續發展是以四個子系統的可持續發展是基礎的，而海洋捕撈限額制度正是在可持續發展理念的基礎上提出的。

4.黃渤海區域限額捕撈制度存在的問題及原因分析

4.1　捕撈限額制度存在的問題

基于問卷調查的結果，被調查人員中，認為捕撈限額制度偏離預期目標的主要原因是政府監管方面存在漏洞的有21人，占被調查總人次的29.2%，認為是漁民自身參與意愿方面原因的有24人，占被調查總人次的33.3%，認為是捕撈限額制度本身存在問題的有20人，占被調查總人次的27.8%，而僅有7人認為是其他方面的原因，占被調查總人次的9.7%。因此捕撈限額制度目前主要存在的問題有漁民自身的問題、政府監管方面的問題和捕撈限額制度本身的漏洞三個方面，下面針對這三個方面的問題做進一步的具體描述。

從漁民自身來看，被調查的認為漁民自身存在問題的24人（占比100%）全部認為其問題在于我國漁業管理者與漁民或多或少的存在著文化與思想的障礙，管理者主要從管理需要的角度的出發，傾向于考慮政策的執行、社會公共經濟秩序等方面的問題，而漁民則更多的從自己獲利的角度出發，傾向于做出能夠使自己利益更大化的行為，這就使得多數漁民不能很好地約束自身的行為，違反捕撈限額制度的有關規定。無論從管理者還是漁民的角度來說，由于傳統的漁業文化和思想認識，使我國實施限額捕撈制度在一定程度上存在著抵觸的可能。

從政府監管方面來看，在被調查的認為政府監管方面存在問題的21人中11人（占比52.4%）認為其問題在于我國捕撈業的實際情況由漁民本身掌握，由于相關政府部門與漁民溝通不暢，導致信息不對稱的情況時有發生，這在相當程度上造成漁業總可捕撈量的評估和預測的困難，并進一步造成了政府相關部門監管難度升級。其次，有10人（占比47.6%）認為問題在于我國缺乏有效的漁業監控體系，就黃渤海區域現有的漁業管理和監督體系而言，無論是體制還是技術上都存在很大程度的落后。同時在“統一領導、分級管理”的體制下，各地漁業政府相對獨立，容易出現各地漁業監督機構各自為政，政府地區保護主義嚴重，很大程度上削弱了漁業監管政府機構的執法力度。

從捕撈限額制度本身來看，在被調查的認為捕撈限額制度本身存在問題的20人中有11人（占比55%）認為捕撈限額制度存在著海洋捕撈額度劃分不清，諸多規定不完善不合理以及過于理想化等缺陷。海洋生物資源作為公共財產而存在，如今產權劃分不清，導致經濟效率低下，生態問題突出，“公共地悲劇”也已在所難免；另外有9人（占比45%）認為限額捕撈制度制定的過于理想化，不夠具體完善，對于不同類型的海洋生物資源存在一手抓而忽視其自身及季節特性的問題，使得限額捕撈制度偏離預期效果的事實難以避免。

4.2　捕撈限額制度存在問題的原因分析

4.2.1漁民自身問題出現的原因分析

從漁民自身存在的問題方面來看，捕撈限額制度偏離預期目標最根本的原因就是漁民為追求超額利潤導致海洋漁業生物資源的破壞。漁民認為在禁海時間內以及違反捕撈限額制度進行捕撈可以獲取超額利潤，為了獲取利益漁民會有鋌而走險的行為。漁民在禁海時間內仍舊出海作業，致使海洋生物在產卵期被捕撈，影響海洋生物的繁衍，使得海洋生物資源被破壞。在正常的捕撈時間之內進行捕撈的船只，必然會存在較大的競爭，獲取的這部分利潤除去船只破損折舊，船員工資及其他方面的開銷之外，所獲得的凈利潤在不那么順利的時候可能是少之又少，因此部分漁民為了能夠在別人不敢違背制度規定出海捕魚的期間獲得獨得的利潤，可能會抱著僥幸的心態鋌而走險。在調查中還發現漁民不了解捕撈限額制度的情況幾乎不存在，這說明在一定程度上，政府對于捕撈限額制度的宣傳教育工作還是到位的，在捕撈限額制度推行到如今的十七年中，對于捕撈限額制度的了解已經基本覆蓋了全體的漁業工作者，當然這也是捕撈限額制度要想順利實施的基本。

4.2.2政府監管方面問題出現的原因分析

從政府監管的方面來看，存在的主要問題是政府的地區保護主義比較嚴重。以山東威海地區為例，海洋捕撈業是該地區的一大支柱產業，從海洋捕撈中獲得的經濟收入是人們重要的經濟來源之一，倘若政府真的嚴格按照捕撈限額制度的要求來監管漁船的近遠洋捕撈行為，勢必會對威海地區的經濟帶來嚴重的打擊，經濟的退后也必然會導致威海地區人民生活水平的下降，無論是何地的政府，都不會愿意看到這樣的結果，因此在政府方面，可能會存在為了發展該區的經濟而對違背捕撈限額制度的現象存在一定程度的包庇行為。另外，政府方面的第二大問題是政府對于違反捕撈限額制度的行為處罰力度過輕，導致漁民的違規行為即便被發現也不會有過大的損失，以致漁民存在僥幸心理。

4.2.3捕撈限額制度本身問題出現的原因分析

捕撈限額制度本身問題出現的主要原因是現有規定過于簡陋，較為原則性的規范易于回避具體操作中的問題。例如：有些漁民認為某些季節性的動物如海蜇水母等沒有保護的必要，它們并沒有處在瀕臨滅絕的邊緣，而捕撈限額制度中的休漁制度所規定的休漁時間可能正是這類動物大規模活動的時間，在這個時間段內，限制對這類動物的捕撈，會使漁民的收入大打折扣，然而這個問題在短時間內又難以解決，因為即便是在不那么順利的出海捕撈中，被捕撈的海洋生物種類也是難以計算，有關的管理人員沒有辦法簡便的區分出什么樣的動物可以捕撈，什么樣的動物是禁止捕撈的，因此只能一概而論，禁止捕撈。其次，有部分漁民認為，所謂的海洋捕撈限額制度過于理想化，“限額”也就是限制數額，那么迄今為止的限制懲罰措施，并不能完全限制住，也就是說理想和現實之間的巨大差距還是存在的，從這個角度來看，捕撈限額制度的確難以實現。再次，捕撈限額制度所設想的在長期內保證海洋生物不會遭到滅絕，從而使得漁民的收入在長期來看不會遭到減少，但是所謂“長期”的定義不清晰，且與漁民心目中的長期出入過大，在調查中，我們發現絕大部分受訪者認為捕撈限額制度并不會如預期的那樣從長遠來說增加他們的收入，反而他們認為捕撈限額制度會對他們的收入有負面影響，這樣的想法與他們的身份無關，從船舶擁有者到船長船員以及其他人員，都有這樣的想法，他們認為即便沒有這樣的制度，在短期內海洋生物也不會滅絕，因此對于他們的職業生涯來說，捕撈限額制度反而會減少他們的收入，簡而言之，這樣的結論反映的是政策制定者與執行者對于長期的定義不同，政策制定者考慮的長期是子子孫孫世世代代，然而政策執行者考慮的長期則是他們的整個職業生涯，從這個角度看，也就不難理解為什么捕撈限額制度難以執行以及執行效果不理想了。

5.完善黃渤海區域限額捕撈制度，強化執行的對策建議

基于上面所提到的捕撈限額制度存在的各方面的問題，本文也將從漁民、政府、制度三個方面提出相應的解決方法及對策。

5.1　建立漁民素質保證體系，提高漁民素質

在解決漁民思想和文化障礙這一方面，應建立完善漁民素質保證體系，漁民應積極參加政府組織的各種培訓、教育活動，對漁民做好思想工作，使之真正懂得捕撈限額制度的好處所在，提高漁民自身素質，約束自身，順應國家政策做出調整。就目前的情況來看，從提高漁民素質方面入手加以干預是加快實現海洋資源可持續利用的根本之策了，其原因在于單純從漁業內部供給層面來看，只有當資源養護成為每一位漁民自覺的行為，才有可能擺脫“競爭捕撈——過度投資——過度捕撈——資源枯竭”這一惡性循環，從而使我國海洋捕撈業得到可持續的發展。

5.2　建立漁政管理保證體系，嚴格控制捕撈強度

政府應加大監管力度，完善漁業統計管理系統，依據精準的統計系統對漁民捕撈行為進行嚴格監管。建立完善的漁獲物上岸和交易控制及其網絡系統，提高漁業監督監測能力；政府應加大懲罰力度，杜絕政府后門，獎罰分明，對于過度捕撈的行為嚴厲打擊，必要時可追究刑事責任，對于嚴格遵守規定的漁民船只在年底進行適當的獎勵；政府應建立完善的補貼政策，例如提高船舶各項費用的補貼；建立漁民最低收入保障制度，在最低收入水平線以下的漁民，政府應給予適當的補貼，保證漁民基本生活的要求。

5.3　配套政策保證體系，采用三位一體模式

相關部門應制定更加完善的配套補充政策，例如不同地區的由于環境的差異，應因地而異，制定不同的休漁時間；同一地區不同生物產卵時間不同，可以制定在某一時間內，準許捕撈適當的某種生物或在某一時間內，禁止捕撈某種生物的規定，這樣就避免了休漁期內禁止漁民出海而造成的漁民在該時間內一無所獲的現象，使漁民有較為持續穩定的收入，當然這種制度必須與政府的大力監管以及漁民自身的嚴格的自我約束相結合；捕撈限額制度在分配總額時，要區分商業漁業與生計漁業，考慮配額的有效期限，采用“漁村配額、休閑漁業配額和商業捕撈配額”三位一體的模式。

在經濟高速化發展的今天，環境問題越來越突出，以環境為代價來換取經濟發展的行為只會適得其反，片面追求短期利益的過度捕撈行為只會對經濟的可持續發展帶來極大的負面效應，對生態環境造成更加嚴重的破壞。進入二十一世紀以來，可持續發展的觀念深入人心，人們在注重經濟效率的同時，更加開始向多元化目標奮進，因此，我們在捕撈限額制度的設計中應當充分考慮漁業資源的可持續利用、資源產權分配的合理與公平以及漁業生產的效率和漁政管理的效果等方方面面，我國的漁業發展任重而道遠，還需在可持續發展的時代潮流中順風向而進。