法律職業(yè)資格考試“啟幕”

王健

2018年4月28日，司法部頒布《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》，法律職業(yè)資格準(zhǔn)入進(jìn)入法律職業(yè)資格考試模式。2018年6月，司法部發(fā)布2018年國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試公告，全新的“法考”即將在9月份揭開面紗。

從律師、檢察官、法官考試制度到司法考試制度，再到法律職業(yè)資格考試，法律職業(yè)資格準(zhǔn)入制度走向完善的每一步，都事關(guān)法治國家建設(shè)成效，影響著我國依法治國的進(jìn)程。

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》，意味著國家法律職業(yè)資格準(zhǔn)入制度領(lǐng)域的改革進(jìn)入倒計(jì)時(shí)。2017年8月，十二屆全國人大常委會(huì)審議《〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的修正案（草案）》，對(duì)其中涉及司法考試的條文進(jìn)行了修改，正式宣告了國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試時(shí)代的到來。

從2002年3月“司考”實(shí)施到2018年6月“法考”啟動(dòng)，究竟為何要做出這樣的制度變革？業(yè)界人士普遍認(rèn)為，此次的改革并不僅僅是一次“考試名稱”的變更，而是旨在構(gòu)建一支政治素養(yǎng)更高、業(yè)務(wù)能力更強(qiáng)的法律職業(yè)共同體人才隊(duì)伍，加快依法治國的進(jìn)程。

執(zhí)法不應(yīng)游離于法律職業(yè)之外

“司考”變身“法考”，顯然并不只是換了身“馬甲”那么簡單。

法律職業(yè)比之司法在外延上要廣闊得多。十二屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議一攬子表決通過了關(guān)于修改法官法等八部法律，就有“升級(jí)”的考量。這其中，最引人注目的是，行政機(jī)關(guān)中初次從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問的公務(wù)員被納入了統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度。也就是說，這項(xiàng)制度實(shí)施后，新進(jìn)入上述崗位的公務(wù)員必須先取得法律職業(yè)資格。

對(duì)此，有評(píng)論指出，從“司考”變身“法考”這一步，對(duì)于已在治道變革中選擇了法治的中國來說，又是不得不邁出的一步。從“推進(jìn)依法治國”到“全面推進(jìn)依法治國”，最大的不同，就在于“紙面的法”要變成“地面的法”。光解決了“有法可依”還只是法治的第一步，更重要的是確保有法必依、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法。

應(yīng)當(dāng)說，在法律的實(shí)施中，司法和執(zhí)法是兩種最主要的方式。但是，我們必須承認(rèn)，承擔(dān)最主要、最關(guān)鍵任務(wù)的是行政執(zhí)法。有80%以上的法律、90%以上的地方法規(guī)以及100%的行政法規(guī)和規(guī)章都是由政府來執(zhí)行的。可以說，政府能否做到嚴(yán)格執(zhí)法直接關(guān)系到民眾的切身利益，也關(guān)系到法治建設(shè)的進(jìn)程。行政執(zhí)法是政府責(zé)任的重要體現(xiàn)，也是政府行為面向社會(huì)的一個(gè)重要窗口。從某種意義上我們甚至可以說，行政執(zhí)法人員就是“看得見的政府”，行政執(zhí)法人員的執(zhí)法水平就代表了一個(gè)國家的法治水平。

盡管目前還未將全部執(zhí)法人員納入法律職業(yè)資格考試范圍，但是，首先將從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決、法律顧問的公務(wù)員納入到法治專門隊(duì)伍里，則充分體現(xiàn)了國家法律職業(yè)資格準(zhǔn)入制度領(lǐng)域漸進(jìn)式改革的特征。這些崗位雖是行政工作，但法律職業(yè)屬性較強(qiáng)。不管是行政處罰決定審核，還是行政復(fù)議或行政裁決，都涉及對(duì)原行政行為的法律判斷。他們理應(yīng)擁有比行政執(zhí)法人員更高的法律知識(shí)和法治素養(yǎng)。這些“行政法務(wù)人員”的職業(yè)門檻高了，行政違法就能相應(yīng)減少，這同樣也是在為司法減負(fù)，同時(shí)也為維護(hù)公民合法權(quán)益提供一條制度內(nèi)的保障渠道。

然而，在同濟(jì)大學(xué)法學(xué)院助理教授徐文海看來，“司考”變身“法考”，意在對(duì)目前作為“司考”選拔法治人才的入口不滿意。

他認(rèn)為，倘若僅僅為了將法律職業(yè)人員范圍從法檢律師公證員擴(kuò)充到法律顧問、仲裁員（法律類）及政府部門中從事行政處罰決定審核、行政復(fù)議、行政裁決的人員，那么完全無需變革什么司法考試制度，僅僅只需要在相應(yīng)招聘時(shí)明確要求通過“司考”即可。

“司法考試已進(jìn)行了16年，根據(jù)司法部公布的數(shù)據(jù)，前15年考試有460多萬人報(bào)考，通過司法考試獲得資格證書的有88萬人，但目前只有一半人從事法官、檢察官、律師和公證員這四類職業(yè)。”徐文海說，“不僅于此，即便進(jìn)入到法院、檢察院、律師隊(duì)伍中的通過者們，也似乎并沒有取得應(yīng)有的成就。僅從客觀數(shù)據(jù)來看，全國法官人數(shù)在22萬左右，2016年受理案件數(shù)1630.29萬件，人均年處理案件數(shù)74件，基于全國人口每名法官對(duì)應(yīng)人口數(shù)7400人。”而我們的鄰國日本，人均年處理案件數(shù)237件，我國的法官無論是人年均處理案件數(shù)還是對(duì)應(yīng)的人口數(shù)都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于日本。

“當(dāng)然，我們存在著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均、人口分布不均的情況，北京、上海等地法院法官處理案件數(shù)已然趕上甚至超過日本法官平均值的特殊情況。因而，在思考如何有效提高法官業(yè)務(wù)能力之時(shí)，作為入口的司法考試自然成為一個(gè)很重要的要素。”徐文海說。

“司考”內(nèi)容和形式呼吁變革

對(duì)于選拔法治人才入口的司法考試制度的詬病，主要集中在考試的內(nèi)容與形式上。

大多數(shù)法律界人士認(rèn)為，擁有深厚的法學(xué)功底是法律人才的必備條件。但是，在前幾年的司法考試中，卻出現(xiàn)了非法學(xué)專業(yè)的考生占到了1/4，其通過率甚至超出法學(xué)專業(yè)考生1.5個(gè)百分點(diǎn)的怪象。

對(duì)此，中國政法大學(xué)教授曹義孫表示，這個(gè)現(xiàn)象頗具“本末倒置”的味道。究其原因，他認(rèn)為癥結(jié)在于現(xiàn)行司法考試偏向于“應(yīng)試型”。“應(yīng)試型的考試，適合死記硬背式的考生。”

一位2009年通過國家司法考試的考生也承認(rèn)，“法條中心主義”在國家司法考試中體現(xiàn)得尤為明顯，其主要在于考查考生對(duì)現(xiàn)行法的理解和應(yīng)用。在大部分考題中，會(huì)將法律明文規(guī)定作為思考問題的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，而每年的新增考點(diǎn)（即新增法條）對(duì)于考生而言也非常關(guān)鍵，一定會(huì)作為考查的重點(diǎn)。再加上國家司法考試75%的試題會(huì)以選擇題的形式出現(xiàn)，而且以往考查過的歷年試題的考點(diǎn)會(huì)經(jīng)常高頻率地出現(xiàn)。因此，國家司法考試應(yīng)試技巧和方法的選擇就顯得極為重要。

清華大學(xué)法學(xué)院教授周光權(quán)在接受有關(guān)媒體采訪時(shí)也表示：“目前司法考試的案例分析題，答案是確定的、唯一的；現(xiàn)在的論述題，價(jià)值取向也是明顯的。”周光權(quán)解釋說，如此命題有其可取之處，但也存在一定弊端，“考生思維單一化，知識(shí)視野受限制，在從事司法實(shí)務(wù)過程中缺乏獨(dú)立思考能力，難以掌控疑難復(fù)雜案件”。

讓法學(xué)界人士擔(dān)憂的是，司法考試的內(nèi)容已經(jīng)能夠?qū)ΜF(xiàn)行法學(xué)教育產(chǎn)生很大的影響，使得法律人才的培養(yǎng)模式日益單一化。

部分法學(xué)院校以提高司法考試通過率為目標(biāo)，拋棄以往傳統(tǒng)的教學(xué)方法，將如何通過司法考試作為法學(xué)教育的主要發(fā)展方向，在教學(xué)時(shí)有意識(shí)地向司法考試的考查方向靠攏，甚至出現(xiàn)了“大學(xué)四年，前兩年教授14門法學(xué)專業(yè)課，第三年復(fù)習(xí)司法考試，第四年找工作”的教學(xué)模式。

與此同時(shí)，以專門教授學(xué)生司法考試技巧，幫助學(xué)生通過司法考試的培訓(xùn)學(xué)校如雨后春筍般出現(xiàn)，并由此產(chǎn)生了一整條完整的產(chǎn)業(yè)鏈，導(dǎo)致了部分學(xué)生在校期間并不熱心于法學(xué)知識(shí)的學(xué)習(xí)，卻熱衷于參加各種各樣的司考培訓(xùn)。

“補(bǔ)習(xí)教育在補(bǔ)充學(xué)校教育時(shí)數(shù)不足，整理各種復(fù)雜、微妙不同的見解，增進(jìn)學(xué)子們對(duì)于法律基礎(chǔ)知識(shí)的理解上，固有其不可抹磨滅之功，但若以為此等被各種考試科目加以分割、整理過的知識(shí)，就是法律的全部，則是本末倒置。”一位法律界人士表示，“學(xué)生對(duì)于補(bǔ)習(xí)班名師猜題、押寶之熱衷遠(yuǎn)勝于學(xué)校老師的言傳身教的現(xiàn)象，也在客觀上造成了教育資源的極大浪費(fèi)，而以通過司考為目的的比較功利化的學(xué)習(xí)模式也在一定程度上阻礙了大學(xué)生的個(gè)性化發(fā)展。”

同考試內(nèi)容一樣，“一考定終身”的考試形式也頗受詬病。

廣東省梅州市某檢察院自司法考試實(shí)施后的五年內(nèi)，在職干警僅有兩人通過考試。“一次性考試對(duì)在職人員的復(fù)習(xí)時(shí)間和復(fù)習(xí)精力提出了極高要求，一些司法經(jīng)驗(yàn)豐富但應(yīng)試能力較弱的老干警難以順利過關(guān)。”司法考試的一考定終身，給部分基層司法機(jī)關(guān)造成了“能用的人才不合格”的尷尬局面。

法治人才選拔事關(guān)法治國家建設(shè)成效

正是認(rèn)識(shí)了司法考試制度所面臨的問題，黨的十八大以來，黨中央和習(xí)近平總書記高度重視司法考試工作。

2014年1月，習(xí)近平總書記在中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要把能力建設(shè)作為一項(xiàng)重要任務(wù)，堅(jiān)持從源頭抓起，改革和完善司法考試制度。黨的十八屆四中全會(huì)《決定》提出，“完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，健全國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度”，為改革完善司法考試制度指明了方向。

2015年6月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會(huì)議，審議通過了《關(guān)于完善國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格制度的意見》，明確要將現(xiàn)行司法考試制度調(diào)整為國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度。2017年9月1日，十二屆全國人大常委會(huì)第二十九次會(huì)議審議通過了《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國法官法〉等八部法律的決定》，明確了法律職業(yè)人員考試的范圍，規(guī)定了取得法律職業(yè)資格的條件，增加了有關(guān)禁止從事法律職業(yè)的情形，明確了國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度與國家統(tǒng)一司法考試制度的銜接，定于2018年開始實(shí)施國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度。這些為司法部組織實(shí)施法律職業(yè)資格考試提供了法律依據(jù)。

黨的十九大確立了習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，開辟了馬克思主義新境界、中國特色社會(huì)主義新境界，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、政治、法治、科技、文化、民生、社會(huì)等各方面，其中最重要、最核心的內(nèi)容之一就是建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍至關(guān)重要。

為此，司法部考試司司長賈麗群在2018年《中國司法》雜志第3期撰文指出：“法治人才培養(yǎng)上不去，法治領(lǐng)域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好。國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試工作是選拔培養(yǎng)法治人才的一項(xiàng)重要工作，能不能把習(xí)近平總書記提出的德才兼?zhèn)涞膬?yōu)秀法治人才選拔出來，直接關(guān)系到法治國家建設(shè)的成效。”

如何健全國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，把好法治人才入口關(guān)、考試關(guān)和培訓(xùn)關(guān)，對(duì)于司法部目前正在做或者已經(jīng)做的工作，賈麗群在文章中指出：一是研究出臺(tái)《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》。根據(jù)兩辦《意見》和全國人大常委會(huì)《決定》，研究出臺(tái)《國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試實(shí)施辦法》，明確參考人員范圍、考試報(bào)名條件、考試內(nèi)容、考試方式方法、法律職業(yè)資格管理等內(nèi)容。

二是成立法律職業(yè)資格考試協(xié)調(diào)委員會(huì)。將國家司法考試協(xié)調(diào)委員會(huì)調(diào)整為國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試協(xié)調(diào)委員會(huì)，負(fù)責(zé)法律職業(yè)資格考試制度的改革設(shè)計(jì)等工作。

三是完善法律職業(yè)資格考試規(guī)章制度。在做好司法考試規(guī)章規(guī)范性文件清理的基礎(chǔ)上，健全完善法律職業(yè)資格考試規(guī)章制度。加強(qiáng)法律職業(yè)資格制度專門立法研究。

四是完善考試內(nèi)容和方式方法。改革完善考試內(nèi)容，將全國統(tǒng)一的法律類核心教材納入法律職業(yè)資格考試范圍，組織編寫適應(yīng)法律職業(yè)人才培養(yǎng)的指導(dǎo)教材，加大法律職業(yè)立場、倫理和技能的考查力度，提高案例題的分值比重，以高質(zhì)量的命題引領(lǐng)法學(xué)教育改革。

五是完善考試方式方法，提高法律職業(yè)資格考試科技化、信息化水平和選拔法治人才的科學(xué)性、公信力。加強(qiáng)考試安全體系建設(shè)，做好題庫案例庫建設(shè)。

六是建立法律職業(yè)人員職前培訓(xùn)制度。研究制定職前培訓(xùn)規(guī)劃和考核標(biāo)準(zhǔn)，明確職前培訓(xùn)內(nèi)容、方式、時(shí)間等，組織編寫職前培訓(xùn)大綱。在條件成熟的地方，開展統(tǒng)一職前培訓(xùn)試點(diǎn)工作。

從司法部的一系列“組合拳”來看，“司考”變身“法考”顯然不僅僅是一次“考試名稱”的變更，而必將是一個(gè)貫穿始終的法律職業(yè)人員“制度”建設(shè)。