一個值得關注的重要調整

彭穗寧

〔摘要〕

黨的十九大沒有“基層服務型黨組織建設”的表述，突出的是基層黨組織建設“要以提升組織力為重點，突出政治功能”和“堅強戰斗堡壘”。這些內容，引起了一些議論和關注，也引起了一些黨建實際工作者的困惑，值得我們重視和關注。其實，強化基層黨組織的政治功能與服務型基層黨組織建設并沒有實質性矛盾，二者有著內在的聯系，必須堅持屬性與功能相統一，在服務中突出黨組織的政治功能。

〔關鍵詞〕

基層黨組織；服務功能；政治功能；服務型黨組織；十九大

〔中圖分類號〕D267〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2018）06-0033-06

黨的十八大提出了建設學習型、服務型和創新型的馬克思主義執政黨的重大任務，但十九大報告關于新時代黨的建設總要求，沒有了這樣的表述，由此，也對十八大關于“以服務群眾、做群眾工作為主要任務，加強基層服務型黨組織建設”的觀點作了調整，沒有再提“基層服務型黨組織建設”，而突出的是基層黨組織建設“要以提升組織力為重點，突出政治功能”和“堅強戰斗堡壘”這些內容。①

十九大報告沒有“基層服務型黨組織建設”的表述，據有關文章披露：習近平同志近期指出，黨的基層組織建設制度改革，著力點是使每個基層黨組織都成為堅強戰斗堡壘?；鶎狱h組織是我們黨全部工作和戰斗力的基礎。建設基層服務型黨組織，是功能上的一個要求，但總的是戰斗堡壘，不能變成純服務的組織，它的政治功能要充分發揮?！?〕實際上調整“服務型基層黨組織建設”的表述，在黨的十八屆五中全會中已經顯現出來，這里，已經出現了“強化基層黨組織的整體功能”的提法，沒有突出“服務型黨組織建設”。②但十九大沒有再提“建設基層服務型黨組織”，還是引起了一些議論和關注，也引起了一些黨建實際工作者的困惑，值得我們重視和關注。筆者認為，沒有“基層服務型黨組織建設”的表述，不能理解為這樣的目標有什么問題，“基層服務型黨組織建設”，與發揮基層黨組織的政治功能并沒有實質性的矛盾。其理由和看法分述如下：

一、強調基層服務型黨組織建設是為履行黨的根本宗旨

據我們掌握的資料，2009年，遵義市出臺了《關于深入開展服務型黨組織創建工作的意見》，明確提出以“三個服務”為主題，以“五個提升”為目標的基層黨組織建設探索方案?！?〕2010年11月16日，時任中共中央政治局常委、中央書記處書記的習近平在新華社內部參考《遵義市創建服務型黨組織調查》上批示：“貴州省遵義市創建服務型黨組織，頗有新意，為履行黨的宗旨意識，探索創立創新載體，請跟蹤了解他們的工作情況，對有益的經驗及時進行總結?！?1月17日，時任中共中央政治局委員、中央書記處書記、中組部部長的李源潮批示：“請組織局進一步了解遵義市創建服務型黨組織的情況，落實黨組織為人民服務的宗旨，提升黨建工作滲透力?！?/p>

2010年11月28日，在第一屆全國基層黨建創新論壇暨最佳和優秀基層黨建創新案例頒獎活動上，“遵義市服務型黨組織創建”從2000多個典型案例中脫穎而出，成為全國20個最佳案例之一。

2012年正是中央確定的基層組織建設年，遵義市堅持以服務型基層黨組織創建為總抓手，著力提升基層黨建服務功能和服務能力，密切了黨群干群關系，促進了基層民主建設，夯實了執政基礎，在社會上獲得了積極的反映。2013年，習近平同志在全國組織工作會議上強調：“黨的十八大提出了加強基層服務型黨組織建設的重大任務。當前和今后一個時期，要以此來指導黨的基層組織建設。”〔3〕

二、基層服務型黨組織建設彰顯我們黨的政治屬性

判斷一個政黨的政治屬性，最簡單最直接的就是看這個政黨為什么人服務。共產黨的政治屬性在馬克思恩格斯的《共產黨宣言》中，清楚地表明為：“過去的一切運動都是少數人的或者為少數人謀利益的運動。無產階級的運動是大多數人的、為絕大多數人謀利益的獨立的運動。”〔4〕

作為工人階級先鋒隊的政黨，除了忠實地代表工人階級和人民群眾的根本利益以外，沒有其他任何特殊利益。這就決定了黨的根本立場和唯一宗旨就是全心全意為人民服務。這是無產階級政黨區別于其他階級政黨的重要標志，也是共產黨政治屬性的根本內容。

共產黨的根基在人民、黨的力量在人民。始終同人民群眾保持血肉聯系，始終代表最廣大人民群眾的根本利益，是中國共產黨最大的政治優勢，也是中國共產黨九十多年最重要的基本經驗之一。獲得人民群眾的信任和擁護，集中人民群眾的智慧和力量，不斷增強執政基礎，乃是執政黨最大的執政能力之體現，是執政能力建設的核心問題。由此，鄧小平同志在1956年回答國際青年代表團時強調：“中國共產黨員的含意或任務，如果用概括的語言來說，只有兩句話：全心全意為人民服務，一切以人民利益作為每一個黨員的最高準繩。”〔5〕因此，習近平同志在建黨95周年大會上強調：“人民立場是中國共產黨的根本政治立場，是馬克思主義政黨區別于其他政黨的顯著標志。黨與人民風雨同舟、生死與共，始終保持血肉聯系，是黨戰勝一切困難和風險的根本保證，正所謂‘得眾則得國，失眾則失國”。“全黨同志要把人民放在心中最高位置，堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益，把人民擁護不擁護、贊成不贊成、高興不高興、答應不答應作為衡量一切工作得失的根本標準，使我們黨始終擁有不竭的力量源泉。”〔6〕

同時，我們還應看到，我們黨的組織是一個有機的系統。從層級看，可以劃分為中央、地方和基層三個層面。如果以此簡單地作一個劃分，可以這樣說：戰略在黨高層、在中央，執行、貫徹在地方，而落實、實施在基層、在黨的基層組織。

基層黨組織屬于國家政權與基層群眾的橋梁和紐帶。在處理政黨與國家的關系上，基層黨組織帶有顯著的政治職能，必須發揮政治引領的功能和作用；在處理政黨與群眾的關系上，基層黨組織又帶有鮮明的社會職能，基層黨組織的活力，建立在服務能力基礎上，必須發揮服務群眾的功能和作用，并以此獲得群眾的支持和擁護。

必須指出的是，基層黨組織的整體功能，是以服務功能為基礎的。因為黨的長期執政能力建設，要解決的核心問題是始終代表人民的根本利益，黨的一切工作必須以最廣大人民根本利益為最高標準。要堅持把人民群眾的小事當作自己的大事，從人民群眾關心的事情做起，從讓人民群眾滿意的事情做起，帶領人民不斷創造美好生活！

黨的十八大作出創新基層黨建工作，加強基層服務型黨組織建設的重大部署。建設基層服務型黨組織，是建設學習型、服務型、創新型馬克思主義執政黨的基礎工程，對于密切黨同人民群眾的血肉聯系，提高黨的執政能力、夯實黨的執政基礎，具有重要意義。從這個意義上說，把黨的基層組織定位為戰斗堡壘是正確的。中國共產黨的核心領導作用和執政地位必須通過基層黨組織來保證和實現。

三、實踐服務功能是發揮政治功能的基礎

政黨是從事政治活動的特殊組織，同時，政黨又是社會組織，是人們參與社會政治生活的眾多方式中的一個特殊組織。簡言之，政黨既是政治的，也是社會的。

把服務作為黨的基層組織最主要的功能，是不是否認政黨的政治功能呢？

政治的本質在于領導，這是政治的典型特征。馬克斯·韋伯指出：“政治：即是領導，或是領導的感化力，是一個政治聯盟——在今天就是一個國家的感化力?！?〔7〕而現代政治的領導職能主要由現代政黨來完成，因為政黨是將國家機構與社會聯系起來的機制。政黨與國家的關系主要體現在政黨執政活動中，而政黨與社會的關系則主要體現在政黨領導活動之中。

政黨領導并非完全依賴國家權力，實際上，政黨的領導活動經常性地依賴它與社會的聯系，特別依賴于政黨的社會職能。政黨的社會職能實際就是對社會作出的反映和影響，主要體現在政黨對于社會利益關系的表達和整合的功能上。

馬克思主義認為，“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎的，而且政治統治只有在它執行了這種社會職能時才能持續下去”。〔8〕因此，我們可以得出這樣的結論：執政黨在履行自己的政治職能的時候，也必須以充分履行自己的社會職能，并且以此為基礎。

我們黨能夠通過傾聽群眾呼聲，代表群眾利益，認真服務群眾，凝聚黨心民心，組織社會力量，形成的強有力的政治領導，這樣的社會力量聚集，正是政黨社會功能的體現。應該看到，黨取得了執政地位以后，更主要的、大量的是要發揮好政黨和國家的“社會職能”，這才是鞏固自己執政地位的基礎。

以全心全意為人民服務為根本宗旨的中國共產黨，擁有巨大的社會資源，中國共產黨這樣一個政治組織和社會組織，決定了它的真正優勢不是建立在權力基礎上的，我們黨的真正的優勢表現在群眾真心實意擁護的基礎上。

今天，我們對提升基層黨組織服務功能有了更為迫切的要求。我國的組織領導制度是按照有利于中央集權的原則來構建的，具有資源配置逐級遞減，承擔責任逐級遞增的基本特征。對于基層來說，資源越少，意味著解決問題的能力越??；責任越大，意味著需要面對的矛盾和問題越多?；鶎蛹忍幱谛姓w制的底端，又必須面對群眾的直接利益問題。在資源有限、責權高度不對稱的情況下，基層黨員干部面對群眾急需解決的、大量的、復雜的、具體的利益訴求時，他們往往是無力和無奈。我國大多數民眾普遍對黨的高層領導高度重視民生問題，積極解決民生問題，評價很高，而對于基層的干部評價偏低，應該說主要原因就在這里。①

這方面問題的解決，相當程度上需要依靠發揮基層組織的服務功能。一方面，我們基層組織可以充分利用我們黨發達的組織系統，整合服務資源、構建服務網絡、創新服務基層、服務發展的方式，化民憂、解民怨。著力解決好人民最關心最直接最現實的利益問題， 擴大黨的執政資源，使黨的領導更加有效和可持續。另一方面，加強基層組織的服務能力的建設，又可以在相當層面上化解權力過分集中的體制弊端。加強基層組織的服務能力的建設，就能夠通過廣泛的社情民意的收集與反映，通過黨群寬口徑、雙向的、互通的聯系渠道，使我們領導機關能夠更為清楚地把握人民群眾的根本利益，對政策進行校驗和糾錯，制定能夠充分反映民意，廣泛集中民智，切實珍惜民力的方針、政策，從而更好地維護好、發展好、實現好人民群眾的根本利益。因此，基層黨組織充分實踐服務的功能，正是黨的發揮自己全部政治功能最深厚的社會基礎。

四、強化服務功能為發揮政治功能提供了廣闊的空間

今天，在社會利益主體多元化的格局下，利益主體越來越需要通過多種渠道來表達他們的訴求。被市場經濟培育出來的多元利益主體也開始有更多的自主意識，他們必然要發出自身的利益訴求，發出基于這種訴求的聲音。因此，要用有效的制度安排來容納和規范利益表達，為各社會階層提供利益表達的制度性平臺，這就需要循著政治文明的基本原則，進行合理的制度設計，改進或者創新民意傳達與溝通的渠道，并有一系列制度設計對這種溝通予以保障。多元化社會中的合理利益訴求，通過正當、規范的渠道上通下達，供決策者參考、汲取，從而推出得到社會普遍認可的公共政策，調控、整合不同群體間的利益關系。

在今天的中國，如何既肯定各類社會主體的多元利益，并保障正當、合法的利益，又鞏固我們黨領導核心地位，已成為黨面臨的挑戰。 黨的十九大提出要建立“共建共治共享的社會治理格局”，除了要加強法治建設、德治建設外，還要求我們以開放的心態，平等地對待各類社會主體，整合社會各種資源、動員社會多個主體來共同參與對群眾的服務和對國家社會公共事務的管理，形成社會治理人人有責、人人盡責的局面，努力實現社會共建共治，才能共享和諧穩定的社會發展環境。

服務是治理體系的最基本精神和原則。在我國，服務需要動員全社會力量參與，它依托城鄉基層自治組織、民間組織、社會團體等，形成多種參與方式。同時，服務需要結合具體實際，建立像民意調查制度、信息公開制度、聽證會制度、協商談判制度、公民投票制度等民主化、科學化的公眾利益訴求制度。這樣的服務能夠彌補“市場失靈”，也可以彌補“政府失靈”。

①2006年4-6月，中國社科院社會學所對全國28個省市居民的隨機抽樣調查顯示：在對中央政府、地方政府、法官警察等八種社會基本權力選項中，民眾對中央政府的信任度最高，接近很信任，對地方政府評價偏低（參見《中國青年報》2007年5月25日）。這種情況今天也沒有太大的改觀。

由于執政黨的服務功能是以公益和互益為軸心的，這就需要執政黨的領導、協調和引導，大力發揮基層黨組織組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的功能，就是體現政黨政治功能的服務功能。

五、強化服務功能還是提升組織力的內在根據

基層黨組織對基層社會的有效覆蓋面，是發揮黨的基層組織的戰斗堡壘作用，形成黨的全部工作和戰斗力的基礎條件。由此，十九大報告提出，基層黨組織建設要以提升組織力為重點。但我們必須看到，組織力的提升，也要靠服務型黨組織建設。

之所以如此，在于改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，以市場化為導向的改革調整了我國原有的社會生活，形成了新的社會結構、組織形式。隨著社會成員流動性增強、職業的多樣、閑暇時間增多、單位的非行政化自主性的增強和社會功能逐步被剝離等多種原因，以單位為載體設立黨的基層組織的傳統方式遇到了巨大的挑戰。不少黨員淡化了對原有黨組織的聯系，增強了他們與新的經濟組織、社會團體和社區利益的關系。因此，完善基層黨組織設置形式，形成分布廣泛、完善嚴密、堅強有力的基層黨組織網絡體系，不斷擴大黨的組織和黨的工作覆蓋面，成為黨的基層組織建設的基礎工作。

為解決覆蓋面問題，不少地方大力開展了黨組織覆蓋面擴展工作。但實際的情況是，新經濟組織和新社會組織的數量是如此之多，變化又是如此之快，即使我們做了巨大的努力，也難以達到“消除空白點”的目標。因此，科學地確定何為黨的基層組織的覆蓋面問題，即以什么作為基層黨組織合理的設置原則，而且以此為基礎，構建符合現實情況的基層黨組織網絡，成為一個亟需解答的問題。

擴大基層黨組織的覆蓋面，并不是簡單建立組織的問題。黨組織的覆蓋，依托于黨組織的有效活動。有黨員的地方有組織，有組織的地方有活動，有活動就要有成效，才能實現黨的組織的無縫隙鏈接。成都市一個社區主任說得好：解決黨組織的覆蓋面，不是簡單的插上黨組織的旗子、掛上黨組織牌子的問題，而是要栽樹子。黨組織要像參天大樹，扎根在群眾中，用自己茂盛的枝葉，為群眾遮蔭蔽日，為群眾服好務，這樣才有真正的覆蓋面。近年來，各地在解決覆蓋面問題時，創造了“區域為主、條塊結合”的組織設置模式。所謂“區域為主”，是指在各類組織相對比較集中的地區，建立黨的工作委員會。黨工委除了加強區域內黨建的日常工作外，還要全面負責區域內各類組織和社區的黨建工作，實現黨的工作對區域的全覆蓋。所謂“條塊結合”，就是充分發揮行業、行政管理部門的優勢。經黨工委授權，行業、行政的管理部門（如工商、招商、開發區和街鎮管理部門）在進行組織的登記、招商、管理等工作時，通過多種途徑主動了解、掌握、推動各類組織的黨建工作。行業、行政等管理部門的各級黨組織要根據所掌握的不同情況，與所在區的黨工委一起對區域內各類組織的黨建工作進行指導、幫助和監督。這樣做，黨建工作的“真空地帶”不復存在。這一成功的做法，實際是以強化基層黨組織的服務功能為基礎的。正是通過提升基層組織的服務功能，基層黨組織真實地為人民群眾提供的多方面的服務，全面有效地為他們提供服務，這樣才能形成區域內的各個社區、各類組織對黨的認同感和歸屬感，才使黨組織成為了基層社會的一個個節點，使黨的工作有了系統的組織網絡。因此，組織的覆蓋依托于組織功能的覆蓋，沒有基層組織服務功能的全面提升，也就沒有真正意義上的黨組織的有效覆蓋面。

我們黨在“服務”上有其他任何組織都不具有的優勢，這不僅在于“全心全意為人民服務”是黨始終不渝的宗旨，而且，我們黨還擁有巨大的組織優勢和執政優勢。這樣，借助“服務”的功能，就能夠形成一個巨大的社會網絡，形成科學有效的利益協調機制、訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制，拓寬聯系群眾的途徑，豐富服務群眾的內容，暢通群眾表達意愿的渠道，化解基層社會矛盾，為和諧社會的建設鋪墊堅實的組織基礎。

六、堅持屬性與功能相統一，在服務中突出黨組織的政治功能

今天強調發揮基層黨組織的政治功能，是因為近年來一些基層黨組織的政治功能有弱化的傾向。解決這一問題的根本要求，當然離不開嚴肅黨內政治生活，強化黨的政治建設，以改革創新精神補齊制度短板，提升黨的建設科學化水平。

但必須強調的是，我們黨的政治屬性和功能與發揮服務功能從來都是一致的、統一的。服務群眾是政治功能的題中之義。政治功能寓于服務功能之中，服務功能體現政治功能。只有強化服務功能，才能使政治功能發揮更充分更有力；只有強化政治功能，才能保證服務功能發揮的正確方向和效應。沒有脫離服務功能的政治功能，也沒有脫離政治功能的服務功能。從一定意義上講，政治功能是基層黨組織的魂，服務功能是基層黨組織的根，二者統一于我們黨的根本性質和宗旨，統一于我們黨領導的偉大事業的實踐。

必須明確，把政治屬性與服務功能統一起來，這是我們黨的性質和宗旨所決定的，必須堅持執政黨的政治屬性與服務功能相統一。

強化黨組織的服務功能，就要堅持黨組織的政治屬性，以服務功能體現政治屬性，踐行黨全心全意為人民服務的宗旨，是基層黨組織建設的一個根本要求，目的是使基層黨組織的領導方式、工作方式、活動方式更加符合服務群眾的需要，通過服務更好地貼近群眾、團結群眾、引導群眾、贏得群眾，更好地發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。

為此，我們必須要充分發揮基層黨組織處在一線，聯系群眾、服務群眾、教育群眾、凝聚群眾的任務更直接、更具體、更聚焦、更緊要的特點，更加自覺踐行黨的根本宗旨，以服務群眾、做群眾工作為主要任務和基本職責，把為群眾排憂解難、辦實事好事作為工作的基本出發點和落腳點，調動最廣大人民的積極性，凝聚全民族共同奮斗的強大正能量?？傊l揮基層黨組織建設的服務功能和突出其政治功能有著極為廣闊的實踐天地。

〔參考文獻〕

〔1〕 張金豹.強化基層黨組織的政治功能〔N〕.學習時報，2015-02-09.

〔2〕 探索履行黨的宗旨的新載體：遵義市服務型黨組織創建觀察〔J〕.當代貴州，2009（23）.

〔3〕 姜瑋.基層服務型黨組織建設的四個著力點〔N〕.江西日報，2013-10-28.

〔4〕 馬克思恩格斯全集：第1卷〔M〕.人民出版社，1956.262.

〔5〕 鄧小平文選：第1卷〔M〕.人民出版社，2004.257.

〔6〕 習近平.在慶祝中國共產黨成立95周年大會上的講話〔N〕.人民日報，2016-07-02.

〔7〕 〔德〕馬克斯·韋伯.韋伯作品集Ⅰ：學術與政治〔M〕.錢永祥，等譯.廣西師范大學出版社，2004.195.

〔8〕 馬克思恩格斯選集：第3卷〔M〕.人民出版社，1995.523.

【責任編輯：陳學明】