新時代黨建引領城市社區治理的邏輯契合和路徑選擇

葉本乾　萬芹

〔摘要〕

黨建創新引領社區治理是將黨的領導嵌入社區治理實踐的一種有益探索。黨建邏輯與城市社區治理邏輯的變革具有耦合性和契合性。新時代要創新黨建引領城市社區治理的方式和內容，應該基于社區治理對象的復雜性程度進行創新引領。通過理想類型學的劃分，將社區治理劃分為“簡單問題——社區自治”“復雜問題——社區共治”兩種類型。對“簡單問題”“復雜問題”涉及的治理對象和內容進行科學界定，劃分社區自治與社區共治的邊界，聚焦重點問題，突出政治邏輯，強調因地制宜，不搞整齊劃一，從而使黨建創新引領社區治理成為現實可能。

〔關鍵詞〕

新時代；社區治理；黨建；城市治理；社會治理

〔中圖分類號〕D267.7〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕2095-8048-（2018）06-0039-07

基層社區作為國家治理體系的基本單元，其治理水平的高低直接反映著國家治理能力與治理體系的成熟與完善程度。〔1〕基層社區是維護社會穩定的第一道防線，基層社區治理是打通國家與社會“僵局”的“最后一公里”。社會結構轉型和社區治理問題倒逼的雙重壓力，就使如何創新黨建引領社區治理方式問題成為社會各界關注的熱點話題。在黨建創新引領社區治理的過程中，政黨、政府、社區和公眾的職責如何劃分？基于社區治理中出現的問題，黨組織如何有針對性的加以創新引領？本文嘗試從“簡單問題——社區自治”、“復雜問題——社區共治”的類型學建構出發，在黨建邏輯與社區治理邏輯契合的基礎上，為新時代黨建創新引領社區治理提供可行性路徑選擇。

一、耦合與契合：黨建邏輯與城市社區治理邏輯之間的勾連

（一）中國城市社區治理邏輯變遷：單位統治—社會管理—社區治理

新中國成立以后，中國城市一直以單位制來重塑社會管理體制，建構整個城市范圍內的治理體系。對于國家而言，單位既是經濟共同體、社會共同體，又是政治共同體；對于個人而言，單位既是工作區域、生活區域，又是政治領域，從而形成公共領域與私人領域的糾纏和重合。黨和政府等官僚機構運用各種剛性行政手段，再配合意識形態的軟約束，層層管理和控制單位，使國家行政權力下沉到基層，而且滲透到民眾生活的私人領域。在實踐過程中，黨組織通過不同組織體系和意識形態對社會進行整合和控制，并滲入到社會管理之中。但是，單向的行政管理方式運行僵硬，管理抽象和籠統，管理過死過嚴，不能靈活應對各種復雜和危機局面，面對許多社會問題時束手無策。

改革開放以后，隨著社會主義市場經濟的不斷發展，社會結構不斷分化，社會流動資源和流動空間不斷生成，推動著大量單位管控模式的不斷瓦解和崩塌，社會政策改革主要面向和聚焦“趨向淡化國家在福利供給方面的角色，同時增加個人在社會保障和福利方面的責任”〔2〕。隨著中國城市社區治理步入“后單位”時期，整個治理對象和治理主體都發生了巨大變化，治理生態也在發生巨變，治理模式隨之也不斷發生變化：一方面，強調黨和政府對社會管理公共性義務和社會公共服務的兜底責任；另一方面，積極探索社會建設的主體協同和多元參與。

1.“單位統治—社會管理—社區治理”：城市治理重心的變革和轉型

社會治理是一個系統工程。“統治——管理——治理”的轉變，是我國從傳統社會向現代社會轉變過程中國家治理社會的一個逐步實踐和轉型的過程。在計劃經濟時期，國家依靠“單位”統治社會，身處其中的每個個體都被冠之以“單位人”名號，其工作、生活等公私領域都處于單位之中，國家通過單位體制對社會實行條塊統治和管理。十一屆三中全會以來，我國各級政府進行了社會治理創新的不斷探索。推動社會良性運轉，實現社會善治，就必須夯實社會治理的根基。伴隨著高度集中的計劃經濟體制解體而來的，是單位制管理模式的式微。隨之而來的是為國家治理服務的“單位”逐漸消解到整個社會之中，個體逐步由單位走向社會。國家向社會放權，社會治理的自組織性、靈活性不斷增強，但國家依然大量管理和控制社會資源，個體還是不同程度地依附政府。

進入新世紀以來，社會分化程度不斷加強，社會流動性不斷加大，現代的“流動中國”代替了傳統的“靜態中國”，大量“社會人”不斷進入社區并成為“社區人”，條塊化、區域化的治理方式開始在基層推行開來。社區作為社會的縮影，是社會生活所呈現的真實面，社會治理的所有事項幾乎都在社區中呈現〔3〕，社會治理的基點最終落到社區治理層面。黨的十九大報告指出，“加強社區治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平?！薄?〕并提出推動社會治理的重心向基層下移，打造共建共治共享的社會治理格局。

社區作為社會治理系統的基礎單元，是國家治理體系的微觀細胞，社區治理體系和治理能力現代化是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性構成。中國城市治理對象從“單位人”到“社會人”再到“社區人”的轉變，推動著城市社區治理體系縱向到底、橫向到邊，涵蓋著每一個個體。

2.“后單位”時代的社區治理：社會轉型、需求導向

隨著市場經濟體制不斷完善和社會主義現代化建設的不斷推進，中國城市社區治理理論和實踐受多種因素影響，其治理有效性也受到不同程度的影響。

首先，中國社會的急劇變遷和民眾需求導向發生變化。十一屆三中全會提出“以經濟建設為中心”替代“以階級斗爭為綱”。社會正在發生“靜悄悄的革命”：一方面，以往由國家指令性計劃配置資源的方式在很大程度上被以市場配置資源的方式所取代，國家嚴密管制社會的局面被打破，社會治理雖還處于國家主導之下，但社會、市場、公民個體也承擔了大部分事務，社會的主動性和積極性被調動起來，社會出現了自主流動空間、自主流動資源；另一方面，隨著我國戶籍制度的改革和社會分化不斷加深，人口流動程度加大，計劃經濟時代對人口的管理方式已經不適應社會的發展。同時，國家為了降低監管的交易費用，改變過去以固定戶籍管理方式，形成以人口聚居地大小不一的社區管理單元，重新劃分管理單元，實行黨領導下社區群眾自治制度，基層群眾進行自我管理、自我教育、自我監督、自我服務。

其次，西方治理理論對中國社區治理的影響。大多數學者借鑒西方的“國家—社會關系理論”“社會資本理論”“治理理論”等理論資源，對我國社區治理提出各種方案和設想，不同程度的影響了社區治理的實踐過程。在“后單位”時代，國家需要“創造一種促進發展的環境，為私營部門承擔更大責任，減少政府在生產和商業活動中的直接參與，以及從中央向下級政府分權”〔5〕。因此，治理理論符合中國社會領域急劇變化的實際，它不僅強調國家如何治理，更強調在“治理”的情況下如何實現“善治”。同時，治理理論要求國家在治理中發揮有效性的功能和角色，且不排斥其他公共部門協同參與。治理理論打破了傳統意義上的“大政府小社會”和“小政府大社會”概念，提出了“強政府強社會”的雙向互動模式。

西方理論的“拿來主義”誠然能夠部分解釋和理解中國社區的問題，但須結合中國社區的實際才能真正落地落實，正如俞可平指出的那樣：盡管治理理論還不夠成熟，但它“打破了社會科學中長期存在的兩分法的傳統思維模式，即市場與計劃、公共部門與私人部門、政治國家與公民社會、民族國家與國家社會，它把有效的管理看作是兩者的合作過程，它力圖發展起一套管理公共事務的全新技術，它強調管理就是合作”〔6〕。因此，治理的合作主義模式尤其符合中國社會治理的實際，也更容易廣泛地被中國研究者所接受。在此基礎上，有學者提出了中國社會的多元治理模式：一是社會治理的主體是多元的，既包括承擔主導角色的政府，也包括作為補充力量的市場組織、非盈利組織等；二是社會治理手段是復合的，既要通過市場化手段和行政手段，也要通過社會動員手段提供公共產品和公共服務?！?〕

（二）中國城市社區治理的黨建邏輯：價值整合與民眾訴求

政黨邏輯不同于政府邏輯。政黨建設主要基于政治的邏輯，如何組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務群眾才是政黨建設的本質，而政府是科層制的主要載體，主要是基于效率的邏輯。當前學術界對于中國共產黨引領城市社區治理的研究，基本上都是基于政黨邏輯。有的學者認為，黨政主導下的多元共治適應了中國社會轉型期基層社會管理和發展的現實需要。在黨政發揮主導作用的基礎上，能夠實現社會協同、公眾參與、共同發展，也能夠加強和鞏固黨對基層政權的領導，同時，有利于社區自治組織的發展，有利于基層群眾實現對幸福生活的追求?！?〕有的觀點認為，依靠黨組織的力量推動社區自治、共治的發展，更符合社區治理的本質?！?〕有學者認為，社區治理主體之間的零和博弈或治理主體的缺位問題是必須面對的現實問題，如果想要解決這些問題，將社區建設成為社會生活共同體，就需要在社區中的各種政治權力和社會權力之間形成有機互動的結構性治理機制，無疑，政黨邏輯主導下的社區治理模式契合了這一要求?！?0〕按照這一研究思路，如果有效發揮黨建在價值引領、平臺搭建、機制建設等方面的作用，就能夠不斷推動社區治理體系和治理能力現代化。

事實上，政黨邏輯主導下的社區治理模式，表面上看既有利于加強和鞏固黨的領導，也有利于在社區治理中發揮黨的引領作用。但如果用政黨邏輯去壓制社區治理邏輯，不僅不能加強黨的領導，而且還會造成社區對黨組織信任度的降低，損害黨的基層力量，從而削弱黨的領導。有些學者業已察覺到這一現象：政黨邏輯的主導，使得社區治理的過程中其他方面的組織參與治理的渠道、方式和作用都是有限的?！?1〕

社區治理在黨建引領過程中，既取得了一些成果，也出現了亟待解決的問題。就黨務工作者而言，很大部分黨員干部將基層黨建引領社區治理的工作視為“雞肋”〔12〕，輕視黨建引領社區治理的工作；就基層社區黨組織而言，其戰斗堡壘作用不強，一方面，黨員的流動性加大，不能實施有效管理，另一方面，工作人員年齡普遍偏大，“娘子軍”管理隊伍過于龐大。另外，黨建邏輯引領下的社區治理，出現了治理內卷化的困境，主要表現在：街道對居委會進行了不適當的過多干預，行政命令方式成為治理的主導方式，實際上形成了一種行政吸納社會的模式；“居站分離”沒有解決居委會的“去行政化”問題，反而加劇了治理內卷化的進程?！?3〕有些學者將社區黨建與社區治理視為兩個不同的部門，致使兩者的結合度不高，黨建和治理出現“兩張皮”現象，分道而行?！?4〕

在社區治理過程中，黨建創新引領要真正“下沉”到基層，組織體系實現“縱向到底、橫向到邊”，就是要實現黨建創新引領與社區自治和共治的有效對接，實現黨建邏輯與社區治理邏輯的契合和耦合。歸根到底，黨建引領必須基于社區治理而運行，而不能凌駕于社區治理之上。在此基礎上，對城市社區治理對象進行歸類劃分，提出社區治理對象的簡單問題和復雜問題，從而為城市社區自治和社區共治提出一種解釋性框架。

二、“治什么”：城市社區治理對象類型劃分的解釋性框架

社區治理必須找準治理對象，就是治理的客體是什么，即“治什么”的問題。要使社區治理實現與黨建創新引領之間的精準契合，就必須把握社區自治和社區共治之間的邊界。社區自治就是社區治理中不需要外部力量的強制性干預，社區中的利益相關者習慣于通過民主協商的方式合作應對社區公共事務，實現社區自我教育、自我管理、自我服務、自我監督的過程?！?5〕社區共治是指社區中的利益相關者通過對話、交流與協商的方式，建立起基于社區公共利益至上的多方合作治理模式?！?6〕學術界對社區自治和社區共治的經典性解釋，都是基于行為體的自主性和廣延性來判斷的。在這里，筆者主要根據城市社區需要治理的對象來區分社區自治與社區共治。

根據對城市社區公共事務的治理現狀分析，可以相對地把治理對象分為簡單問題和復雜問題兩類。在此基礎上，可以構想出社區治理的兩個維度和機理，提出黨組織實行兩種治理理路選擇。

第一個維度：“簡單問題—社區自治”?！吧鐓^自治不是包攬一切，而是有特定的治理范圍和管理權限。”〔17〕一般說來，簡單問題主要涉及社區成員的價值共識和知識儲備兩個方面的內容。此類問題比較顯性，也相對簡單，社區自治可以有針對性的進行應對。這是因為，從價值共識和知識儲備來看，社區公共問題具有共識度高、知識儲備充分的特點，因此，不需要外部的過多強制干預，社區成員完全可以通過廣泛參與、民主協商、討價還價的方式達到消除分歧、解決沖突、增強共識的目的。值得注意的是，社區自治并非意味著黨組織失去對社區的領導，而是領導方式由原來的直接干預轉變為間接性的觀念嵌入。

第二個維度：“復雜問題—社區共治”。社區自治由于缺少共識支撐、專業依托，因而在此類問題的治理上常常陷入失靈的狀態。〔18〕社區共治要發揮基層黨組織凝聚共識、資源整合的作用，很大程度上能夠提高復雜問題的可治理性。事實上，治理的復雜問題可以劃分為三類：首先是價值分歧型。價值共識是社區治理的基礎性要件，一般來說，價值共識越高，社區治理越有可能形成具有凝聚力和穩定性的治理系統?！?8〕社區共治能夠整合社區成員之間的價值分歧、凝聚共識。對于價值分歧型問題，價值共識存在的基礎不復存在，這就需要黨組織在社區治理中的價值引領作用。其次是知識缺位型。由于社區成員的知識積累不夠，對社區討論的議題理解參差不齊，也可能缺乏理性認知，從而引發社區治理中的知識缺位型問題。如果這時還采用社區自治的方式，就容易造成要么治理隨意、要么治理懸而未決的局面。所以，知識缺位型問題的治理不能采取社區自治的方式，而應采取社區共治的方式，通過多方參與，借助多方力量，實現“多中心治道”，共同努力并解決問題。一方面，相關負責人要盡量詳細闡明議題涉及的背景知識；另一方面，詳細解釋議題的性質、核心觀點等，提出解決議題的可能性方案。同時，對社區成員進行知識和能力培訓，提升他們的政治素養。最后是復合型問題。復合型問題比較復雜，需要黨組織發揮總攬全局、協調各方的作用。社區黨組織需要發揮組織力功能，將組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾和服務群眾的功能突顯出來，體現出政黨政治邏輯的意蘊。

總之，根據社區治理對象復雜難易程度的區分，提出社區自治和社區共治這兩種方式各自“治什么”的問題。就社區治理結構而言，無論是社區自治還是社區共治，都涉及街道黨工委、街道辦事處、社區黨組織、居委會、業主委員會、物業公司、群團組織、社會組織以及社區群眾的廣泛參與，實現社區治理的主體多元化，其中最重要的是發揮黨組織的引領作用。基于“簡單問題—復雜問題”來劃分社區自治與社區共治的范圍，實際上展現了“一核多能”社區治理結構下的社區自治和社區共治的不同方式，這就是分類引領和區別對待。

三、“怎么治”：突出政治邏輯及其治理路徑選擇

中國特色社會主義已進入新時代。黨的十九大報告指出，把黨的政治建設擺在首位，“黨的政治建設是黨的根本性建設，決定黨的建設方向和效果”。〔19〕方向決定路徑，路徑落實理念。通過對社區公共事務難易程度劃分的探討，就可為以分類引領為著重點的黨建創新引領社區治理方式進行有益的嘗試和探索。由于“簡單問題”“復雜問題”涉及的內涵不同，黨建創新引領社區治理在“簡單問題—社區自治”和“復雜問題—社區共治”中就呈現出不同的路徑選擇：聚焦重點問題，突出政治邏輯，注重類型劃分，強調因地制宜，不搞整齊劃一，在價值引領、凝聚共識、資源整合等多種可能性路徑進行努力和探索。

（一）重點突出價值引領，推動城市社區自治不斷深入

站在新的歷史起點上，面對中國城市社區治理中存在的各種問題，既需要黨的價值引領、方向指導，也需要在社區治理實踐中充分調動社區各種各樣的主體力量。在把握黨建創新引領社區治理的“頂層設計”中，要理清治理路徑，摸清治理基底，明白治理主體間關系，從而不斷推動社區治理工作向縱深發展。

首先，注重創新治理理念，把握好社區自治的方向。黨建創新引領社區自治，不是簡單地用意識形態去統領，也不是單純宣傳灌輸，而是實現黨建與社區自治的深度融合和有機統一。這種融合和統一，既包括黨組織的價值理念與社區自治的理念相融合，也包括傳統理念與現代理念的有機統一，以兩者的契合點為切入點，實現治理理念的創新。值得關注的是，在社區自治的過程中，社會主義核心價值體系應始終居于主導地位。為了保證黨建創新引領的有效性和社區自治的靈活性，需要將外來與本來、傳統與現代的合理要素吸納進來；同時，要實現外來與本來、傳統與現代價值理念之間的平衡，將黨的領導與社區自治有機統合起來，重塑社區自治的理念、體制和運行機制。

其次，注重建立社區自治的糾偏救濟機制，維護社區自治的公平正義。社區自治是否有效，在很大程度上取決于社區自治程序和結果的公平正義。黨組織在引領社區自治的過程中，當社區自治出現偏離公共利益、只為少數人謀取利益等現象時，可以及時召開黨建聯席會議，直接實現對居委會、物業公司、社區代表、社區群眾的價值引領，確保社區自治的成果由社區成員共享，防止個人或團體為了自身利益訴求而侵害集體利益的行為出現。

最后，注重吸納各類型的精英，突顯“明星效應”，確保黨建和社區自治的有機統一。政黨的一個非常重要功能就是吸納社會中政治精英、經濟精英、文化精英和社會精英等人才進入到各個崗位中，正如習近平總書記強調“聚天下英才而用之”。在社區治理過程中，黨組織可以將居委會、物業公司、企事業單位、社會組織等機構中了解社區真實情況、政治素養較高、業務能力較強且社會威望較高的黨員群眾吸收到專門的治理隊伍之中，讓他們在政策允許且干預較少的范圍內調解鄰里糾紛，緩和鄰里矛盾，從而實現黨建引領與社區自治的統一。

（二）加強凝聚共識、資源整合與復合引領，不斷推進黨建引領社區共治

在中國城市社區治理實踐中，治理對象既具多樣性，又具復雜性。堅持問題導向，對問題“對癥下藥”，才能使社區治理中的“病癥”徹底根治。在“復雜問題——社區共治”這一維度中，黨組織可以根據復雜問題的不同類型進行創新引領。面對價值分歧型、知識缺失型、復合型三類不同的治理問題，要分別采取相應的措施加以有針對性的處理，從而不斷加快社區有效共治的步伐。

第一，以凝聚共識為出發點，推動社區共建共治共享。隨著經濟體制變革、社會結構變動、利益格局調整，各類社會矛盾交互凸顯，利益主體多元化，利益訴求多樣化，不同社會群體之間形成了多元的價值觀念，如何在訴求迥異的多元價值之間找到其內聚的元價值，從而將其整合并達成共識，就成為社區有效共治追求的目標。依托黨建創新引領，將黨建聯席會議的引領機制與協商會、評議會等民主協商機制有機結合，不僅為分歧價值的統合提供了對話機制，而且也提供了權威的整合機制，從而使多元價值凝聚為共識成為可能。一方面，選舉居委會、物業公司、社區黨組織、社會組織等方面的優秀代表組成黨建聯席會議，推進黨建聯席會議的制度化常態化發展，定期召開會議就社區共治事宜進行討論，主要集中于社區共治大事的協商；另一方面，建立健全社區協商議事機制，將社區不同利益訴求的民意代表集中起來，就各自關心的議題在協商會上進行表達，相互之間進行磋商討論實現共商共建共享，從而找出折中的辦法，使各自所關心的利益訴求和問題都能夠最終得到解決。

第二，以資源整合為基點，關注社區共治環節節點。資源整合主要是指基層黨組織對專家學者、各類精英等外部力量的匯聚和整合。在社區共治過程中，參與社區共治的利益相關者由于家庭環境、受教育程度的高低等因素的影響，對社區共治中出現問題的相關知識和信息的了解程度不一，這就需要借助專家學者們專業技術知識等外部力量的供給。依托黨建創新引領，充分發揮黨組織整合資源的能力與優勢，吸納各大高校、科研機構的專家學者，不斷補全社區共治中相關利益者的知識缺口?；鶎狱h組織依托資源整合，將外部資源納入社區共治的過程中，通過相關議題決策前的專家知識普及推廣、決策中的具體咨詢、決策后的跟蹤反饋，實現“事前—事中—事后”全過程監管，從而實現社區共治的整體有效性。

第三，注重復合引領，激發社區治理主體活力。針對社區共治的復合型問題，必須采取復合型的手段。在社區共治過程中，在同一問題中，既會牽涉價值分歧的問題，也會面臨知識缺失的現狀，復合型問題是二者的疊加，既有價值理念的差異，也有對知識、能力等方面的綜合要求。在這種情況下，就需要采取綜合性的手段將問題分化歸類處理，有的放矢，逐個解決。一方面，通過黨建創新引領，充分利用黨建聯席會議的牽引機制與社區協商議事機制的融合；另一方面，充分發揮黨組織吸納轄區內黨政機關、企事業單位、高校和科研機構、非公有制企業的專家和學者參與知識培訓，利用“外腦”智慧，豐富“內在”治理方式，不斷提升社區治理的系統性和有效性。

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【責任編輯：朱鳳霞】