粵港澳大灣區的區域協同發展研究

韓永輝 張帆

摘 要：粵港澳大灣區戰略是我國應對經濟新常態的重要制度創新，是粵港澳地區融合發展的前瞻性指導。本文立足供給側結構性改革的視角，考察粵港澳大灣區的發展現狀，從制度供給、要素流動和區域發展結構性層面分析大灣區協同發展所存在的供給側問題，基于粵港澳大灣區協同發展的供給側戰略原則，提出保障制度供給、完善CEPA框架、加強人員流動、互聯基礎設施和物流通關、融合金融業的五個政策抓手。通過探究粵港澳大灣區供給側結構性改革和區域協同發展的關系，為協調灣區區域產業政策和政府治理提供參考。

關鍵詞：粵港澳大灣區；區域協同發展；供給側結構性改革

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）06-0051-06

在經濟新常態下，經濟增速放緩，傳統發展方式不可持續，需要創新動力機制，加強制度供給改革[1]。粵港澳大灣區發展戰略的提出，是應對新常態的重要舉措之一。“十三五”規劃綱要指出“要構建以粵港澳大灣區為核心，以珠江—西江區域為經濟腹地的經濟支撐帶，加強帶動中南、西南地區的經濟社會發展，并進一步輻射東南亞和南亞區域”。在此背景下，研究粵港澳大灣區的區域協同發展有著重要的意義。對國家而言，可利用粵港澳大灣區融合發展的契機，深化經濟社會的開放程度，探索“一國兩制”框架下推進體制改革的可行模式。對粵港澳大灣區內各城市而言，有利于各地互聯互通，促進區域供給側的生產要素合理和有序流動，提高資源配置效率和質量，促進區域產業升級和經濟發展方式轉型。因此，本文嘗試從供給側結構性改革的視角，對粵港澳大灣區的區域協同發展進行研究，分析粵港澳大灣區的發展現狀，深挖粵港澳大灣區協同發展的供給側結構性難題，有針對性地提出粵港澳大灣區協同發展的供給側戰略路徑和政策抓手。

一、粵港澳大灣區的發展現狀分析

廣州、深圳和香港三地是粵港澳大灣區的核心城市，在灣區經濟社會發展中發揮著領軍性的作用。三個灣區核心城市的國民生產總值約為灣區總量的65%，研發投入約占灣區總量的三分之二，出口貿易總額超過灣區總量的四分之三，一般公共預算投入約占灣區總量的70%1。具體來看，香港是高度繁榮的國際大都會，是全球重要的金融、貿易和航運中心，多年位居世界最自由經濟體和最具競爭力城市排行榜前列，擁有廉潔高效的政府、自由有序的經濟秩序和合理完善的法律體系。香港高等教育水平也處于灣區內的領先地位，擁有香港大學、香港中文大學等世界知名高校。深圳是改革開放的先鋒，也是國際上久負盛名的科研創新中心。深圳以占全國0.02%的面積，創造了全國2.6%的國民生產總值、4%的國內發明專利申請量和接近一半的PCT（Patent Cooperation Treaty）國際專利申請量2，聚集了包括華為、騰訊、大疆等一大批具有國際影響力的高新技術企業。廣州是我國重要的國際商貿中心和綜合交通物流樞紐，2016年進出口貿易額達8500億元人民幣3。近年廣州重點打造的南沙港也呈現良好的發展態勢，按貨物吞吐量計算，南沙港已躋身全球最繁忙港口第六位4。此外，廣州還聚集了大量的教育科研資源，擁有廣東省60%的普通高校、兩院院士79人和“千人計劃”專家267人，建設發展了大批研究院所和實驗室，有國家工程技術研究中心18家和國家重點實驗室19家5。除廣深港三地外，粵港澳大灣區其他城市也有著良好的經濟基礎和發展潛力。澳門是國際性休閑度假、旅游和娛樂中心，也是連接我國和葡語系國家的重要橋梁。佛山、珠海和東莞是全國重要的制造業中心，民營經濟發達，培育了包括美的、海信科龍、魅族、步步高等一大批知名企業。中山、惠州、肇慶和江門四市在輕工制造、電子產品組裝、船舶制造和金屬冶煉等產業有較好的發展基礎，能夠為大灣區核心區域提供充足而廉價的工業產品。

在中央正式明確粵港澳大灣區發展戰略之前，粵港澳三地已有了明顯的融合發展趨勢。然而，從供給側要素流動角度來看，粵港澳大灣區仍然面臨著諸多障礙。一是存在體制、機制藩籬，缺乏國家層面的制度支持和粵港澳大灣區內部的溝通和協商機制；二是由于經濟制度、法律行政體系的不同，大灣區內部勞動力、資本和技術等要素流動障礙較多；三是區域內未形成整體協同效應，各城市的同質化競爭和資源錯配等結構性問題較多[2]；四是內地與港澳的社會營商環境和政府治理水平發展差距仍然較大，短期內尚未能為灣區企業提供一致且優質的市場經營環境。

二、粵港澳大灣區

協同發展的供給側結構性難題

粵港澳大灣區區域協同發展仍面臨著制度協同、要素流動、區域可持續發展、政府治理與營商環境四個層面的供給側結構性問題。

（一）制度供給層面

1.制度協同存在固有障礙，區域融合政策供給不足。粵港澳大灣區存在著“一個國家、兩種制度、三個關稅區”的格局，三地擁有不同的管理體制、法律體系和市場機制，這種異質性雖有利于內地和港澳發揮各自優勢，實現區域發展互補協同，但這同時也是對區域乃至國家層面制度供給改革的重大挑戰。大灣區內跨境協作機制探索不足和區域融合政策供給滯后，均嚴重阻礙了三地在營商環境、法律法規、市場標準、行業監管、職業資格認證和社會管理等方面的銜接，也不利于大灣區要素自由、合理和有序流動[3]。以人員從業資格互認為例，內地與港澳的專業技能培訓及認證程序存在較大差異，粵港澳三地的專業服務人員跨區域流動時在工作對接和標準適應上存在較大的困難，“一試三證”的模式有待探索完善。內地政府治理水平和機制改革與港澳相比仍有較大的改進空間，難以滿足大灣區融合發展的需求，部分行政機關及工作人員存在有法不依、執法不嚴和違法不究的現象，依法行政意識淡薄，不利于打造健康、統一的市場秩序。

2.區域協同和管理機制缺失，跨區域溝通受阻。目前，除了2017年簽署的《深化粵港澳合作 推進大灣區建設框架協議》安排了每年定期磋商會議外，并無其他正式機制讓粵港澳大灣區用于溝通、協調和推進解決區域發展所遇到的重大問題。在大灣區區域發展進程中，仍有較多的事項依賴于中央的裁定，這導致大灣區創新改革實踐的行政審批周期較長、行政程序多且煩瑣，導致無法高效、快速地解決大灣區發展所遇到的一些現實問題。

3.CEPA缺乏實質性優惠，服務貿易自由化舉步維艱。2003年內地與港澳簽訂的《關于建立更緊密經貿關系的安排》（簡稱CEPA）框架涵蓋了包括金融、教育、醫療、科技和公共服務等重大合作領域，但隨著政策深入實施，各方反映一些政策措施實際無法落地，服務貿易自由化舉步維艱，導致港澳高端服務業優勢未能在珠三角有效發揮其所長。當前CEPA對港澳服務業開放覆蓋已達95%，但真正的無限制覆蓋率仍然較低，重要的服務業領域仍有較多制度約束，存在“大門開，小門不開”的現象1。除此，CEPA另一個問題是對港澳中小企業的門檻過高。當前港澳企業進入內地貿易投資可選擇CEPA和WTO兩種途徑。由于WTO框架屬于國際標準，規則成熟且合理便利，港澳大型企業較多地選擇其進入內地市場而不是CEPA框架。對于港澳中小型企業，卻又因CEPA門檻過高而無法獲得批準。如保險業務，CEPA規定只有擁有50億美元總資產的企業集團才可以進入內地開展業務，而大部分香港保險公司均屬于中小型企業，無法達到這一資產規模。

（二）供給要素流動層面

1.人員流動約束較多。一是港澳居民前往內地城市工作和居住時，無法便捷享受到當地居民同等的社會福利，其通行證在許多地方無法與內地居民身份證等同使用。二是內地人力資源市場的國際化程度較低，對外籍勞動力的限制較多。香港和澳門國際化程度高，擁有大量的外籍勞動力，內地對外籍人員的壁壘使大灣區難以充分利用高端人才要素。三是港澳對內地人才的入境簽注和工作許可較為苛刻，以香港為例，非深圳戶籍人員無法享受科研創新從業人員“一簽多行”進入香港的政策優惠。“優才計劃”雖允許內地人員長期居留香港，但學歷要求較高，名額較少。此外，內地與港澳之間24小時通關的口岸數量較少，通關效率也有待進一步提高。

2.物流通關程序煩瑣。大灣區區域有三個獨立關稅區，區域物流通關的銜接問題是推進大灣區融合的重要環節。目前，三地海關、檢驗、檢疫程序不統一，極大影響了清關效率，延長了灣區企業進出口貿易的資金周轉時間。大灣區內部物資流動缺乏有效的管理機制和保障，如香港高校和研究院無法將其擁有的科研設備直接轉運或贈送給灣區內地區域的分校或研究分院，而要通過進出口程序，繳納進口科研設備的關稅。部分現行商品貨物進出口條例也與大灣區融合發展存在沖突，如海外和港澳返修品入境只能按進口處理等。

3.資金流動多重管制。內地對港澳金融服務行業的限制依然較大[4]，如在證券行業，香港金融證券公司只能就國內A股市場提供證券投資咨詢服務，使得香港金融企業無法發揮其專業優勢，而內地資本市場也無法利用香港金融行業的優質資源。由于我國加強了對資金跨境流動的管制，內地企業和居民在利用香港銀行金融機構進行跨境國際投資和交易時也面臨諸多限制，這一定程度阻礙了內地對港澳的投資與貿易，使大灣區未能高效利用香港國際金融中心的優勢。

4.交通基礎設施建設尚待加強。隨著港珠澳大橋和廣深港高鐵的陸續建成，粵港澳大灣區內部交通狀況將得到較大改善，但仍將面臨較多挑戰。一是大灣區內基礎設施建設有待進一步優化，某些城市間的通勤時間依然較長，城市間軌道交通和城際公交發展不足。二是區域內交通設施建設缺乏整體協商和管理機制，依然存在著較多由于城市之間行政隔斷、溝通不暢所造成的“斷頭路”現象。三是跨境交通基礎設施的跨界通行政策仍處于探索期，運營經驗不足，灣區跨境基礎設施能否穩定發揮互聯互通作用仍然存疑。

（三）區域發展結構性層面

粵港澳大灣區各城市發展均存在一些亟待解決的結構性問題。香港在科研創新領域較為薄弱，一直堅持以金融、貿易和航運為主導的傳統產業體系，對科技創新投入較為欠缺。數據顯示，香港本地研發支出僅占生產總值的0.73%，其中私營企業所占的總研發投入僅為45%，均低于深圳2。當前，香港金融和其他服務業發展已進入了瓶頸期，面臨上海、新加坡等城市的激烈競爭和挑戰，亟須加強科研創新的投入力度，為經濟增長注入新的活力。澳門的產業結構則過于單一，對博彩及娛樂旅游產業依賴較為嚴重，不利于擴大就業和可持續發展。廣州和深圳在內的大灣區內地城市供給側結構性改革有待進一步深化，總體上仍存在較多問題，例如，過剩產能依然較多，產業結構仍以傳統汽車、化工、電子、機械制造等為主，創新動能不足，進出口效益和產品附加值有待提高。

三、粵港澳大灣區

協同發展的供給側戰略路徑

在經濟新常態下，珠三角城市群已進入發展瓶頸期，亟須通過戰略機制改革注入新動能。粵港澳大灣區戰略規劃是珠三角生產力發展對區域生產關系變革提出的要求。粵港澳大灣區協同發展，既關系到“一國兩制”和對外開放兩大基本國策的實施，也能為其他區域融合發展（如京津冀、滬寧杭等）提供可借鑒的經驗。粵港澳大灣區融合發展與灣區供給側結構性改革的戰略目標是一致的，是相輔相成、互相促進的關系。從供給側看，大灣區總體還處于全球價值鏈中低位勢，落后和過剩產能依然較多，科技創新的發展驅動能力不足，高端人才資本尚需加強匯聚，區域內外通勤物流成本依然較高，亟須通過改革提高區域產業供給質量，優化資源配置效率，促進經濟發展方式轉型。而粵港澳大灣區戰略的目標也正是優化區域內要素流動，加強發展協調性，促進產業升級和經濟可持續發展，提高大灣區整體的國際競爭力。基于此，結合對粵港澳大灣區協調發展的現狀和問題，提出如下大灣區協同發展的供給側戰略路徑。

（一）堅持對外開放和“一國兩制”制度基礎，為粵港澳大灣區協同發展提供持續的制度政策供給

對外開放是我國的基本國策，堅持對外開放有利于促進中外貿易和人文交流，拓寬利用外資渠道，參與國際分工，實現經濟發展。在設計粵港澳大灣區戰略時，應堅持對外開放的發展原則，堅持獨立自主，充分利用海外資源，增強大灣區整體競爭力。在推動灣區協商、管理機制的變革發展時，應堅持“一國兩制”的基本原則，在尊重港澳現有政治和法律體制的基礎上，推動大灣區行政體系的改革創新。同時，將粵港澳大灣區打造為世界頂級的國際灣區，是灣區戰略的最終目標，應充分對標國際通行標準，與我國實際情況有機結合，制定高水平的區域協調和管理機制供給，促進灣區內部、灣區與全球之間的要素自由、有序、合理流動。

（二）堅持政府宏觀調控和市場規律主導有機結合的供給要素管理機制

在當前經濟發展的新常態下，市場和政治環境較為復雜，政府在粵港澳大灣區協同發展進程中應積極發揮宏觀調控的指導性作用，加強對要素配置的監管和引導，減輕要素流動中市場調節帶來的自發性、盲目性及滯后性。與此同時，在粵港澳大灣區要素配置管理之中，也要堅持市場調節的基礎性地位，尊重市場規律，減少不必要的行政干預，建設政府宏觀調控和市場規律主導有機結合的供給要素管理機制，為大灣區發展營造良好的商業環境。

（三）堅持粵港澳大灣區戰略與灣區供給側結構性改革戰略有機結合

當前，粵港澳大灣區實現產業突破升級和經濟發展方式轉型的重要抓手有兩點，一是推進粵港澳大灣區戰略，二是深化供給側結構性改革，這兩者之間是相輔相成和互相促進的。粵港澳大灣區內各區域應積極探索兩者的聯動關系，積極淘汰落后、過剩產能，提高市場供給質量和效率，大力發展高端制造業和現代服務業，以粵港澳大灣區協同的產業政策，推動灣區產業結構調整和升級[5]。最終實現以供給側結構性改革促進粵港澳大灣區融合協同發展，以粵港澳大灣區一體化進程帶動供給側結構性改革的要素自由流動和配置升級。

（四）堅持新發展理念，塑造粵港澳大灣區多層次和多核心的城市群體系

粵港澳大灣區城市要落實新發展理念，把加強創新驅動作為區域發展的核心動力。廣州、深圳和香港應強化創新第一動力的地位和作用，以科技創新引領全面創新，以全面創新驅動經濟發展。大灣區內其他城市在深化改革的同時，可依托配合廣深港的發展路徑，與灣區核心城市共同建設有序分工的、多層次的產業群、港口群和城市群體系[6]。推動實現粵港澳大灣區區域內多核心發展，培育利益共享的產業鏈體系，避免廣深港的“龍頭之爭”，促進核心城市之間的良性互動。同時也要避免對區域內各城市的發展方向進行粗暴的行政干預，應通過合理的政策引導，鼓勵其互為補充發展，實現合作共贏。

四、對粵港澳大灣區

區域協同發展的政策建議

推進粵港澳大灣區融合發展需要可行且有效的抓手。基于上述對粵港澳大灣區區域協同發展的現狀、問題和戰略設計，下面從五個方面提出政策建議。

（一）加強大灣區協調發展的制度供給保障，營造高水平營商環境

粵港澳大灣區的建設是“一國兩制”下“三個獨立關稅區”的跨區域合作，應積極完善頂層設計，加強制度供給保障[7]。一是應加強大灣區區域和各城市部門之間的利益協調，完善統一規劃，盡快制定《粵港澳大灣區城市群發展規劃》。二是可以積極探索增加粵港澳大灣區區域自主權，在“一國兩制”指導下，建立機制化的粵港澳合作和協同管理體系，搭建粵港澳三地溝通和聯絡機制，調動地方經濟建設積極性。三是以增量制度供給提高粵港澳大灣區區域協同治理水平，建成國際一流營商環境高地。大灣區內地政府要堅持依法行政，建設法治政府，提高治理能力，積極與港澳政府開展治理交流學習，充分借鑒先進經驗，減少內地與港澳的政府治理水平落差。通過研究學習港澳和世界三大灣區（紐約、舊金山和東京）的市場發展經驗，以世界銀行經商便利指數（Ease of Doing Business Index）為切入點，加強行政體制改革，減少對企業和市場的不必要約束，提高粵港澳大灣區內地政府的“放管服”水平。建設符合國際標準的市場體制，充分借鑒港澳的行業管理模式，加快在粵港澳大灣區范圍內普及符合三地發展實際的行業協會管理方法，同時加強大灣區內市場準入、資格認證和標準制定等方面的合作與銜接，推動大灣區內標準的統一化進程。

（二）完善CEPA框架和配套措施，推動大灣區服務貿易自由化

粵港澳大灣區區域協同發展需要不斷完善CEPA框架。一是貼合大灣區市場需求，把握包括大企業集團和中小企業等不同市場團體在內的政策訴求，重新界定各具體條款與市場發展的關系，避免政策與市場需求的脫節。二是進一步推進大灣區服務貿易的開放水平。在保障經濟安全和風險可控的前提下，加快探索CEPA框架覆蓋的服務貿易領域“零門檻”，在大灣區內實現粵港澳企業平等經營，杜絕“大門開，小門不開”的現象。三是深入完善CEPA落地的配套政策措施，以國際通行標準為界定，實現CEPA服務貿易領域政策條例的透明化和操作便利化，保障政策落地并產生實質效益，杜絕“彈簧門”“玻璃門”現象。

（三）清除區域供給障礙，促進大灣區人力要素高效流動

一是研究建立港澳居民來往大灣區的通行證制度，探索實現粵港澳大灣區通行證與內地居民身份證的同條件使用，讓來往大灣區的港澳市民能夠享受與內地居民的同等福利。二是研究粵港澳大灣區內機動車來往內地與港澳“雙向通行”政策，擴大兩地牌照機動車通關的口岸數量，探索放開港澳單牌機動車進入大灣區城市行駛的政策約束。三是積極試驗、改進并推廣粵港澳大灣區“合作查驗、一次放行”“入境查驗、出境監控”等新通關模式，簡化大灣區人員來往港澳的簽注流程，在大灣區各口岸普及自助查驗通道和24小時通關，提高人員通關便利程度。

（四）協同大灣區基礎設施互聯互通，實現通關物流無縫對接

一方面，粵港澳大灣區應優化基礎設施建設，打造大灣區綜合交通運輸樞紐。針對包括港珠澳大橋在內的跨境交通設施，粵港澳三地要積極協同，研究制定合理的跨界通行政策，為跨境交通設施充分發揮聯通作用提供保障；加強大灣區內的基礎設施建設規劃，以快速道路和軌道交通為核心，將粵港澳大灣區打造為一小時生活圈；加強大灣區對外聯通的基礎設施建設，以區域內多層次及協調互補為目標，打造航空、航運和鐵路運輸全方位兼備的綜合交通運輸樞紐。另一方面，應協同推進實現通關物流的無縫對接，借鑒歐盟海關經驗，試驗在大灣區自貿區之間實現海關單邊驗放模式，采用國際標準規范統一大灣區內的貿易管理程序；簡化大灣區海關手續，推進“跨境一鎖”“一地兩檢”和“合作查驗”等創新模式；加快改變將在港澳注冊的運輸工具視為國際航行運輸工具的條例，推進大灣區內國際中轉集拼業務發展；進一步推動大灣區內對AEO（Authorized Economic Operator）企業的相互認證，為高資信企業提供更多的海關程序便利。

（五）推動大灣區金融供給體系融合，探索粵港澳合作新機制

一是以先行先試、循序漸進、風險可控為原則，推動粵港澳大灣區的內地與港澳金融服務體系的有效對接，如提高股票、貨幣及債券等金融產品的開放程度，完善“深港通”“債券通”等交易渠道。二是積極引進優質的港澳金融資源進入大灣區內地發展，降低港澳金融企業在內地的入場門檻。如，在廣州南沙、深圳前海和珠海橫琴自貿區開展試點工作，允許港澳金融企業及機構獨立運營并先行先試開展離岸貨幣、債券投資以及其他金融衍生產品交易業務。三是積極推動建設大灣區以人民幣為主導的貨幣體系，探索允許大灣區內符合資質的企業跨境發行人民幣債券。

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