城市群環境污染合作治理中府際責任分擔機制探析

摘 要：城市群大氣污染防治的難點在于大氣污染問題的外部性，解決之道在于突破各行政區“各自為戰”的模式，走向合作治理。當前的聯防聯控模式隱藏著歷史分工及貿易行為等帶來的不公平責任劃分，容易導致政策執行偏差行為。構建城市群環境污染合作治理中府際責任分擔機制，首先需要在利益關系綜合考量基礎上科學厘定府際間責任分擔內容，然后通過一系列操作機制予以落實，包括“責任共擔、任務界分、成本分擔”的關鍵機制與“府際合作治理組織設置機制”、“府際責任分擔具體運行機制”等從屬的保障機制。只有這樣，才能推動城市群大氣污染防治真正走向合作治理，才能保障治理的效果及可持續性。

關鍵詞：環境污染；合作治理；府際責任分擔

中圖分類號：X5 文獻標識碼：A 文章編號：2096-5729（2018）06-0082-05

近年來，京津冀、長三角、珠三角等城市群跨行政區環境污染事件層出不窮，由于傳播范圍廣、污染源所在地與受害者所在地不同，容易引發行政區域間的紛爭，引發社會各界的廣泛關注，大氣污染事件便是其中的典型。既有行政區“各自為戰”式的環境管理模式顯然難以解決這一困境，跨行政區綠色治理合作成為必然抉擇。2012年國務院出臺《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》，成為我國首部綜合性大氣污染防治規劃，明確提出要建立“區域大氣污染聯防聯控機制”（第6條）。《中華人民共和國大氣污染防治法》（2015年修訂）對聯防聯控機制構建的必要性、方式等一般規則進行論述（第86條、第89條、第92條），成為我國大氣污染合作治理的綱領性文件。學術界目前對聯防聯控中存在的問題進行了系統分析，包括了基本原則缺失、可實施性不強、地方利益失衡、政策法律支撐不足[1]、法律責任模糊等[2]，其中政府間的責任分擔機制不健全是上述問題的前提和基礎。因此，如何在利益關系綜合考量基礎上建立公平合理的政府間責任分擔機制，使合作治理落到實處，成為亟待探討和解決的問題。

一、城市群環境污染合作治理中

府際責任分擔機制的分析框架

構建城市群環境污染合作治理中府際責任分擔機制，需要對跨行政區府際合作治理的目標、責任分擔機制的內容以及實施的關鍵操作機制進行科學界定，使跨行政區合作治理有的放矢、有規可循，從而提高實踐行為的實效性。

跨行政區府際合作治理是在一定區域內各地方政府為應對跨界環境污染問題時出現管理碎片化現象、乃至導致集體行動困境而提出的解決方案。京津冀、長三角、珠三角、成都平原城市群、武漢都市圈等城市群普遍存在的大氣污染問題便為典型的區域公共問題，現實中也遇到單個地方政府難以承擔的問題，勢必需要跨行政區府際合作來共同解決。

跨行政區府際合作治理的形成，關鍵點在于構建公平合理的政府間責任分擔機制，明確各地方政府職責，減少、杜絕合作治理過程中可能出現的機會主義問題。而跨行政區府際合作治理責任分擔機制的具體構建，需要充分借鑒國外的成功經驗。英美等發達國家在跨行政區合作治理中的關鍵舉措主要有：上級權力部門及非政府部門的支持[3]、明確的領導者和權限、制度化的合作、理性務實的合作決策、透明的財務信息、健全的風險管理和監控、科學的評價及可感知的合作績效等[4]。結合我國政治權力與行政體制架構情況，跨行政區府際合作治理責任分擔機制的內容應包括兩個方面：其一，明確規定跨行政區環境污染問題的解決應當由區域內利益相關的全部政府主體共擔責任，這是合作治理得以落實的必要前提。其二，基于各方認可的規則及參與的具體情況，科學厘定各方的具體責任。其中，界定規則的制定，是合作治理責任分擔機制中內容合理劃分的依據，需要考量歷史、社會再生產等多個維度；而責任分擔機制的達成，還需要一整套操作機制予以落實，包括關鍵機制以及從屬的保障機制（圖1）。

圖1 城市群環境污染合作治理中府際責任分擔機制的分析框架

二、城市群環境污染合作治理中

府際責任分擔的現狀與問題

城市群大氣污染治理經歷了各行政區劃“各自為戰”的單一治理模式向區域政府間聯防聯控模式的轉變，而其中的責任分擔機制也隨之變遷。

改革開放以來，我國工業化歷經鄉鎮企業、輕工業、重工業的發展軌跡，與之同時我國城市區域的大氣污染也呈現出陡升的態勢。針對日益嚴重的大氣狀況，立法工作及時跟進。1987年頒布首部《中華人民共和國大氣污染防治法》，成為我國大氣污染防治工作的綱領性法律文件，并于1995年進行了第一次修訂。這部法明確規定“各級人民政府的環境保護部門是對大氣污染防治實施統一監督管理的機關”“省、自治區、直轄市人民政府對國家大氣環境質量標準中未作規定的項目，可以制定地方標準，并報國務院環境保護部門備案”“省、自治區、直轄市人民政府對國家大氣污染物排放標準中未作規定的項目，可以制定地方排放標準”等[5]。雖然沒有對區域內各地方政府間大氣污染治理責任分擔機制做出明確規定，但是仍然可以看出各地政府的治理權限較大、責任也較大。而在2000年第二次修訂中則規定了“地方各級人民政府對本轄區的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，使本轄區的大氣環境質量達到規定的標準”[6]，將大氣污染治理納入地方政府政績考核體系，有助于提高地方政府治理意識的提高和治理行為的推進，對環境污染治理具有重要意義。然而，在具體執行過程中，由于大氣污染的流動性特征等原因，又出現“附加式政策執行”“替代性政策執行”“觀望式政策執行”“殘缺式政策執行”等政策執行偏差行為[7]，致使執行效果大打折扣，這種模式越來越難以解決具有區域性復合型特點的大氣污染。

2015年第三次修訂中提出建設區域性的大氣污染防治體系。其中，第五章為“重點區域大氣污染聯合防治”，明確提出“國家建立重點區域大氣污染聯防聯控機制，統籌協調重點區域內大氣污染防治工作”，標志著聯防聯控成為城市群大氣污染治理的主要模式。該部分從治理主體和治理機制兩方面進行了規定：其一，治理主體方面，包括國務院環境保護主管部門、重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府等。其二，治理機制方面，國務院環境保護主管部門主要負責國家大氣污染防治重點區域的劃定、負責各地方政府間合作的指導和督促工作等；有關省、自治區、直轄市人民政府之間“應當確定牽頭的地方人民政府，定期召開聯席會議，按照統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施的要求，開展大氣污染聯合防治”“開展聯合執法、跨區域執法、交叉執法”[8]。對于重大污染項目的編制要進行相關聯地區或部門的會商，從而優化區域產業布局。此外，國務院于2012年還批復了《重點區域大氣污染防治“十二五”規劃》；2013年頒布了《大氣污染防治行動計劃》；原環境保護部于2013年與全國31個省（區、市）簽署了《大氣污染防治目標責任書》，重點考核我國三大城市群及周邊地區PM2.5年均濃度下降情況，并且確定了京津冀三?。ㄊ校┫陆?5%，山西、山東、上海、江蘇、浙江下降20%，廣東、重慶下降15%，內蒙古下降10%等一系列目標。

由上可見，《中華人民共和國大氣污染防治法》歷經1995年、2000年、2015年三次修訂，修訂頻次較高，城市群大氣污染治理模式也實現了行政區單一主體治理到區域聯防聯控模式的轉變。透過這些法律法規、政策措施可以看出國家和地方政府在改善空氣質量和構建合作治理機制上的努力。然而現有法律體系中缺乏對重點區域整體責任的明確表述，城市群大氣污染治理的責任主體依舊在各個地方政府，同時責任考核指標缺乏區域差別性，僅依靠形式上的合作，大氣污染治理的府際責任分擔機制仍未建立，以上問題在一定程度上阻礙跨行政區環境合作治理的積極性和有效性，政策執行偏差行為仍不可避免。

三、城市群環境污染合作治理中

府際責任分擔的內容厘定

以解決區域性環境污染問題為目的，城市群環境污染合作治理中府際責任分擔機制的具體內容厘定如下：

其一，明確區域性環境污染防治目標責任，規定其治理應當由全部的利益相關政府主體共擔責任。這一規定主要基于以下兩個方面的考慮：一方面，從大氣污染產生來源看，城市群內各行政區的各行業、居民生產生活過程均參與過或正在參與當地大氣污染狀況的生成，并對城市群內的居民產生了較大的危害；另一方面，從大氣污染治理受益群體來看，治污是一項典型的公共產品，大氣污染的治理成果由城市群內各行政區居民共同享有。在我國，京津冀、長三角、珠三角等城市群區域由于地理位置毗鄰、產業合作緊密、人口密度大以及大氣傳播自身規律等原因事實上形成了不可分割的環境利益共同體，責任共擔成為一種應然選擇。

其二，基于各方認可的規則及參與的具體情況，科學厘定各方的具體責任。城市群中的府際關系“首先是利益關系，然后才是權力關系、財政關系、公共行政關系”，因此要積極有效地厘定責任，必須要確保區域內各地方政府間責任分擔的公平性和利益關系的均衡化。在這一過程中，需要綜合考慮以下原則：

一是大氣污染物來源原則。在大氣污染物來源中，工業生產領域是最主要的領域，推行“誰污染誰治理”有一定的合理性。因為當地工業生產部門制造產品，帶來當地經濟的發展和人民生活水平的提高，勢必要承擔一定的治污責任。在技術支撐上，區域排放清單、污染物排放總量控制制度、大氣排污權交易制度等政策工具將使處罰更具操作性，還可以對企業生產技術、生產設備的升級起到倒逼效應。在大氣污染物來源的生活領域中，主要是機動車輛尾氣排放等。尤其對于私家汽車而言，屬于非公共產品，受益群體私人化，而污染群體大眾化，因此適宜采取“誰污染誰治理”的原則，可通過機動車污染稅等政策工具予以實施。

二是公平性協調原則?！罢l污染誰治理”原則雖然操作上簡單便捷，然而卻存在諸多隱性的不公平，不可避免地會遭到工業生產行業大氣污染制造者和所在地政府的反對。地方政府用于大氣污染防治的投入較多，面臨巨大的財政負擔。以河北省為例，2017年河北省“多方籌集省以上資金85.3億元，保障大氣污染治理‘1+18方案資金需求，其中爭取中央大氣污染防治資金57.7億元”，2018年僅省級財政預算便達到49.3億元。[9]同時，當地企業普遍面臨著節能減排的壓力，生產成本增加，部分企業面臨關停并轉，繼而引發工人失業和社會保障方面的壓力。大氣污染防治是一項系統工程，牽一發而動全身，因此在討論區域間的生態補償時，補償內容及標準值得商榷。在一些領域內，“誰污染誰治理”原則存在片面性，城市群環境污染合作治理中府際責任分擔機制的厘定需要各地方政府間進行利益關系的協調，在城市群治理整體性前提下體現各行政區域間差異，盡可能精確地核定各行政區所應承擔的真實責任。

四、城市群環境污染合作治理中

府際責任分擔的操作機制

構建城市群環境污染合作治理中府際責任分擔機制，需要在責任分擔內容厘定后，通過一系列操作機制予以落實，包括若干關鍵機制與從屬的保障機制。

城市群環境污染合作治理中府際責任分擔的關鍵機制可以概括為“責任共擔、任務界分、成本分擔”。首先，“責任共擔”機制。在城市群大氣污染合作治理中，“和諧的關系取決于溝通，而順利的溝通取決于相似的價值觀”[10]（P3）。要通過法律的強制手段明確規定各地方政府對于改善區域大氣質量的法定義務，培育府際責任共擔理念和府際間信任。其次，“任務界分”機制。根據城市群內各地的大氣排污量“貢獻值”來明確各行政區的減排任務，做到有針對性。第三，“成本分擔”機制。鑒于“誰污染誰治理”原則的片面性，應當在前述基礎上再建立“成本分擔”機制。“成本分擔”機制的構建通常采取生態補償等政策工具，使城市群內大氣污染的有效治理者能夠向未付出治理成本的大氣治理受益者索取一定量的生態補償金，實現大氣污染治理外部性內部化，通過權衡各方利益，做到相對公平，提高治理的積極性和效能性。當然，能否科學確立生態補償標準、范圍、模式是“成本分擔”機制能否有效建立、運行的關鍵所在?！柏熑喂矒薄叭蝿战绶帧薄俺杀痉謸比齻€機制層層相扣、緊密相連，是構建相對公平而又有效府際責任分擔機制的關鍵。

城市群環境污染合作治理中府際責任分擔的保障機制同樣不可或缺，是保證核心機制實施的必備條件，這些保障機制主要有：

其一，府際合作治理組織設置機制。當前，在我國跨行政區環境污染治理組織設置上主要有兩類組織：一類是生態環境部下屬的華北、華東、華南、西北、西南和東北六大環境保護督察局。這六大督察局組織性較強，負責對所轄各省區市環境進行督察，構成我國環境保護監察體系。然而由于六大環境保護督察局督察內容涉及環境各大領域，大氣污染只屬其一，加上其設置并未依循大氣污染擴散物理規律，因此在大氣污染監督管理上作用有限。另一類是城市群各行政區“大氣污染防治協作小組”及其辦事機構。我國各大城市群地方政府間大氣污染防治合作基本都采取此種運作體制，例如京津冀及周邊省區市于2013年成立“六省區七部委協作聯動京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組”、長三角城市群于2013年成立了“長三角區域大氣污染防治協作小組”、成都平原城市群于2015年成立了“四川省大氣污染防治工作領導小組”等[11]。該類治理主體往往缺乏法律和制度保障，權威性不足，很可能面臨“議而不決、決而不行”等問題。領導人的個人意志及職務變遷也會起到較大影響。而常設辦事機構囿于行政級別及能力的局限，也時常會遇到阻礙?；谝陨蠁栴}，建議將城市群大氣污染聯防聯控機構常態化制度化，通過法律明確規定其工作職責和權力、工作方式、行政級別、人員編制、預算和決算管理制度等，明確其主體地位，使其能夠有效協調各方利益，負責城市群大氣污染防治府際合作的規劃和具體運行及監管工作。

其二，府際責任分擔具體運行機制。城市群環境污染合作治理中府際責任分擔具體運行機制，應在以下三個方面著力突破：一是政府間談判機制。由于府際責任共享及分擔機制構建的前提和關鍵在于各地方政府間利益關系的協調，因此宜采取談判的方式予以協調，規定好談判的方向、流程、方式，使各方利益訴求和區域差異能夠充分表達，奠定區域責任共擔機制的扎實基礎。二是聯合立法、監督和執法機制。在府際合作治理組織的領導下，各行政區劃政府要積極配合，形成凝聚力。在遵循上位法前提下，各行政區通過談判機制聯合立法，從源頭上減少爭議行為的發生，努力做到立法科學化、民主化；統一監督機制，加強政府內部監督和社會監督，形成監督合力；統一執法機制，確保執法到位，增強約束力，同時對于區域內突發事件的發生也能及時有效解決。以上監督，要落實到具體組織和個人，納入其政績考核體系，以增強執行力。三是技術一體化機制。鑒于空氣質量檢測儀器品牌、生產廠家不一致等產生的誤差，城市群內各行政區政府在采購時應做到統一化。同時，通過加強各地環保機構業務交流或專家咨詢最大限度減少空氣質量檢測技術運用中存在的自由裁量空間，保障技術效果理想化。

綜上所述，城市群大氣污染防治的難點在于大氣污染問題的外部性，解決之道在于突破各行政區“各自為戰”的模式，走向合作治理。當前的聯防聯控實踐事實上并未突破行政區責任模式，隱藏著歷史分工及貿易行為等帶來的不公平責任劃分，造成區域內相對落后地區責任過重等一系列社會問題，政策執行偏差不可避免。只有在利益關系綜合考量基礎上科學厘定府際間責任分擔內容，健全府際間責任分擔操作機制，才能推動城市群大氣污染防治真正走向合作治理，才能保障治理的效果及可持續性。

參考文獻：

[1] 柴發合，云雅如，王淑蘭.關于我國落實區域大氣聯防 聯控機制的深度思考[J].環境與可持續發展，2013，（4）： 5-9.

[2] 高桂林，陳云俊.評析新《大氣污染防治法》中的聯防聯 控制度[J].環境保護，2015，（18）：42-46.

[3] 張緊跟.新區域主義：美國大都市區治理的新思路[J]. 中山大學學報（社會科學版），2010，（1）：131-141.

[4] Peter Wilkins.Accountability and Joined-up Government [J]. Australian Journal of Public Administration，2002， （1）：114-119.

[5] 中華人民共和國大氣污染防治法（1988年）[EB/OL]. http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/06/content_ 4487.htm，2018-07-07.

[6] 中華人民共和國大氣污染防治法（2000年修訂）[EB/OL]. http：//www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/07/content_ 9501.htm，2018-07-07.

[7] 余敏江.論城市生態象征性治理的形成機理[J].蘇州大 學學報（社會科學版），2011，（3）：52-55.

[8] 中華人民共和國大氣污染防治法（2015年修訂）[EB/OL]. http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2015-11/10/content_ 1951879.htm，2018-07-07.

[9] 高云霄.關于河北省2017年預算執行情況和2018年預 算草案的報告[EB/OL].http：//www.hebcz.gov.cn/root17/ zfxx/201801/t20180131_808385.html，2018-01-31.

[10] [美]喬爾·布利克，戴維·厄恩斯特.協作型競爭：全球 市場的戰略聯營與收購[M].林燕，等，譯.北京：中國大 百科全書出版社，1998.

[11] 張雪.霧霾污染防治中府際協作碎片化困境與整體性 策略[J].湖南社會科學，2016，（6）：13-17.