2018年憲法修改與新時代中國法治的發(fā)展

秦前紅

2018年3月11日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，這是現(xiàn)行憲法的第5次修改，也是時隔14年之后的再度修改。

憲法作為國家的根本大法，是一個國家法治秩序的根基，也是保持法治秩序統(tǒng)一和諧的最高判準。盡管從學理上或許對法治秩序有著見仁見智的認知，但其核心無非是依據(jù)憲法原則和憲法制度首先形成以憲法為中心的法治秩序，然后經(jīng)由法治秩序的牽引或規(guī)訓形成國家秩序和社會秩序。憲法秩序合理轉(zhuǎn)換成國家秩序與社會秩序其實要求在國家生活和社會生活的各個方面都做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，做到法治國家、法治政府、法治社會的一體建設。欲達致上述之目標，一國憲法首先必須處理好憲法規(guī)范性與憲法現(xiàn)實性的關(guān)系，以因應社會客觀情勢的變遷，從而滿足社會發(fā)展的穩(wěn)定性、可預期性要求。所謂憲法的規(guī)范性，通常指在滿足社會一般正當性訴求的前提下，由憲法規(guī)范、憲法程序和行憲技術(shù)等組成的相對空間。它一般包括憲法價值的自治性、規(guī)范制度的自足性和行憲技術(shù)的有效性。所謂憲法的現(xiàn)實性則是指憲法的現(xiàn)實適應性，既指憲法要反映社會力量的對比關(guān)系，又指憲法要因應社會情勢的變遷而保有彈性和調(diào)適之能力。由于憲法規(guī)范的穩(wěn)定和法律調(diào)整手段的時滯性，憲法的規(guī)范性和憲法的現(xiàn)實性之間永遠保持著一種緊張關(guān)系，這種緊張關(guān)系既需要憑借憲法修改、憲法解釋等憲法變遷途徑來緩解或者消解，又需要在立憲活動中合理權(quán)衡規(guī)范性與現(xiàn)實性的比例關(guān)系，創(chuàng)制出良性憲法。正如王晨副委員長在《中華人民共和國憲法修正案（草案）的說明》中所說的那樣：“憲法只有不斷適應新形勢，吸納新經(jīng)驗，確認新成果，作出新規(guī)范，才有生命力。”

將執(zhí)政黨的指導思想寫入憲法序言，是新中國憲法作為一種新的憲法類型，所采取的有別于西方憲法的一種憲制敘事方式。其目的在于宣示執(zhí)政黨的治國理政原則，凝聚社會價值共識，表征黨的主張和人民意志的統(tǒng)一。由于執(zhí)政黨領(lǐng)導集體在改革開放和社會主義建設的不同階段進行了積極的重大的探索，因而形成階段化的理論成果和寶貴經(jīng)驗。憲法序言已經(jīng)也必須與時俱進地反映這些變化和發(fā)展，形成馬克思主義中國化成果在憲法序言中呈現(xiàn)的階段性和連續(xù)性的統(tǒng)一。黨的十六大以來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導集體將改革開放和社會主義建設的理論上升總結(jié)為“科學發(fā)展觀”。黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央團結(jié)帶領(lǐng)全國各族人民毫不動搖堅持和發(fā)展中國特色社會主義，統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面戰(zhàn)略布局”，推進黨的建設新的偉大工程，形成一系列治國理政新理念新思想新戰(zhàn)略，推動黨和國家事業(yè)取得歷史性成就、發(fā)生歷史性變革，中國特色社會主義進入新時代。遵從中國憲法序言的敘事傳統(tǒng)，將科學發(fā)展觀和習近平新時代中國特色社會主義思想寫入憲法，有利于歷時態(tài)地勾畫中國共產(chǎn)黨的理論探索、理論發(fā)展，也有利于保持黨章黨規(guī)與憲法文本在話語上的和諧統(tǒng)一。

監(jiān)察體制改革是一項事關(guān)全局的政治改革。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)，堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先要堅持依憲執(zhí)政，并反復重申重大改革必須于憲有據(jù)、于法有據(jù)。在監(jiān)察體制改革試點初期，學界曾經(jīng)產(chǎn)生過監(jiān)察體制改革是否必須修憲的爭拗。主張無須修憲的人所持理據(jù)主要有兩條：其一，現(xiàn)行憲法第六十二條第三款規(guī)定，全國人大“有權(quán)制定和修改刑事、民事、國家機構(gòu)的和其他的基本法律”，監(jiān)察機構(gòu)當然也是國家機構(gòu)，故全國人大有權(quán)直接立法。其二，是將2010年10月生效實施的《中華人民共和國行政監(jiān)察法》修改為國家監(jiān)察法。主張必須修憲的人抱持重大改革必須于憲有據(jù)的基本立場，對上述說法給予了明確回應。認為對憲法第六十二條第三款不應僅做文意解釋，而必須進行體系解釋和立憲目的解釋。憲法第六十二條第三款僅指憲法上已有的國家機關(guān)，全國人大可通過立法具體化來完成憲法的立法委托。至于將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法的主張則因這兩部法律的調(diào)整范圍、立法功能等大有不同，也難以獲得理論上的證成。中共中央和全國人大針對上述爭議，堅持采取法治思維、法治方式來回應社會期待，并作出明智的政治決斷，決定通過監(jiān)察制度入憲的方式來為監(jiān)察改革提供合憲性依據(jù)。憲法修正案在憲法第三章《國家機構(gòu)》第六節(jié)后增加一節(jié)，作為第七節(jié)“監(jiān)察委員會”，就國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領(lǐng)導體制、工作機制等作出規(guī)定。與此相適應，還對憲法其他相應條款進行了修改。比如：將憲法第一章《總綱》第三條第三款中“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生”修改為“國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生”。又比如，將憲法第三章《國家機構(gòu)》第六十五條第四款“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的職務”修改為“全國人民代表大會常務委員會的組成人員不得擔任國家行政機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)的職務”……

黨的十九大報告強調(diào)要“加強憲法實施和監(jiān)督，推進合憲性審查工作，維護憲法權(quán)威”“樹立憲法法律至上、法律面前人人平等的法治理念。各級黨組織和全體黨員要帶頭尊法學法守法用法，任何組織和個人都不得有超越憲法法律的特權(quán)，絕不允許以言代法、以權(quán)壓法、逐利違法、徇私枉法”。習近平總書記也多次強調(diào)憲法的生命在于實施，憲法的權(quán)威在于實施。本次憲法修改案在憲法第一章《總綱》第二十七條增加一款，作為第三款：“國家工作人員就職時應當依照法律規(guī)定公開進行憲法宣誓?！睉椃ㄐ闹贫饶壳盀槭澜缟显S多國家廣為采用，其意旨在于通過具有公共儀式性的宣誓活動，營造一種莊嚴神圣的氛圍，從而提升對憲法的權(quán)威性認知；也通過國家公職人員的公開承諾，形成對其遵憲護法的公開法律約束、倫理約束，從而助推憲法的實施和貫徹。建立完善的符合國情的憲法宣誓制度，是一個國家政治文明、法治文明的重要特征。正如全國人大常委會副委員長王晨所說：“將憲法宣誓制度在憲法中確認下來，有利于促進國家工作人員樹立憲法意識、恪守憲法原則、弘揚憲法精神、履行憲法使命，也有利于彰顯憲法權(quán)威，激勵和教育國家工作人員忠于憲法、遵守憲法、維護憲法，加強憲法實施。”建設富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，建設強大的社會主義法治國家，必須形成科學的符合現(xiàn)代化要求的憲法實施制度安排。建立專門的憲法實施機構(gòu)，是有效地發(fā)揮憲法作用，提高憲法權(quán)威的必然性要求。全國人大常委會原副委員長王漢斌曾在回憶錄中專門提及1978年和1982年憲法修改時：“是否設立專門的機構(gòu)來保障憲法實施，從修憲開始到最后通過憲法修改草案，一直是討論最熱烈的問題”。從世界范圍來看，保障和監(jiān)督憲法實施主要有最高法院實施、立法機構(gòu)實施和專門機構(gòu)實施三種模式。國內(nèi)學界曾就專門機構(gòu)推進“憲法監(jiān)督”提出三種方案：設立與全國人大地位相當?shù)膽椃ㄎ瘑T會，設立與全國人大常委會地位相當?shù)膽椃ㄎ瘑T會，在全國人大之下設立專門委員會性質(zhì)的憲法委員會。新修改的憲法在第七十條明確規(guī)定：“全國人大設立民族委員會、憲法和法律委員會……”此種將憲法和法律委員會并置的方案，是一種戒急用緩、成本最低、陣痛最小的方案。涉及重大憲制性試驗的變革，漸進謹慎，才能行穩(wěn)致遠。未來經(jīng)過一定時間的探索，積累了豐富的經(jīng)驗后，可以不排除對該制度的增益性改良。當下之急務，乃是建立和健全憲法和法律委員會良性運轉(zhuǎn)的議事規(guī)則、憲法解釋制度、合憲性與備案審查的銜接制度等。

黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是中國特色的政治發(fā)展道路。黨的十九大明確指出：中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨。這是新時代對黨的領(lǐng)導地位、領(lǐng)導方式、執(zhí)政規(guī)律在理論上形成的重大新判斷。1982年憲法修改時，基于當時的社會客觀情勢和理論認識水平，憲法修改委員會決定在憲法序言中具體表述：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，不斷完善社會主義的各項制度，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制……”本次憲法修改為了充實堅持和加強中國共產(chǎn)黨的全面領(lǐng)導的內(nèi)容，在憲法第一章《總綱》第一條第二款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后面增寫一句，內(nèi)容為“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義的本質(zhì)特征”。王晨副委員長在關(guān)于《憲法修正案（草案）》的說明中，專門指出如此規(guī)定的重大意義在于：“憲法從社會主義制度的本質(zhì)性屬性角度對堅持和加強黨的全面領(lǐng)導進行規(guī)定，有利于在全體人民中強化黨的領(lǐng)導意識，有效地把黨的領(lǐng)導落實到國家工作全過程和各方面，確保黨和國家事業(yè)始終沿著正確方向前進”。黨的領(lǐng)導進入憲法正文，需要憲法理論、黨法黨規(guī)理論的重大創(chuàng)新，從而給予落實黨的領(lǐng)導的具體制度建設以有力指導。

憲法修改制度、修改模式和修改技術(shù)是否成熟、穩(wěn)定、周全，是法治進步和法治成熟的重要表現(xiàn)。1982年以來，我們經(jīng)歷了四次憲法修改（1988、1993、1999、2004），已經(jīng)形成了比較成熟穩(wěn)定的修憲模式。每一次修憲，在實現(xiàn)黨的有關(guān)重大決策部署的同時，也沒有對法的形式、法的安定性造成沖擊，實現(xiàn)了很好的法律效果、社會效果和政治效果。本次憲法修改也堅持對憲法只作部分修改、不作大改。對各方面普遍要求修改、實踐證明成熟、具有廣泛共識、需要在憲法中體現(xiàn)和規(guī)范、非改不可的，進行必要的適當?shù)男薷?；對不成熟、有爭議、有待進一步研究的，不做修改，這樣有利于保證憲法的連續(xù)性、權(quán)威性。在憲法修正案的具體審議、表決議程的安排上，也是充分考慮憲法的最高權(quán)威性，科學合理安排了憲法修正案和國家監(jiān)察法的不同審議、通過時間。憲法修正案于2018年3月11日由第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過，國家監(jiān)察法則是由本次全國人大會議于3月20日通過，這樣使得國家監(jiān)察法的審議通過具有了完全的合憲性。需要補充說明的是，1982年憲法的四次修改均在根據(jù)客觀需要對憲法相應內(nèi)容進行修改的同時，保持了憲法典138條憲法序號的穩(wěn)定不變。而本次憲法修改增加5條，使憲法條文由138條變?yōu)?43條。此種修改方式的新變化，除了需要保持法治的統(tǒng)一而必須及時修改相關(guān)部門法，及時調(diào)整權(quán)威性憲法教材和政策文本的表述以外，還要求中國的憲法理論研究者基于中國法治發(fā)展的主體性需要給予有說服力的闡釋。

（作者系武漢大學法學院教授）