地方人大在地方立法工作中如何貫徹落實憲法精神

王新存

憲法是國家的根本大法，地方性法規則是中國特色社會主義法律體系的有機組成部分。作為地方國家權力機關的地方人大及其常委會，地方立法是一項十分重要的職責，那么如何在地方立法工作中貫徹憲法精神、維護憲法權威、保障憲法實施，為全面推進依法治國發揮積極作用，是一項必須長期堅持和探索思考的重要課題。

一、樹牢憲法意識，堅持正確的立法價值取向

憲法是其他一切法律法規的立法依據和效力來源，地方立法作為國家立法的重要補充，立法工作者應當把學習憲法放在首位，用憲法指導立法實踐，切實把憲法精神貫穿到地方立法的全過程和各個方面。

（一）深入學習憲法文本和習近平總書記關于憲法的重要論述。一方面，要原原本本地學，在學懂弄通上狠下工夫。學習任何一部法律的基礎都是熟悉和了解法條，學習憲法也不例外。在充分了解學習憲法的性質、意義及作用之后，應對憲法條文有一個全面的認識，把握憲法本身的內容。要注意憲法內容的前后連貫性，不能將其中的某節、某條內容孤立出來，必須結合憲法法條的上下文，結合時代發展方位，結合立憲精神，結合憲法修改的歷史沿革來學習，切忌望文生義、囫圇吞棗。另一方面，要深入學習習近平總書記關于憲法的重要論述。黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央毫不動搖堅持和發展中國特色社會主義，推進全面依法治國，形成“四個全面”戰略布局；同時，把憲法擺在全面依法治國十分突出的位置，圍繞憲法闡明了一系列重大論斷，作出一系列重大部署，引領新時代依憲治國新實踐，開創了新時代依憲治國新局面。習近平新時代中國特色社會主義思想特別是習近平總書記關于憲法的重要論述，為新時代全面依法治國、依憲治國，加強憲法實施和監督，指明了前進方向、提供了根本遵循。憲法雖然具有“以法律的形式”表述的法律特征，但憲法與其他法律相比具有抽象性、理論性較強的特點，只有在學習憲法文本的基礎上，深刻領會習近平總書記關于憲法的重要論述精神，才能更好地掌握憲法的理論精髓，悟透新修改憲法不斷適應新形勢、吸納新經驗、確認新成果、作出新規范的重大意義。

（二）加強憲法性法律和相關行政法的學習。在憲法學習中，作為地方立法工作者，不能浮于表面，要做到學習先人一步，掌握要領高人一籌。應當拓寬學習的深度和廣度，既要學習憲法，還要學習憲法性法律和相關行政法。憲法性法律如選舉法、地方組織法、立法法等是法律而不是憲法，它們雖然與其他法律一樣都是對憲法的“規則化”，但又與其他法律明顯不同。憲法性法律是“憲法”法，是“國家”法，是“權利”法和“權力”法，它們通過將憲法內容具體化、程序化來保障憲法。關于行政強制法、行政處罰法、行政許可法等行政法，原法學家、憲政學者、北京大學法學教授龔祥瑞曾指出：“憲法是行政法的基礎，而行政法則是憲法的實施。行政法是憲法的一部分，并且是憲法的動態部分。沒有行政法，憲法只是一些空洞僵死的綱領和一般原則，至少不能全部地見諸實踐?！币陨系恼撌龈嬖V我們，學習憲法性法律和相關行政法顯得十分重要。在地方立法中，要全面學習掌握憲法精神及憲法性法律和相關行政法規的規定，堅持正確的立法指導思想和立法原則，嚴格執行地方立法權限和職能定位，保證憲法法律的良好實施。

（三）全面提高思想認識水平和立法能力。通過學習憲法和憲法性法律及相關行政法，首先，要提高對立法工作政治性的認識。我國憲法確立了黨對國家各項事業的領導地位，《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》進一步明確了黨領導立法工作的指導思想、基本原則、方式方法和組織保障等內容。立法是一項政治活動，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面深入貫徹落實黨的十九大精神，主動適應經濟社會發展和改革需要，將黨中央和省市委重大決策部署落實到立法工作之中。準確把握新時代我國社會主要矛盾的變化，將立法著力點放在解決發展不平衡不充分的制度性突出問題上，達到堅持黨的領導與體現人民意志的統一。要堅持重大事項和重要情況向市委報告制度，不斷增強堅持黨的領導的思想自覺和行動自覺，以高度的政治自覺履行好政治責任。其次，要提高對全面依法治國的認識。要以憲法為最高法律規范，將社會主義核心價值觀融入地方立法，維護社會公平正義，實現國家和社會生活制度化、法治化。要充分發揮地方立法在依法治市中的引領和推動作用，保證憲法法律在本行政區域內得到遵守和執行，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。第三，要提高對人民主體地位的認識。地方立法要依法保障公民享有廣泛的權利，保障公民的人身權、財產權、基本政治權等各項權利不受侵犯，保證公民在經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，做到執法者權力與責任相平衡、相對人權利與義務相一致，防止地方立法行政化色彩過濃、部門利益法制化的現象，糾正個別行政執法者將地方立法等同于“管老百姓”的法的錯誤認識，努力維護最廣大人民根本利益，保障人民群眾對美好生活的向往和追求。

二、維護憲法權威，貫徹合憲依法立法原則

憲法和立法法規定，“一切法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章都不得同憲法相抵觸?！痹O區的市行使地方立法權，必須嚴格依照立法法規定的權限和程序，準確理解和把握地方立法的權力邊界，體現合法性要求，遵循不抵觸原則，自覺維護社會主義法制的統一和尊嚴。

（一）做到法權不抵觸。法權不抵觸是地方立法的剛性要求。立法法第七十二條規定，“省、自治區、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據本行政區域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規?！边@是地方立法的權限邊界的規定，設區的市只能結合本市具體情況和實際需要在上述三個方面選題立項，否則就是違憲、違法，越權立法。立法實踐中，往往對能否作為地方立法的事項存在爭議。如部分設區的市對能否制定本市“國有土地上房屋征收與補償條例”存在不同的認識，一種意見認為，因為房屋征收與補償涉及城鄉建設與管理范疇，國務院有相應的行政法規，設區的市為貫徹該行政法規，可以以城鄉建設與管理事由進行旨在貫徹實施上位法的地方立法。另一種意見認為，憲法第十三條第三款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償”。憲法的這一規定明確告訴我們，要征收或者征用公民的私有財產，必須同時滿足三個條件：一是征收、征用的主體只能是國家；二是征收、征用的用途只能是為了公共利益的需要；三是征收、征用的依據只能是法律規定。同時立法法第八條第七項規定：“對非國有財產的征收、征用只能制定法律。”這是立法法關于中央專屬立法權（即“法律保留”）的規定，地方立法無權涉及諸如對公民私有的房屋進行拆遷或者征收、征用與補償類事項。筆者認為，對于國家專屬立法權的事項，地方立法絕不能涉及，也不允許打“擦邊球”。

（二）做到法條不抵觸。即地方立法不得同憲法、法律、行政法規的具體條文內容相抵觸，既不能對上位法“加碼”，也不能“放水”。全國人大常委會通報的“附條件逮捕”“超生即辭退”等問題法規或規范性文件，因違反上位法的規定被糾正和撤銷。又如《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》將國務院公布實施的自然保護區禁止的10類活動縮減為3類，因違反國家上位法禁止性的規定，及時進行了修改。因此，為了做好與上位法的銜接，重復一些上位法不要緊，但不能對上位法的規定拆解、合并，選擇性取舍，尤其是禁止類的，更不能斷章取義。

（三）做到法意不抵觸。即地方立法不得同憲法、法律、行政法規的立法精神、基本原則相抵觸。由于地方立法主要涉及行政管理領域，所以除了遵循立法法外，還必須受到行政處罰法、行政許可法、行政強制法的規制，做到行政權力依法取得，行政程序依法確定，行政行為依法作出，行政責任依法承擔。比如，行政處罰法規定，地方性法規不得設定限制人身自由、吊銷企業營業執照兩類行政處罰行為，不得設定新的行政處罰種類，法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定，地方性法規需要作出具體規定的，必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定；行政許可法規定，地方性法規可以在法律、行政法規設定的行政許可事項范圍內，對實施該行政許可作出具體規定，但不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；行政強制法規定，地方性法規只能設定查封、扣押兩項行政強制措施，不得設定其他行政強制措施以及行政強制執行，法律對行政強制措施的對象、條件、種類作了規定的，地方性法規不得作出擴大規定，法律中未設定行政強制措施的，地方性法規不得設定行政強制措施，等等。這些規定，都是地方立法的“天花板”，不得觸碰。

三、秉承憲法精神，提高地方立法質量

建設中國特色社會主義法治體系，必須抓住提高立法質量這個關鍵，深入推進科學立法、民主立法，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護。

（一）堅持科學立法。要科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、行政機關的權力與責任。設定權力既要合法也要合理，采用非強制手段可以達到行政管理目的的，不得設定行政強制。要遵循立法規律。堅持從實際出發，遵循改革發展客觀規律和法治建設內在規律，科學合理地安排好各項制度，真正發揮地方立法的引領性、規范性作用。要發揮調研作用。調研是立法的必經程序和基礎性工作，也是科學立法的必要前提。制定接地氣、行得通、真管用的地方性法規，離不開扎實深入的調查研究。地方立法要將調研工作貫穿于年度立法計劃、五年立法規劃項目的確定、法規草案的起草、審議、修改等各個環節，緊緊圍繞立法的必要性、可行性和要解決的主要問題，有針對性地開展調研。要始終堅持問題導向。將解決問題放在首位，緊緊抓住提高立法質量這個關鍵不放松，統籌立法的前瞻性和實踐性，不斷推進立法的精細化水平，把重點放在關鍵條款的設計上，堅持能具體盡量具體，能明確盡量明確，確保法規站得住、行得通、真管用。

（二）堅持民主立法。立法法規定：“立法應當體現人民的意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動。”堅持民主立法是立法的一項基本原則。對老百姓而言，法無禁止皆可為；對行政機關而言，法無授權不可為。在“可為”與“不可為”之間，連接點是立法。地方立法應當聚焦黨委決策的重點、人民群眾關心的熱點、經濟社會發展的難點，把上級精神、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，重視處理好公權力與私權利的關系，處理好不同社會群體的利益訴求，切實保障人民的合法權益，讓人民享受到地方立法帶來的制度保障與法治保障。必須把公正、公平、公開原則貫穿在地方立法的全過程，通過廣泛征求意見并召開座談會、論證會、聽證會等多種方式，更好地匯聚民意、集中民智，體現人民的利益和需求。

（三）發揮主導作用。立法是憲法賦予人民代表大會及其常委會的一項重要職權，發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用，是人民代表大會制度的必然要求，也是加強和改進立法工作的題中應有之義。人大及其常委會要協調推動構建黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的科學立法工作格局，把握好主動權，確保立法更好地服務經濟社會發展大局。一是把握好立項環節的主導。對各方面提出的立法項目應通盤考慮、科學論證，根據輕重緩急，統籌提出立法規劃，做好年度立法計劃。二是把握好起草環節的主導。克服立法工作中存在的部門化傾向，對由政府主管部門起草的法律法規草案，人大立法機構應及時掌握進展情況，加強指導。三是把握好審議環節的主導。對每一部法規案的關鍵環節都要進行深度審議，對于審議中遇到的重點難點問題，主動與政府部門及相關方面溝通協商，達成共識。

四、加強備案審查，完善憲法法律監督機制

對規范性文件進行備案審查，是憲法賦予人大常委會的重要職權，是完善憲法監督制度的基礎和重要著力點，是維護法制統一的重要機制，具有保證中央令行禁止、保證憲法法律實施的雙重基本功能，對確保我國社會主義法律體系的完整性和系統性，提高立法質量具有積極作用。規范性文件的貫徹落實是地方立法的實踐基礎，加強備案審查是立法工作中的重要方面。

（一）嚴格標準，認真履行備案審查工作職責。嚴格貫徹執行規范性文件備案審查相關法律法規，明晰報備范圍、嚴格報備時限、規范報備程序、提升報備質量，堅決杜絕少報漏報、超期報備、集中報備和規避報備等問題，確保備案工作常態化、規范化。督促政府及其法制工作機構要進一步加大對政府部門代擬的規范性文件的審查力度，確保規范性文件合法、合理、可行。要及時修訂或廢止與法律法規和規章相抵觸，與國家政策不相適應的規范性文件，并向社會公開清理結果。

（二）規范程序，不斷完善備案審查工作機制。在認真總結已有經驗和做法的基礎上，進一步建立健全規范性文件制定、報備、公開制度，嚴格依照法定權限和基本程序制發規范性文件，并依照規定報備審查；對內要健全工作機構和專門委員會之間的溝通協調機制，形成工作合力。對外要建立健全與文件制定機關的備案審查銜接聯動機制，探索建立規范性文件起草階段提前介入機制，進一步提高規范性文件質量；建立工作考核、責任追究、意見反饋相關制度，確保備案審查各項工作要求落到實處。督促縣區人大常委會和政府法制部門要結合工作實際，依據新修正的立法法，對原有的備案審查辦法及時進行修改完善。加大主動審查力度，把備案審查工作和其他立法、監督工作有機結合起來，針對代表建議、批評和意見反映較多的問題、人民群眾反映強烈的問題，選擇相關規范性文件進行審查，積極回應社會關切。

（三）加大力度，進一步強化糾錯剛性要求。按照“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則，積極探索實踐，在敢于監督、善于監督上下工夫。繼續發揮溝通協商機制在糾錯方面的重要作用，同時加強溝通協商后的督辦工作力度，對發現可能存在違法違規問題的，要及時約談函約，督促糾正，必要時依法提出書面審查意見、研究意見，明確督辦程序和時限，加大督促力度，防止“久拖不決”。對于經過溝通后制定機關仍然久拖推諉，不予糾正的，要按照黨的十八屆四中全會的要求，堅決依法予以撤銷。

（作者單位：甘肅省天水市人大常委會法工委）