護航改革，保障權利

孫瑩 徐韜

1978年，黨的十一屆三中全會拉開了我國改革開放和現(xiàn)代化建設的序幕，不僅將全黨的工作重心轉移到經濟建設上來，而且在民主法治建設方面也實現(xiàn)了重大轉折。廣東作為改革開放的前沿陣地，在這40年間充分地解放思想，大膽地開拓創(chuàng)新，取得了讓中國驕傲、讓世界矚目的成就；而這些成就，都離不開廣東法治建設的保駕護航。在廣東的法治建設中，人大地方立法是一個重要方面。廣東人大地方立法以改革開放為時代背景，以本省實際情況和發(fā)展需要為基礎，從沒有發(fā)展到豐富，從單一發(fā)展到全面，不僅為廣東整體的發(fā)展提供了規(guī)則支撐和行動指引，而且為全國其他地方的發(fā)展提供了許多可資借鑒的先行經驗?；仡檹V東人大地方立法的發(fā)展歷程，總結其成就和經驗，有助于廣東在新時代新形勢下繼續(xù)做好法治建設，以法治促發(fā)展，并為國家的發(fā)展積累更多的寶貴經驗。

一、廣東人大地方立法的主體變遷

40年來，廣東人大地方立法的主體經歷了一個逐步擴充的過程：除了三個民族自治地方的人大之外，由廣東省人大及其常委會，依次擴充到廣州、深圳、珠海、汕頭四市人大及其常委會，再擴充到其他省轄市人大及其常委會。

1979年7月，全國人大通過了《關于修正〈中華人民共和國憲法〉若干規(guī)定的決議》，其中規(guī)定縣和縣以上的地方各級人民代表大會設立常務委員會；同時，會議還通過了《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，其中規(guī)定省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會，可以制定和頒布地方性法規(guī)。同年12月，廣東省人大通過決議，設立了廣東省人大常委會。由此，廣東省人大及其常委會正式開啟了廣東地方立法的歷程。此外，1978年《憲法》和1984年通過的《民族區(qū)域自治法》，都規(guī)定了民族自治地方的人民代表大會享有制定自治條例和單行條例的權力。由此，廣東省的連南瑤族自治縣、連山壯族瑤族自治縣、乳源瑤族自治縣三個民族自治地方的人大，依法享有民族自治地方的立法權。

1980年，《廣東省經濟特區(qū)條例》出臺，規(guī)定在廣東省深圳、珠海、汕頭三市分別劃出一定區(qū)域，設置經濟特區(qū)。1981年11月，全國人大常委會通過決議，授權廣東省人大及其常委會制定經濟特區(qū)的各項單行經濟法規(guī)，以使經濟特區(qū)的建設順利進行，使特區(qū)的經濟管理充分適應工作需要，更加有效地發(fā)揮經濟特區(qū)的作用。由此，廣東省人大及其常委會取得了就深圳、珠海、汕頭三個經濟特區(qū)的相關事項制定單行經濟法規(guī)的權力，為經濟特區(qū)的先行性改革、開創(chuàng)性發(fā)展提供了堅實的立法保障。

1982年和1986年，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》經過兩次修訂，增加規(guī)定省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經國務院批準的較大的市的人大及其常委會可以制定地方性法規(guī)。由此，廣州市人大及其常委會獲得了地方立法權。

1992年7月，全國人大常委會通過決定，授權深圳市人大及其常委會制定法規(guī)，在深圳經濟特區(qū)實施；其后，1996年3月，全國人大通過決定，授權汕頭市和珠海市人大及其常委會制定法規(guī)，分別在汕頭和珠海經濟特區(qū)實施。由此，深圳、珠海、汕頭三個市的人大及其常委會獲得了經濟特區(qū)立法權，可以直接就本經濟特區(qū)的改革發(fā)展自主制定規(guī)則，開創(chuàng)了改革開放的新局面。

2000年3月，全國人大通過了《立法法》，其中以“較大的市”統(tǒng)括“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，經濟特區(qū)所在地的市，經國務院批準的較大的市”三者。由此，廣州、深圳、珠海、汕頭四市的立法權得到進一步確認，并統(tǒng)一為較大的市地方立法權。2015年3月，全國人大修訂了《立法法》，將較大的市改為設區(qū)的市，并規(guī)定了對設區(qū)的市地方立法權的一般限制（即立法范圍為城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項），而較大的市已經制定的地方性法規(guī)，涉及上述事項范圍以外的，繼續(xù)有效；廣東省東莞市和中山市，則比照適用于有關賦予設區(qū)的市地方立法權的規(guī)定。另外，同年修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，將“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市，和經國務院批準的較大的市”，修改為“設區(qū)的市”，與修訂后的《立法法》進行了銜接。由此，廣東省所有省轄市都具備了地方立法權，即設區(qū)的市地方立法權。廣東的地方立法進入了一個全新的時期。

廣東人大地方立法主體的變遷過程，整體上是跟隨改革開放政策的推行、國家立法體制的發(fā)展而進行的，是國家發(fā)展映射在地方的一個縮影。其特別之處在于，深圳、珠海、汕頭三個經濟特區(qū)從設立，到適用廣東省人大及其常委會制定的單行經濟法規(guī)，再到適用本市自行制定的法規(guī)，集中承擔著廣東作為改革開放先行者的重大使命，并持續(xù)發(fā)揮著開拓創(chuàng)新的重要作用。其中，這三市的人大及其常委會，作為相對特別的立法主體，對三個經濟特區(qū)和廣東的開放發(fā)展作出了很大的貢獻。

二、廣東人大地方立法的發(fā)展階段

40年來，廣東人大地方立法的歷程可以分為四個發(fā)展階段：初步發(fā)展階段（1978～1992年）、蓬勃發(fā)展階段（1992～2000年）、優(yōu)化發(fā)展階段（2000～2015年）、開放發(fā)展階段（2015年至今）[1]。

從1978年黨的十一屆三中全會到1992年鄧小平南巡講話，是廣東人大地方立法的初步發(fā)展階段。改革開放之初，針對多年來計劃經濟的積弊以及廣東地方落后的經濟狀況，中央通過各種政策和決定大力支持廣東推行先行立法，采取靈活措施，以推進經濟體制改革。因此，這一階段的立法以經濟立法為重點和特色，并且包含很多先行性、創(chuàng)制性立法；此外，規(guī)范政府行為、保障公民權利、保護生態(tài)環(huán)境等方面的立法[2]也有不少。其中，《廣東省經濟特區(qū)條例》（1980年）確立了廣東經濟特區(qū)基本規(guī)則，《深圳經濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》（1981年）創(chuàng)新了土地管理的重要制度，《廣東省經濟特區(qū)涉外公司條例》（1986年）為引進外資推動經濟提供了初步法制保障，如此一系列經濟方面的法規(guī)，共同開辟了廣東經濟改革發(fā)展的新局面；《廣東省保護婦女兒童合法權益的若干規(guī)定》（1985年）、《廣東省青少年保護條例》（1989年）、《廣東省維護老年人合法權益條例》（1991年）等法規(guī)，從多方面保護了社會弱勢群體的合法權益，充分體現(xiàn)了以人為本、立法為民的理念。

從1992年鄧小平南巡講話到2000年《立法法》出臺，是廣東人大地方立法的蓬勃發(fā)展階段。在鄧小平南巡講話進一步解放了思想之后，社會主義市場經濟的提出將改革開放帶進了新的階段，中央繼續(xù)支持廣東作為“立法試驗田”充分發(fā)揮先行先試的作用。以此為背景，這一階段的立法內容依然以經濟建設為主體，兼顧體制建設、社會民生、環(huán)境保護等方面，并且立法速度大幅加快，呈蓬勃發(fā)展的態(tài)勢。同時，這一階段的立法工作可圈可點，委托專家立法、民主公開立法等新方法改善了立法程序，提高了立法的質量和效率[3]。其中，《廣東省房地產開發(fā)經營條例》（1993年）、《廣東省專利保護條例》（1996年）、《廣東省產品質量監(jiān)督條例》（1997年）等法規(guī)，進一步完善了對市場主體行為和市場經濟秩序的規(guī)制；《廣州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定》（1995年）、《廣州市市政設施管理條例》（1996年）、《廣東省城市綠化條例》（1999年）等法規(guī)，為城市的建設和管理提供了法制支撐，也為城市居民生活質量的提高作出了貢獻。

從2000年《立法法》出臺到2015年《立法法》修訂，是廣東人大地方立法的優(yōu)化發(fā)展階段。隨著廣東經濟社會各方面發(fā)展到新的高度，而新出臺的《立法法》又對地方立法提出更高的要求，廣東的地方立法面臨著不同于以往的形勢。于是，這一階段的立法從注重數(shù)量更多地轉向注重質量，立法內容有所拓寬并更重視“維權型”立法，立法制度也得到較大的完善[4]。此外，環(huán)境方面的立法更加得到重視，并與經濟方面的立法相互結合，以實現(xiàn)全面、協(xié)調、可持續(xù)的發(fā)展。其中，《廣東省地方立法條例》（2001年通過、2006年修訂）、《廣東省政務公開條例》（2005年）、《廣東省信訪條例》（2014）等法規(guī)，響應了依法治國基本方略的要求，通過完善廣東政治體制的法制規(guī)范，有力推動了廣東民主法治的建設；《廣東省人民代表大會常務委員會立法公開工作規(guī)定》（2013年）等一系列5個規(guī)定，在結合過去經驗的基礎上進行創(chuàng)新，體系化地確立了立法的公開、論證、咨詢專家、聽證、評估這5個重要方面的制度，標志著廣東地方立法制度的重大進步；《廣東省節(jié)約能源條例》（2003年通過、2010年修訂）、《廣東省環(huán)境保護條例》（2004年通過、2015年修訂）、《廣東省東江西江北江韓江流域水資源管理條例》（2008年通過、2012年兩次修訂）等法規(guī)，體現(xiàn)了科學發(fā)展觀的理念，促進了廣東環(huán)境資源的保護和利用。

從2015年《立法法》修訂至今，是廣東人大地方立法的開放發(fā)展階段。“開放”有兩重含義：一是立法程序更加公開，開門立法、民主立法發(fā)展到一個更加成熟的階段；二是設區(qū)的市地方立法權全面放開，新取得地方立法權的各市在地方法治建設和社會發(fā)展上，有了更多的自主空間。由此，這一階段的立法一方面在不斷改善的立法程序中，繼續(xù)提高質量并優(yōu)化結構，另一方面根據(jù)各市的具體問題和需要，開始在城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護方面發(fā)揮具有針對性的調整作用。其中，《廣東省市場監(jiān)管條例》（2016年）針對廣東市場監(jiān)管體系的不足，總結廣東市場監(jiān)管改革的經驗，成為廣東市場監(jiān)管領域的綜合性法規(guī)；《廣州市歷史文化名城保護條例》（2015年）、《佛山市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護條例》（2016年）等法規(guī)，立足本地歷史文化，結合本市實際情況，對歷史文化保護的事務作出了較為細致的規(guī)定；《中山市制定地方性法規(guī)條例》（2016年）、《肇慶市制定地方性法規(guī)條例》（2016年）等法規(guī)，根據(jù)相關法律法規(guī)的規(guī)定，吸取廣東地方立法的先進經驗，為設區(qū)的市地方立法權的行使提供了更進一步的規(guī)范。

三、廣東人大地方立法的成就與經驗

40年來，廣東人大地方立法的成就與經驗，既體現(xiàn)著國家發(fā)展潮流的共性，也體現(xiàn)著身處改革開放前沿的個性。其耀眼的成就和豐富的經驗，不僅為本省的法治建設和社會發(fā)展提供了動力，而且為國家的改革進步提供了方向。

從立法性質上看，廣東的先行性立法和創(chuàng)制性立法無疑是最具特色和影響力的成就之一。在中央的特殊政策下，《廣東省經濟特區(qū)條例》（1980年）結合本地實際，規(guī)定了廣東三個經濟特區(qū)的投資程序、優(yōu)惠辦法、管理措施等內容，為經濟特區(qū)設立了基本的規(guī)則制度；《深圳經濟特區(qū)土地管理暫行規(guī)定》（1981年）針對城市建設資金不足的問題，開創(chuàng)了土地所有權和使用權分開的做法，確立了特區(qū)土地有償使用和轉讓制度；《深圳經濟特區(qū)律師條例》（1995年）面對律師行業(yè)發(fā)展的需要，開創(chuàng)了律師制度立法；《廣東省食品安全條例》（2007年）針對日益嚴重的食品安全問題，對食品安全監(jiān)管體制進行了多方面的改革，并首次確立了食品召回制度[5]……這類立法多不勝數(shù)，在此不再細舉。

——無論在國家法制很不健全、地方法制幾乎一片空白的背景下，還是在改革開放碩果累累、民主法制進步明顯的時代中，廣東都依靠政策的支持和指引，充分考察本省實際情況和現(xiàn)實需求，大膽進行探索，通過立法應對多方面的問題并促進發(fā)展。因此，結合政策，從實際出發(fā)，大膽開拓創(chuàng)新，是廣東取得這些成就的經驗之一。

從立法內容上看，經濟立法固然是廣東地方立法中的主體部分，但是政治、社會、文化、生態(tài)等其他方面的立法，同樣得到重視并且亮點頻出。在經濟方面，調整市場主體行為、維護市場經濟秩序、建立市場經濟體系的立法數(shù)量繁多，并且已經形成相對完整的體系，如近年出臺的綜合性法規(guī)《廣東省市場監(jiān)管條例》（2016年），總結并固定了廣東多方面改革的成果，構建起權責明確、透明高效的市場監(jiān)管體制機制，推進著廣東市場經濟體制改革的進程[6]。在政治方面，規(guī)范公權力行使的立法也有不少；如《廣州市政府信息公開規(guī)定》（2002）、《廣東省政務公開條例》（2005年），在國內開創(chuàng)了建設“陽光政府”的先河[7]，要求政府在相對透明的環(huán)境中行使權力，并受到社會公眾的充分監(jiān)督。在社會方面，廣東的地方立法堅持以人為本、重視民生的理念，在保護弱勢群體、完善公共服務等方面做了很多努力，如最新修訂的《廣東省老年人權益保障條例》（2017年），對老年人的家庭贍養(yǎng)、社會救助、社會服務、社會優(yōu)待等內容作出了更完善的規(guī)定。在文化方面，廣東在文化促進、文化普及、文化服務等方面作出了有益的嘗試，如《廣東省公共文化服務促進條例》（2011年）。從公共文化服務體系建設的角度，以法制化的方式應對公共文化投入不足和不平衡的問題[8]。在生態(tài)方面，以水資源保護和利用方面的立法為代表，生態(tài)環(huán)境方面的立法歷來在廣東地方立法中占有重要地位，如新修訂的《廣東省環(huán)境保護條例》（2015年），作為一個綜合性法規(guī)，從監(jiān)管、防治、保護、激勵、法律責任等方面，對廣東的環(huán)境保護進行了全面的規(guī)范。

——在改革開放的進程中，廣東的地方立法始終緊緊圍繞經濟建設這一中心，為廣東的經濟改革和發(fā)展提供了有力的保護和明確的指引；同時，政治、社會、文化、生態(tài)等其他領域的立法不但得到重視并逐步擴充，而且與經濟領域的立法相輔相成，共同促進廣東法治和社會的全面發(fā)展。因此，以經濟建設為中心，充分兼顧其他社會生活領域，是廣東取得這些成就的經驗之一。

從立法制度上看，廣東的地方立法制度在國家立法制度的框架下，經過不斷探索完善，逐步形成了科學立法和民主立法并重的特征。在規(guī)范層面，《廣東省人大常委會關于制定地方性法規(guī)程序的暫行規(guī)定》（1985年）、《廣東省制定地方性法規(guī)規(guī)定》（1993年）依次確立和細化了廣東地方立法制度的基本框架；2013年廣東省人大常委會的一系列5個規(guī)定，分別確立了立法公開、立法論證、立法咨詢專家、立法聽證、立法評估等5個制度，有力推進了科學立法，并在開門立法、民主立法上邁出了重要一步；《廣東省地方立法條例》自2001年出臺以來，經過2006年、2016年兩次修訂，依次建立了法規(guī)統(tǒng)一審議制、法規(guī)草案三審制[9]、立法規(guī)劃、意見分歧較大的重要條款單獨表決等重要制度，吸納了上述立法公開、立法評估等相關規(guī)定，并根據(jù)立法實踐經驗對立法程序作出了許多改善，使立法更具科學性和民主性。在實踐層面，1993年，《廣東省經紀人管理條例》成為全國首個委托學者起草并獲得通過的地方性法規(guī)，起草的過程還運用了系統(tǒng)工程的方法；1999年，《廣東省建設工程招標投標管理條例》的修訂案，首次經過了立法聽證會的程序，得到了民眾的熱烈反響并取得了良好的立法效果[10]；2003年，廣東省人大常委會開始向有關機構和社會公眾，公開征集立法項目和法規(guī)草案稿，并在此后固定了這一做法[11]；2013年，《廣東省信訪條例》在起草過程中首度引入競爭機制，由受委托的三所高校同時分別起草建議稿，而且該條例在出臺一年后，開創(chuàng)性地由委托第三方進行立法后評估[12]……這些努力與嘗試，都是廣東追求科學立法和民主立法的見證。

——在立法內容之外，廣東也十分注重立法制度本身及其對立法質量的影響，通過不斷積累總結歷年的立法經驗，結合本省的實際情況，一步步使立法制度豐富完善，并且充分發(fā)揚先行敢為的精神，不斷攀登科學立法和民主立法的新高度，使立法取得更好的社會效益。因此，不斷完善立法制度，注重科學立法和民主立法，是廣東取得這些成就的經驗之一。

四、廣東人大地方立法的展望

基于以上對廣東地方立法成就和經驗的總結、對新時代社會矛盾和立法要求的認識，未來廣東的地方立法的發(fā)展思路大致有以下四個方面。

一是堅持黨的領導，以新時代中國特色社會主義思想為指導思想，保障立法遵循黨和國家的正確政治方向，符合新時代中國特色社會主義發(fā)展的要求。中國共產黨是我國的執(zhí)政黨，是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心；堅持黨的領導是中國持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢的根本保障。在立法工作中堅持黨的領導，既是廣東一直以來的做法，也是廣東今后立法工作的第一要求；實現(xiàn)并維護黨的領導、人民當家作主、依法治國的有機統(tǒng)一，依然是廣東今后立法工作的重要原則。此外，在新時代里，廣東的地方立法要與時俱進，以新時代中國特色社會主義思想為指導思想，將新的時代要求、新的治理理念融入立法中，以適應新的發(fā)展需要，為國家治理體系和治理能力的提高作出新的獨特貢獻。

二是繼續(xù)發(fā)揚創(chuàng)新精神，擔當改革先鋒，積極面對新形勢帶來的各種機遇和挑戰(zhàn)。過去40年的成就和經驗已經證明，廣東可以出色地擔當起改革開放的開拓者、試驗者、示范者等角色，其創(chuàng)新和敢為的精神推動著廣東各項事業(yè)的蓬勃發(fā)展。在今天，中國改革的力度將會越來越大，中國開放的大門也只會越開越大，這必然會給我國帶來更多、更大、更新的難題和挑戰(zhàn)；對于廣東也是如此。因此，廣東的地方立法要繼續(xù)充當先鋒，以開放的姿態(tài)、先進的思維、靈活的規(guī)則，積極應對各種新的挑戰(zhàn)，為廣東的發(fā)展提供堅實有效的法制保障，為廣東乃至全國的改革開放提供源源不斷的前進動力。

三是在保障充分發(fā)展的基礎上，更加注重平衡發(fā)展。如上所述，對于廣東而言，社會發(fā)展在整體上是相對充分的，更關鍵的方面在于社會發(fā)展的不平衡。另外，廣東作為人口流入大省和中國對外開放的南大門，其多元的社會構成必然導致多元的利益訴求，這也很需要得到妥善平衡。廣東的地方立法要更全面、更充分地考慮到這些實際情況，努力尋求社會的“最大公約數(shù)”，實現(xiàn)各方面發(fā)展的平衡和利益的平衡；在立法內容上，尤其要注重民生保障、社會公平、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等方面的立法，還要補充立法短板并優(yōu)化立法結構。

四是不斷完善立法制度，推進科學立法、民主立法、依法立法。良好的立法制度是全面推進依法治國、實現(xiàn)良法善治的關鍵條件，也是立法的科學性、民主性、合憲合法性的重要保障。廣東地方立法制度的建設，已經有了豐富和先進的經驗；在今后要以這些經驗和現(xiàn)實需要為基礎，繼續(xù)完善立法制度，以提高立法的質量和效率，取得更好的社會效益。在立法的要求上，除了繼續(xù)堅持從實際出發(fā)科學立法、以人為本民主立法之外，還要更加注重在統(tǒng)一法制下依法立法，從立法的權限、內容、程序等方面，保證地方立法符合憲法、法律以及其他上位法。此外，對于新取得設區(qū)的市地方立法權的各市人大及其常委會，要著重培養(yǎng)立法的人才隊伍，提升立法的素質能力，使各市能依靠優(yōu)質的立法，更好地處理本市實際問題并促進本市社會發(fā)展。

注釋：

[1]《1978～2008年發(fā)展階段的劃分》，參見廣東省依法治省工作領導小組辦公室編：《廣東法治建設30年》，廣東人民出版社2008年，第1～10頁。

[2][3][4][7]參見劉恒等：《走向法治——廣東法制建設30年》，廣東人民出版社2008年，第22～25、26～27、36～40、43頁。

[5]參見廣東省依法治省工作領導小組辦公室編：《廣東法治建設30年》，廣東人民出版社2008年，第13～14、25、9頁。

[6][9][11]參見嚴麗梅、唐珩：《廣東省市場監(jiān)管條例亮點逐個數(shù) 首開地方立法先河》，2016年8月25日，http：//news.ycwb.com/2016-08/25/content_22861507.htm，2018年4月10日。

[8]參見林培：《〈廣東省公共文化服務促進條例〉開始實施》，載《中國文化報》2012年1月10日。

[10]參見朱香山、林俊杰：《10年前，廣東首開立法聽證之先河》，載《檢察日報》2009年7月20日。

[12]參見薛冰妮、馬強：《全國人大常委會法工委主任李適時：廣東地方立法經驗值得各地學習借鑒》，載《南方都市報》2015年9月9日。

（作者單位：中山大學法學院）