全權與限權：對中國立法體制的一種理論解釋

何俊志

導 論

2015年修改的立法法將地方立法權授予設區的市以來，學術界圍繞著設區的市立法權的基本性質問題展開了多元的解讀。在解讀的過程中逐漸形成了一些差異化的觀點。在本文中，筆者將這些觀點歸納為派生論、專屬論和輔助論三種。在逐一介紹這幾種觀點的核心內容之后，本文將檢討上述三種觀點的主要問題。接下來，將結合當代中國政治制度的基本性質，提出一種從全權與限權的角度來理解當代中國立法體制的理論解釋。在作者看來，這種新的解釋不但有利于更好地理解中國立法體制的變遷模式，也有利于啟發立法體制的改革與完善。

一、關于設區的市立法權性質的三種解讀

筆者將第一種討論設區的市立法權性質的觀點稱之為派生論。在派生論者們看來，無論從憲法地方組織法的規定還是國家立法機構關于修改地方組織法的說明來看，設區的市一級人大及其常委會并不具有省級人大及其常委會一樣完整的地方立法權，其立法權是省級人大地方立法權所派生的。派生的根源在于，憲法賦予省級人大及其常委會地方立法權。設區的市一級人大及其常委會制定的地方性法規，在未經省級人大常委會批準之前，是沒有生效的，其制定的地方性法規的效力，是由省級人大常委會賦予的[1]。簡言之，在這種觀點看來，之所以說設區的市人大及其常委會擁有的立法權是一種派生性權力，主要的理由有二：一是憲法沒有直接授權；二是設區的市人大及其常委會的立法要經過省級人大常委會批準后才能生效。

而與此相反的是，另外一些論者則提出，設區的市人大及其常委會的立法權是一種專屬立法權。在這種觀點看來，立法法之所以在“城鄉建設與管理”“環境保護”和“歷史文化保護”這三個方面明文列舉為設區的市行使立法權限的范圍，是對設區的市的專屬立法權的確認。雖然在中國的憲法和地方組織法中都找不到地方專屬立法權的實際依據，但是依據法理和政府運作的實際經驗，的確存在一定的事項范圍，中央政府幾乎不會干預[2]。 因此，無論是從立法法的規定還是實際立法的經驗來看，專屬立法權不但是值得追求的一種理想，而且已經是一種事實。

不過，另外一種觀點則認為，雖然專屬立法權理論是一種美好的圖景，但是這一主張在我國的政治體制卻難以付諸實施，因為法律上存在的立法權限重疊的既存事實，已經表明二者之間并不存在相互排斥的關系。在實踐中更能引領這一關系處理的原則應該是輔助原則，即重疊權限先由設區的市來行使的原則具體展開。在立法法規定的設區的市可以行使的三個方面的立法權限內，應該首先發揮設區的市的能動性，只有在設區的市依靠自身能力無法解決的情況下，才由省級立法主體行使立法權[3]。 為了簡便，我們可以將這種觀點稱之為輔助論。

上述三種觀點雖然屬于學理上的探討，而且主要是針對設區的市的立法權性質而展開。但是上述爭論引出的問題并不僅限于設區的市的立法權性質，而且還涉及所有地方立法權的性質。而要全面理解所有地方立法權的性質，又必須要將全國性立法權的性質一同放入，以在一種結構性視角下從整個立法體制中來理解地方立法權的性質。

二、對三種觀點的反思與檢討

首先不難推導出的觀點是，支撐派生論的兩個基本論據而今已經明顯不成立。2018年新修訂的憲法第一百條明確規定：設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行。憲法的這一規定不但直接為設區的市人大及其常委會行使立法權提供了直接依據，而且將設區的市行使立法權的依據設定為“法律”而不是“地方性法規”，顯然是在依據方面直接繞過了省級人大所制定的地方性法規。雖然憲法同時規定了設區的市制定的地方性法規要報省級人大常委會批準后施行，但是批準后施行顯然不能作為立法權派生的依據，因為此前有關法律對較大的市立法權的行使也有同樣的規定。但論者并沒有將先前的較大的市的立法權設定為省級人大立法權的派生權力。按照這種邏輯推下去，改革開放之初的省級立法權和經濟特區的立法權，是不是也屬于國家立法權的派生？

正如輔助論指出的那樣，在目前的憲法體制之下，中國立法體制中并不存在專屬立法權存在的依據，而且在現實之中也難以成為指導原則。僅就法律條文的規定而言，2015年的立法法將“城鄉建設與管理”“環境保護”和“歷史文化保護”等列舉為設區的市立法權行使的三個方面，并不意味著這是三個其他立法主體不能進入的領域。進而言之，專屬立法權存在的前提是縱向的各級政府之間在事權上有明確的劃分，進而通過立法權限的劃分來加以保障。而根據憲法第三條的規定，中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。顯然，只要有“統一領導”的存在，就不可能存在地方的專屬權力，當然也就推不出地方人大及其常委會享有專屬立法權。

而輔助論的問題則在于，實際上已經承認“專屬立法權”一種理想的原則，只不過在目前縱向的各級政權之間事權高度重疊的情況下，以“輔助”原則作為權宜之計。一旦“專屬立法權”不可能成為一種理想原則，則“輔助”原則也就成為無根之木。同時，輔助論在事實上設定的設區的市在某些領域的立法優先的原則，在現實之中也很難實現。這是因為，無論是全國還是省一級的立法機關欲就某一領域進行立法之際，并不將市級立法的優先作為前提。即使在2015年立法法列舉的三個領域之內，實際上是全國和省一級立法主體先立法還是市一級先立法，在現實之中也存在著多種模式。

除了各自在理論和事實上難以自圓其說之外，上述三種觀點的一個共同之處，都主要是通過與省級立法權的關系來探討設區的市的立法權的性質。而從性質上講，省級人大及其常委會的立法權，同樣屬于一種地方立法權。只有在將全國性立法權與地方立法權的關系納入其中之后，才能更為全面地理解設區的市立法權的基本性質。同時，上述三種觀點也都有一種共同的假設，即設區的市“本來”應該有獨立的立法權，只是在特定的背景下，才引出了特殊的性質。

三、構建一種新的理論模式

在民主制下，不是人為法律而存在，而是法律為人而存在；在這里人的存在就是法律，而在國家制度的其他形式中，人卻是法律規定的存在[4]。 基于人的自由優先于憲法和法律的原則，在早期的蘇維埃實踐中，作為一個全權機關的蘇維埃，其主要的功能之一，就是要保證有可能把議會制的長處和直接民主制的長處結合起來，就是說把立法權和法律執行權結合于選舉出的人民代表身上[5]。 在選舉產生的人民代表來集體行使立法權和法律執行權的基本原則之下，作為全權機關的人民代表大會將人民的意志表達為憲法，憲法再具體規定立法權限的配置。顯然，具體的立法體制的改變，就來自于體現人民意志的憲法的具體條文的設定。

在當代中國的政治實踐中，1954年憲法第二十二條規定，全國人民代表大會是行使國家立法權的唯一機關。1982年憲法第一百條則規定，省、直轄市和它們的常務委員會，在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，可以制定地方性法規，報全國人民代表大會常務委員會備案。2018年新修訂的憲法第一百條明確規定：設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批準后施行。這一動態的過程，體現人民意志的憲法，可以隨著時間的變化而不斷地調整和重新配置立法權的分布。而在當代中國政治中的體現則是不斷通過憲法直接授權而下放立法權。

但是，這種立法權的下放又并不是一種分權式下放，而是一種放權式下放。首先是因為，自1982年憲法開始，在下放立法權的同時憲法又規定，全國人大常委會有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的地方性法規和決議。與此同時，全國人大常委會還負責解釋憲法和監督憲法的實施。縣級以上的地方各級人大常委會雖然有權撤銷下一級人民代表大會不適當的決議，但是并不能撤銷下一級地方人大及其常委會制定的地方性法規。

另外，根據國務院新聞辦公室2014年發布的《“一國兩制”在香港特別行政區的實踐》白皮書的論述，憲法和香港基本法規定的特別行政區制度是國家對某些區域采取的特殊管理制度。在這一制度下，中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對于香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力[6]。

改革開放以來憲法直接規定下放的立法權和憲法規定設立特別行政區的實踐都表明，無論是在普通行政區還是特別行政區，地方立法主體行使的立法權都是一種受到限制的立法權。而與此相反的是，作為全國性代表機關的全國人民代表大會所行使的立法權，則是一種全權性的立法權。

因此，無論是從當代中國政治制度建立的理論基礎還是實踐脈絡中都可以得出的結論是，在當代中國的立法體制下，全國人民代表大會所行使的是一種全權性的立法權，而地方立法主體所行使的則是一種限制性立法權。全國人民代表大會雖然在現實之中表現出的是不斷下放立法權并授予某些區域高度自治的立法權，但是這些立法權都是一種受到限制的立法權。全國人民代表大會既可以直接依據憲法而撤銷地方立法主體的立法，還在理論上可以調整甚至收回某些立法權。一些學者在現實之中表達的“統一領導、分級立法”的立法體制，同樣可以看作是對這種立法體制的承認。

四、理論及實踐意義

在規范意義上，將中國的立法體制在性質上界定為“全權與限權”，才能回應經典馬克思主義關于人民自由優先于憲法和法律的基本原則，使得體現社會主義價值的立法體制的制度設計不會偏離基本的價值。只有依據這一原則，才能推導出體現人民意志的全國人民代表大會，必須要依據客觀形勢的變化和人民訴求的變化，適時調整國家的立法體制，在不同的立法主體之間以便于人民自由的實現為原則而科學合理地配置各級立法主體之間的權限關系。

在經驗意義上，將中國的立法體制理解為“全權與限權”關系之后，會更有利于學術界超越傳統的單一制與聯邦制下的立法權限之爭，基于當代中國政治制度的價值原則、制度結構和實踐歷程而理解當代中國立法體制的運行模式與變動趨勢。這一視角可能會在理論上產生出的突破是，與傳統的單一制和聯邦制背景下的立法權配置模式不同的是，在沒有地方自治這一基本制度背景之下，當代中國是如何在通過限制性立法主體的逐步培育而應對不斷變化的社會與經濟環境。

還需要強調的一點，除了基本的價值原則和歷史遺產之外，當代中國政治制度之中還有兩個重要的特點也決定了“全權與限權”模式共存的必然。第一個獨特之處是，與其他縱向各級政權之間存在相對明晰的權限劃分不同而在各級政權之間存在權限重疊的原因是，從全國人民代表大會到鄉鎮人民代表大會，都屬于“國家”權力機關。由于各級代表議機構都具有“國家”屬性，最高國家權力機關與其他各級權力機關之間的關系就不是一種純粹的“國家”與“地方”的關系。換言之，改革開放以來全國人民代表大會通過修改憲法對地方各級人大授予立法權的行為，并不是一種簡單的“中央”向“地方”授權的行為，而是一種最高“國家”權力機關向其他“國家”權力機關授權的行為。由此而形成的立法體制也就是一種全國性的“最高國家權力機關”與地方各級”國家”權力機關之間的“全權與限權”關系。第二個獨特之處是，與世界上大多數國家將本國政府在縱向上區分為全國性、地區性和地方性政府不同的是，根據中國憲法的規定，省級以下的政府都是地方政府。由于不存在全國性政府、地區性政府和地方性政府明確區分，中國的中央之下的政府都是地方政府，而且是帶有“國家”屬性的地方政府。正是在這種大的制度結構之下，才有可能出現以“在中央統一領導下，充分發揮地方主動性、積極性原則”指導下的立法體制調整過程。

回到起點，在全國人大及其常委會與地方各級人大及其常委會之間的立法權限關系是一種“全權與限權”的關系的基礎上，由于各級人大及其常委會行使的立法權都是一種地方“國家”權力機關所行使的立法權，上下級人大及其常委會之間在立法過程中就形成了兩種工作關系。一是上下級立法主體之間并不是一種分權關系，而是一種立法范圍由上而下逐步縮小的關系，越到下級，人大及其常委會立法領域所受到的限制領域就越多。正是在這個意義上，只有全國人大及其常委會才享有專屬于國家最高層面的立法權，地方各級人大都不享有專屬立法權而只享有憲法授予的限制性立法權。二是上下級人大及其常委會之間在理論上并不存在以分權為前提的專屬和共享立法領域，在實際的立法工作中只存在上級人大常委會對下級人大及其常委會在立法過程中的工作指導和立法結果合法性審查與監督關系。

注釋：

[1]王正斌：《〈立法法〉對設區的市一級地方立法制度的重大修改》，載《中國法律評論》2015年第2期。

[2]向力立：《地方立法發展的權限困境與出路試探》，載《政治與法律》2015年第1期。

[3]程慶棟：《論設區的市的立法權：權限范圍與權力行使》，載《政治與法律》2015年第8期。肖迪明：《問題與對策：設區的市行使立法權探析》，載《地方立法研究》2017年第1期。

[4]馬克思：《黑格爾法哲學批判》，人民出版社1963年版，第49、50頁。

[5]【蘇】雅羅斯拉夫斯基：《二十五年的蘇維埃政權》（中文版），外國文書籍出版局1943年版，第6頁。

[6]來源：《人民網》：http：//hm.people.com.cn/n/2014/0611/c42272-25131504.html，2018/10/12.

（作者單位：中山大學政治與公共事務管理學院、中山大學粵港澳發展研究院。本文系國家社科基金重點項目：人大代表選舉制度改革的實證研究與理論解釋〔17AZZ005〕）