用改革的方法系統防范化解政府債務風險

史立軍

防范化解地方政府債務風險，是當前社會各界高度關注的熱點問題，也是各級政府面臨的一道難題。泰州堅持“主動防范、系統應對、標本兼治、守住底線”的總體原則，區別短期、中期和長期風險防控重點，加強風險管理能力建設，推進風險防控工作科學化精細化，務求打好打贏防范化解重大風險攻堅戰。

一、防范化解地方政府債務風險是一道“必答題”

地方政府債務風險是長期發展過程中逐步積累形式的，正確認識和把握風險是我們做好風險防范的第一步。

從歷史演進維度看，過度依賴負債發展的模式已經難以為繼。改革開放初期，各地在產業扶持、城市建設、園區開發等方面開展了“軍備競賽”，而有限的地方財力難以支撐快速發展需求，舉債建設、負債發展成為一種普遍模式。2009年開始，為應對國際金融危機帶來的巨大沖擊，地方政府采取擴張性財政政策來拉動經濟增長、緩釋下行壓力，債務規模快速膨脹，負債率迅速上升。2014年下半年以來，隨著新預算法的制定實施以及地方債務管理的逐步規范，地方政府舉債融資機制得到完善，但借助PPP項目、政府購買服務、政府投資基金等渠道變相舉債的現象有所抬頭，造成存量債務得到一定疏解，隱性債務風險有所增加。問題演化到現如今，原有的發展模式已經走不通了，必須樹立正確政績觀，強化算賬意識、償債意識，堅持量力而行、量入為出，防止無序舉債搞建設、超出財力鋪攤子，實現發展的理性回歸和可持續。

從發展階段維度看，過度迷信投資驅動的思維已經沒有市場。在以往高速增長時期，各地通過開展直接投資、壓低資源價格、實施稅收減免、給予政策獎補等方式，鼓勵大規模投資，刺激高速度增長，使得地方政府資產負債表嚴重失衡。在經濟發展由高速增長階段轉向高質量發展階段后，如果還是僅僅用鼓勵投資的方式維持增長，必然會助推負債規模擴大，從而加劇潛在風險積累。同時隨著經濟和財政收入增長勢頭逐步放緩，如果繼續盲目舉債上項目，可能導致地方政府在流動性、償付能力等薄弱環節出現崩裂。這就需要我們深入貫徹落實新發展理念，將有限財力更多投向創新創業、生態保護、公共服務等領域，促進發展方式轉變、經濟結構優化、增長動力轉換，依靠高質量發展化解政府債務風險。

從風險傳導維度看，過度透支政府信用的危害已經不容忽視。雖經多年財政改革，但風險約束和分擔機制還只是剛剛破題，“風險大鍋飯”的問題依然如故。比如基層政府由于財權與事權長期不相匹配，“財力小馬”拉“支出大車”的現象較為普遍，對風險隱患的處置不夠積極主動，仍指望上級政府“出手相救”或者“金蟬脫殼”推給后人。事實上，一旦政府債務出現問題，容易引發政府信用透支和道德風險，進而使得風險向經濟、金融、社會領域轉移，甚至造成重大經濟、社會、政治影響。對于政府債務風險的傳染性、危害性、緊迫性必須予以高度重視，必須強調守土盡責，不能把防風險的責任推給上面，也不能把防風險的責任留給后人，更不能在工作中不負責任地制造新風險。

二、防范化解地方政府債務風險是一項“系統工程”

地方政府債務風險構成要素復雜、涉及面廣、動態性強，采取碎片化舉措難以有效解決。工作中，我們抓住風險防范化解的主要因素、關鍵變量和薄弱環節，注重系統性思維、結構化治理，加強整體謀劃、統籌推進，力求重點突破、逐見成效。

堅持問題導向。總的來看，泰州所轄市（區）綜合債務率均不超警戒線，但總體債務規模較大、債務率偏高。我們重點從三個方面入手，倒逼各地區和單位規范舉債融資行為、防范化解債務風險，確保守住底線、不越紅線。一是嚴格制度約束。按照國家、省關于加強政府性債務管理的要求，對系統內債務和全口徑債務進行核定鎖定、動態監測，做到問題見底、心中有數。推動政府債務分類納入預算管理，將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將PPP項目財政補貼等支出按性質納入相應政府預算管理。根據江蘇省核定2017年政府債務限額，對各地實行限額管理，并將政府債務管控情況列為市（區）績效管理目標考核內容。二是優化債務結構。做好存量政府債務債券置換工作，還款期限平均拉長6年以上，利息成本下降60%左右，通過以時間換空間防范風險發生。積極爭取新增政府債券，2015—2017年共獲江蘇省財政轉貸新增政府債券資金102.3億元，既保證了重點項目建設資金需求，又降低了資金成本。加強和改進預算編制管理，對部門基本支出按照標準核實打足，對部門項目支出做到“有保有壓、動態均衡”。三是整治違規行為。開展政府融資擔保清理整改，共排查違法違規融資擔保行為489筆，通過歸還借款、撤銷收回函件、發函申明作廢、完善協議等方式全部整改到位。同時對以政府購買服務名義違法違規融資和違法集資進行自查整改，督促相關地區和單位限期整改到位。

把握綜合平衡。適度合理負債仍是推動發展的有效方式，關鍵要防止過度負債，做到良性循環。我們主要圍繞統籌好三個關系，著力構建規范的舉債融資機制，充分發揮規范舉債對經濟社會發展的支持作用。一是舉債與償債的關系。編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告，全面掌握政府資產負債、債務還本付息、經濟財政運行等情況，及時分析評估政府債務風險狀況，合理確定債務水平、制定償債計劃，確保“借得起、還得上”。同時嚴格執行預算法和擔保法，將政府債務管理作為領導干部經濟責任審計的重要內容，堅決剎住無序舉債之風。二是融資與支出的關系。實行政府債務扎口管理，完善政府投資規劃編制，優化資金投向、融資方案和資金平衡計劃，合理確定融資模式和規模，實現發展需求與負債水平的動態平衡。組織各部門和市屬國有企業結合所承擔的建設任務和償債責任，編制年度融資計劃和償債計劃，有序開展融資、投資、償債等工作，嚴防債務管理脫節、風險積累。三是投入與效益的關系。建立投資多元化、運營市場化、管理規范化的投融資機制，借助市場力量提高投資的精細度和收益率。對通過市場運作能夠實現資金平衡的項目，放手交由市場主體運作；對兼具公益性和經營性的項目，做好規則制定、引導服務和評價激勵，以市場力量為主，實現市場利益和公共利益的平衡；對需要政府投入、財政兜底的公共事業項目，加強政府投資職能相關的公共財政體制建設，積極爭取國家、省配套資金投入和政策性、開發性資金支持。

完善工作設計。防范化解政府債務風險工作千頭萬緒，必須盯住重點、抓住關鍵、管住要害。我們緊扣“借、用、還”三個核心環節，健全政府債務管理機制，強化政府債務風險防控。一是在“借”上重點做好規范的文章。堅決杜絕新增系統外需財政資金償還債務，逐步擴大土地儲備、項目收益與融資自求平衡等專項債券規模。嚴格限制政府舉債新上項目，強化政府投資項目財政承受能力論證，超出承受能力的一律不予審批。控制新增債務規模，對資金不能足額覆蓋的新報項目一律不予審批，對建設資金不能落實的未開工項目一律不予開工建設，對投資規模和標準脫離實際的已開工項目分別采取停建、緩建、調減、撤銷等措施。二是在“用”上重點做好高效的文章。建立統一的債務資金監管機制，嚴格執行使用流程、方向和程序，優先用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，優先保障在建公益性項目建設。實行債務資金分類使用，一般債券資金用于沒有收益的公益性事業發展，專項債券資金用于有一定收益的公益性事業發展。推進債務資金信息公開，重點公開債務規模、種類、利率、期限、還本付息、用途等內容，接受上級政府、同級人大和全社會監督。三是在“還”上重點做好有序的文章。制定政府債務總體解決方案，綜合運用暫停政策性計提、國有資產分類處置、壓減一般性財政支出等手段，確保10年內完成隱性債務化解目標。加大財政資金盤活統籌力度，將一般公共預算超收財力全部用于化解債務支出，將50%年度土地出讓凈收益以及統籌集中的政府重點項目資金安排用于償還政府債務，將壓減的三公經費、會議費、培訓費、專項資金統籌用于化解隱性債務。分類處理融資平臺公司存量債務，對屬于政府債務的存量債務置換為政府債券，對存量債務按照政策規定逐步化解，對新增企業債務采取資產證券化、債轉股等方式加快降低企業杠桿率。

三、防范化解地方政府債務風險是一個“改革風口”

地方政府債務風險是結構失衡和資源錯配的外在反映，短期治理固然重要，但決勝的關鍵在于深化改革。我們將堅持市場化改革方向，同步推進風險管控和制度創新，積極發揮市場機制管理、處置、分擔風險的作用，從源頭上防好管住政府債務風險。

抓好國企改革這條線。結合推進融資平臺公司轉型發展，在市場主體參與積極性不高的領域發揮國有企業戰略性市場化工具作用，讓國資國企成為支撐經濟社會發展的“第三財政”。一是推進整合重組。深化國有資本授權經營體制改革，通過業務整合、資產重組、股權合作等途徑優化配置同類資源，將分散的國資國企分別劃入相應領域的集團公司。開展國有企業資產和債權債務核查、評估、確權，組建資產經營管理公司對不良資產和債務實施剝離，通過打包集中議價、短期置換長期、存量資產盤活等方式進行處置。采取財政資金補充、優質資產劃轉、自然資源開發權益加持等形式，不斷擴大國有企業資產規模和現金流，提高資本實力和信用等級。二是重塑運行架構。融資上主要是拓寬資金渠道，在保持合理比例信貸資金的同時，通過實施資產證券化、開發集合信托產品、發行企業債等方式，擴大直接融資規模，降低企業資金成本。經營上主要是確保預期收益，建立政府部門與國有企業之間的契約關系，減少運用行政手段干預企業經營活動，推動企業圍繞主業優化發展布局、完善業務結構、開展投資建設。運營上主要是保護資產信譽，促進國有企業保持好債務增長與資產擴張、經營收入與投資支出、融資能力與資金回收“三個平衡”，切實承擔起國有資產保值增值責任。三是強化企業監管。支持國資委依法履行出資人職責，把監管目標重點鎖定在資本增值和利潤率提高上，在戰略規劃制定、人員選用機制、經營業績考核等方面實施分類監管。加快完善法人治理結構和現代企業制度，強化董事會、監事會建設，建立職業經理人制度、市場化勞動用工制度和激勵約束機制，保證企業制度化、規范化運作。

破好金融改革這個局。扎實推進國家級金融支持產業轉型升級改革創新試驗區建設，著力增強金融服務實體經濟能力，進一步做大經濟總量、提高發展質量。一是發揮產業基金、做強產業資本的引導作用。積極支持產業基金、并購基金和創投基金發展壯大，吸引更多天使投資、風險投資、私募股權基金等股權投資機構落戶泰州市，盡快篩選一批技術含量高、市場需求大、發展前景好的項目，量身定制整體金融解決方案，引導企業和各類金融機構通過股權投資方式進行內在融合，催生一批新的產業增長點。二是發揮金融服務區集聚金融資源的載體作用。用建設開發園區的理念建設金融服務區，推動金融創新政策、機構平臺、項目產品向金融服務區匯聚，加強外資金融機構、大型商業銀行以及新型金融機構招引，培育會計、審計、法律、評估、經紀等服務組織，吸引更多金融機構設立區域性管理總部和后臺服務中心，催生更多適應企業需求的金融產品和服務創新，提升泰州金融業發展規模和質量。三是發揮國有金融機構補齊金融短板的撬動作用。以泰州市金控集團為主體，整合發展擔保、小貸、市民卡等存量業務，加快發展企業征信、股權投資、資產管理等核心業務，致力發展銀行、保險、證券等基礎業務，加強與持牌金融機構在券商、金融租賃、期貨、信托、第三方支付等方面的戰略合作，增強運用市場手段引導金融資源配置的能力。

用好土地開發利用改革這一招。將土地作為最重要的城市資產進行保值增值式運營，創新土地資產資本運作機制，增加對沖債務風險的土地資產總量。一是加強土地開發規劃管理。按照分區規劃、法定圖則對城市用地進行具體配置，規定管控范圍內土地空間布局、使用性質、出讓規模和開發強度，增加土地出讓計劃的空間定位內容，根據市場現狀調節各區域的供地規模和時序節奏，優先保障對城市發展具有戰略性帶動作用的重大項目和重點區域布局。二是健全土地價格生成機制。將中心城區劃分為43個片區，綜合評估確定每個片區的土地門檻價格，使之成為土地出讓金調整的依據。放開土地一級市場評估，建立網上出讓底價系統和地價“熔斷”機制，確保地價漲幅處于合理區間。按照“誰投資、誰收益”的原則，從供應、保有、轉讓等環節確定政府與土地使用者之間分割土地增值收益的合理比例，探索形成各方主體公平分享增值收益的調節機制。三是提高土地儲備經營水平。嚴格執行“一個池子蓄水、一個龍頭出水”的出讓機制，率先成立市土地資產管理委員會，增強土地經營的協調性和執行力。建立市土地儲備中心與國有企業聯動開發機制，配套完善相應的土地收益補償政策，更加有效地利用市場資本減輕土地儲備開發資金壓力。創新土地儲備融資方式，探索設立土地基金、實施土地債券化、推行換地權益書，在保證政府合理收益的同時，開放社會資金參與土地儲備的通道。

（作者系中共泰州市委副書記、泰州市人民政府市長）

責任編輯：張 杰