論土地整治與鄉村振興問題

王 珂

（廣州地量行城鄉規劃有限公司，廣東 廣州 510000）

0 前言

長時間以來，城鎮關系分裂和二元分治制度下，對農鄉價值的定位帶來了當下中國現存居民老弱化、土地空廢化以及產品落后華和“城進村衰”的現象。“鄉村空心化”、“產業邊緣化”以及“人口老齡化”等現象已成為限制中國推動城鎮統一發展與實現全面創建小康社會的阻力。黨的十九大基于人民逐漸增加的美好生活需求及不平衡不全面發展之間的沖突制定了“農鄉振興”策略，以解決鄉村發展不協調、城鎮關系失衡的沖突。“鄉村振興”屬于經濟、政治、文化、環境以及福祉創建，其根本目的在于系統建立居民、土地、產品等多項發展要素的結合格局，實現農鄉的全面發展。

1 土地整治和鄉村振興之間的互饋聯系

我國土地整治大體能分成三個發展過程

（1）數量潛力開發過程：為應對鄉鎮單位異軍突起和城鄉化進程中城鎮發展用地迅速擴張造成的耕地范圍大幅縮減、糧食安全保證壓力加大等突發情況，上世紀80年代之后，中國鄉村區域廣泛組織了土地整改工作，其中就包含很多成功模式[1]。1998年-2005年，我國土地整治的經費數量、項目量和建設規模不斷增加，期間經土地整治年均增加400萬畝土地。

這個階段，土地整治以填補耕地面積以及為城鄉化、工業化帶來發展空間為根本目標，很大程度上保證了農業、農戶增收和食物安全。

（2）數量和質量并重過程：2006年，上百個國家基礎農田保障示范區的創建揭示了國內土地整治由重視數量型增加到全面考量整治規模和新增耕地效果。2006年，原國土資源局安排首批城鄉發展用地增減結合試點，表示農鄉發展用地整理變成了土地整治的關鍵構成部分。

（3）重視生態作用，實現鄉村價值最大化過程：“十三五”土地整治建設綱要提出了生態農田的開發、使用和保護，提倡“綠色化”土地開發，重視土地整治和精準扶貧相融合，表示我國土地整治逐漸朝著生態化轉變。2017年，黨的十九大倡導鄉村振興戰略，以促進城鄉耦合建設[2]。而且，各級國土資源局相繼發布了很多方針政策，以通過進行鄉村土地全面整治加快農業鄉村供應側結構性革新，補齊農鄉發展短板，完善城鎮建設空間，為農鄉振興打好基礎。

2 土地整治推進鄉村振興的地區實現途徑

2.1 完善開發區

完善開發區是引領經濟發展的關鍵區域，具備中心城市輻射驅動力前、人口增多迅速、土地資源要求量大等特征[3]。基于城市經濟發展的擴散作用進行土地整治，在解決城市逐漸建站的人地沖突的同時，優化農鄉居民、土地、產業，建立城鄉共同發展的新局面，這是實現地區鄉村振興的核心。

人口：基于一、二、三產業統一發展，拓展鄉村就去途徑，特別是重視發展農村旅游、民宿等服務行業，以促進鄉村人口回流且吸引城市人口游憩、居住、投資，帶動城鎮人才資源要素的全面流動。

土地：深度探索迎合農鄉經濟新常態的用地管控體系，大力促進農鄉發展用地政治，解決空廢、閑置等土地資源；組織土地整治，優化良田景觀，為建設都市農業、綠色農業帶來空間載體；加大對污染土地整治恢復的力度，復原其生產水平與生態功能。

產業：引導具備地區優勢、景觀特點鮮明和具有特殊歷史文化的農莊進行土地整治，提高鄉村農田和聚落景觀的欣賞性，健全農鄉基礎設備，為開發鄉村旅游以及農業技術等服務行業打好基礎。

2.2 關鍵開發區

關鍵開發區具備較高的經濟水平，資源自然承載性能很高，是今后支持社會經濟增長及人口集中的關鍵區域。實行城鄉發展用地增減結合政策，保證耕地紅線，建立科學、高效以及完整的生產、生活及生態結構骨架，建設農鄉經濟新產業，是關鍵開發區實現土地整治促進鄉村振興的核心。

人口：基于空間重建與非農產業培養，全面促進農鄉剩余勞動力的合理轉移，研究實行不同級別城市差異化的農業專業農戶的市民化方針；優化農鄉生產、生活水平，鼓勵當地居民回流創業。

土地：全面整治田、水、路、林、鄉，建立田園整體，實施“數量控制、質量控制、生態維護”三者一體的管控模式；建立等級正常的農鄉聚落體制，開挖存量土地價值，促使集體發展用地指標順利流轉，喚醒農鄉區域“沉睡”的農田資源。

產業：依靠整治后聚集連片的土地資源，實現農村機械化、規模化生產，鼓勵大都市周圍農村建設生態農田、都市農業、農村旅游，大力發展鄉村電商，貫通農產品銷售渠道。

3 結論及討論

（1）實現居民、土地與產業等農村發展要素的統一激活是培養發展動能、處理“三農”問題的核心。鄉村振興是為了解決鄉村發展要素的流失和退化，采取經濟、政治和文化等途徑激發內在動力與吸收外界資源重組農村人口、土地以及產業等經濟要素，進而完善要素體系、增強地區功能、重建農村形態，形成鄉村地區經濟、社會和生態的整體戶型與城鄉結合的新格局。而且，鄉村地區系統的繁瑣性和多樣化給予了農村振興體系化、層次化以及地區性特點。

（2）實現鄉村整體復興要基于城鄉區域系統的差別與鄉村地區的多功能性，堅持可持續發展之路。土地整治是促進鄉村振興的關鍵途徑，鄉村振興背景下土地整治不僅要激活農村人口、土地與產業等重要發展要素，還應當考慮物質空間振興和精神內核提高，形成城鄉共同發展、統一結合的新局面。

（3）不同的市場經濟發展期間，對土地應用形態格局的標準也不同，鄉村創新發展使得土地使用對象通過土地整治項目等手段完善土地使用形態，土地使用形態的改變也作用于農村的創新發展和振興。我國土地整治的效果和轉型期市場經濟發展的要求具有明顯的統一性和內在融合性。鄉村土地整治和鄉村振興的立足點都是調整重要發展要素的演變趨勢，形成各種要素之間融合、協調發展的局面。

（4）作為調節地區人地關系的關鍵途徑，土地整治要求通過相關工程技術和生態措施調節人口、土地與產業之間的作用關系，于國土空間發展格局的框架下科學的采用實現模式及途徑。

總之，鄉村屬于一個繁瑣的綜合系統，集中多學科精髓、統一多要素特點以及融入多主體力量，針對處理鄉村問題有顯著作用。目前，推動鄉村振興政策的有關理論認知、制度體系、政策方針、振興形式、實施途徑等都處在進一步探索過程。土地整治也遇到了理論落后、觀念陳舊等情況，需要通過理論更新、技術改進及制度創新實現土地整治的合理化、規范化以及標準化，以促進鄉村振興戰略的落實，實現農村地區經濟、社會和生態的整體戶型與城鄉統一發展的新面貌。