PPP模式背景下地方政府投資偏差矯正機制研究

崔冉冉

（河南工業大學，河南 鄭州 450001）

1 引言

1994年我國實施的以分稅制為核心的財稅體制改革為繁榮社會主義市場經濟奠定了重要基礎。該改革明確了中央和地方的財權與事權范疇，然而也使得地方政府面臨著財權與事權不匹配的局面，地方經濟社會發展所需的財政支出超過了地方政府的財政收入，在此現實背景下，地方政府不斷摸索創新地方政府投資模式，逐漸演變成了以地方政府投融資平臺為主的地方政府投融資體制。多年來，地方政府投融資模式在推動區域經濟發展、縮小城鄉差距、基礎設施互聯互通等方面起到了積極作用，然而由于投資決策過程不科學、不規范，造成資源浪費且存在官員腐敗等現象，尤其是“唯GDP論”的地方官員晉升考核制度使得地方政府具有較大的投資沖動，由此造成地方政府融資平臺的債務規模不斷攀升，地方政府投資行為與經濟社會發展需求不相符，逐漸形成了地方政府投資偏差問題。自2013年以來，我國經濟發展的新常態對地方政府投資行為提出了新的要求，對地方政府投資偏差問題進行矯正勢在必行。此外，中央政府為了深化基礎設施投融資體制改革，緩解地方政府債務，開始在基礎設施和公共服務領域大力推行PPP模式，該模式要求地方政府與社會資本平等合作，對風險進行合理分擔及收益共享，社會資本的參與將會對地方政府投資行為產生積極的影響。

國外關注地方政府投資行為主要聚焦在地方政府投資的影響因素分析上，如Hansen、Eakin、Duchin&Sosy?ura、Catrina等人先后從城市化水平、稅收收入、政治制度等方面進行考察研究［1-4］。結合中國實踐，Edin、Li&Zhou從官員晉升的錦標賽理論來說明中國地方政府熱衷投資的原因［5-6］。國內對于地方政府投資行為的研究主要在如下幾個方面：一是地方政府熱衷投資的機理分析。涉及地方經濟、地方利益集團及地方投資擴張［7］、中央政府和地方政府投資博弈［8］、地方政府投資沖動及拖延［9］，等等；二是地方政府投資行為存在的問題。如重復建設、管制審批不規范［10］、預算約束不健全及投資結構扭曲等［11］；三是地方政府投資的影響因素有財政預算、土地財政、制度環境和城鄉統籌發展等［12］。上述文獻對于認識地方政府投資行為具有十分重要的借鑒意義，然而文獻中針對地方政府投資行為偏差的研究相對較少，且探討PPP模式如何促進地方政府投資行為矯正的也鮮有。基于此，本文著重探討PPP模式背景下地方政府投資偏差矯正問題，該研究具有十分重要的現實意義。

2 地方政府投資偏差的現狀分析

長期以來，地方政府依托地方政府融資平臺來干預和引導經濟發展，形成了獨具中國特色的地方政府投資行為。盡管地方政府投資對區域經濟社會發展的拉動作用十分明顯，然而也使得地方政府債務規模不斷攀升，據財政部公開數據顯示，2016年末地方政府債務余額限額約為17.2萬億元，地方政府還債壓力不容小覷。此外，地方政府投資活動過程還存在著投資行為不規范及投資偏差等問題。具體而言，地方政府投資偏差體現在如下幾個方面。

2.1 地方政府存在過度投資問題，影響了資金使用效率

地方政府作為地方經濟社會發展的政策制定者，地方政府具有投資沖動。通過投資活動，一方面能夠匯聚資金、人力等各類資源要素，實現經濟快速發展；另一方面，在地方政府官員更替的背景下，新上任的官員也傾向于實施大規模的投資計劃，從而形成了過度投資問題。地方政府的過度投資在基礎設施建設領域尤其明顯，據統計數據分析可知，分稅制體制改革以來，我國各個省份的政府投資（實證研究中將地方政府財政總支出除去科、教、文、衛支出和行政管理費后的其他部分視為政府投資）呈現逐漸增加的趨勢。據《中國統計年鑒（2016）》的數據計算得出，自2007年以來，地方政府投資規模由2007年的2.80萬億元增長至2015年的10.74萬億元，后者是前者的3.84倍，增速十分明顯。地方政府的過度投資，尤其是偏好基礎設施投資，在一定程度上擠占了私人投資，不利于資源優化配置，也影響著資金使用效率。

2.2 地方政府投資決策存在不科學、不合理問題

地方政府主要官員在地方經濟社會發展中具有較大的決策權，加之我國地方政府治理體系不完善，對地方政府主要官員監督機制尚不健全，從而使得地方政府主要官員在經濟社會發展中進行決策時存在隨意性。一方面，地方政府主要官員為了追求“政績”，往往將財政支出用在道路等基礎設施領域，存在反復拆建、重復建設現象；另一方面，地方政府主要官員在投資決策時，也存在依據個人偏好進行決策的現象，決策過程不科學、不合理，這就造成投資決策失誤，對基礎設施建設產生較大的負面影響。

2.3 地方政府投資存在較為嚴重的投資結構失衡問題

在我國各地區經濟發展過程中，受晉升考核模式的影響，地方政府主要官員偏愛投資于那些“顯性”的基礎設施，比如城市道路、高速公路、農田水利等，而對于公共醫療和公共服務事業，如醫療衛生、文化等投資相對較少。此外，地方政府在城鄉之間投資也呈現出失衡現象，主要體現在地方政府將主要的資金用于城市基礎設施建設，而對于農村的教育、衛生等投資相對較少，從而使得地方政府投資呈現出嚴重的投資結構失衡問題。

2.4 地方政府投資還表現出經濟短期化取向和政績導向

由于目前我國地方經濟發展模式中實行的是地方主要官員負責制，在地方政府主導的經濟發展過程中，地方政府主要官員為了取得政績，為職務晉升打下經濟基礎，往往在投資過程中傾向于選擇那些投資周期短、見效快的基礎設施領域，而對于周期長、效益顯現較慢的領域投入相對較少，存在著經濟短期化而非長期化取向。經濟短期化取向和政績導向不僅不利于地區經濟持續健康發展，而且也可能造成資源浪費、重復建設等現象，對于區域經濟長遠發展十分不利。

2.5 地方政府投資缺乏融資約束

任何投資活動離不開資金，對于地方政府投資而言也是如此。從投融資過程來講，在市場經濟環境下，貸款需要按照市場規律辦事，對資金使用及風險防范做出相應的防范。在地方政府擁有地方政府投融資平臺這一重要的融資載體的前提下，地方政府對地方政府投融資平臺的運行具有主導作用，導致地方政府對所在區域的金融機構影響較大，地方政府為了完成投資，往往要求金融機構給予大力支持。從官員行政級別而言，地方政府主要官員級別明顯高于金融機構負責人，這就使得地方政府能夠便捷地從商業銀行取得貸款，而對于資金的貸款流程、過程監控等，商業銀行則缺乏相應有效的監督。從而造成了地方政府投融資約束不力現象。缺乏融資約束，一方面使得地方政府投資過程更加“任性”，另一方面也增加了金融風險，對金融機構風險防范十分不利。

2.6 地方政府投資過程中過度依賴土地財政

從地方政府投融資平臺的發展歷程可以看出，地方政府投資的還款資金主要依靠土地財政，通過收取大量的土地出讓金來維持其投資行為。土地財政產生的根源是地方政府需要大量的資金來進行基礎設施建設，從而形成了規模較大的地方政府債務。為了償還債務，現有的地方財政收入無法滿足，進而轉向依靠賣地來獲得財政收入。地方政府投資過度依賴土地財政，對地區產業結構、經濟持續健康發展十分不利，也在一定程度上扭曲著地方政府投資行為。

3 地方政府投資偏差的形成因素

地方政府投資行為特征是認識現階段我國區域經濟發展過程的一個重要因素，尤其是地方政府投資過程中所形成的偏差，這是現階段區域經濟發展的政府間競爭、地方保護主義及地方官員職位晉升模式等多重因素共同作用的結果。具體來講，地方政府投資偏差形成的主要因素有如下幾個方面。

3.1 現有的財稅體制是地方政府投資偏差產生的重要制度背景

始于1994年的財稅體制改革，在提升中央政府財政收入的同時，也使得地方政府長期面臨著財政收入無法彌補財政支出的窘境。在此背景下，地方政府為了發展地方經濟，需要大量的資金支持，這是地方政府投融資平臺產生的現實背景。通過地方政府投融資平臺，地方政府獲得了基礎設施建設所需的大量資金。此外，在現階段財稅體制背景下，地方政府面臨著預算軟約束，地方政府支出范圍不明確，不同層級政府如何分工不明確，從而造成地方政府投資行為不規范。因此，需要不斷完善財稅體制改革，黨的十八大以來，中央政府持續在理順中央和地方收入劃分，各層級政府間事權和支出責任劃分等方面進行了一系列改革，不斷完善了事權和支出責任相適應的制度。

3.2 地方政府治理不完善是地方投資偏差產生的體制性原因

市場經濟環境下，地方政府既是市場經濟的參與者，又是市場經濟的政策制定者，其具有典型的雙重身份。因此，地方政府治理影響著區域經濟發展，反過來，區域經濟社會的健康持續發展需要地方政府治理能力不斷現代化。由于目前我國地方政府治理仍然處于深化改革階段，現實中仍然存在著地方政府治理不完善的地方，如缺乏對地方主要官員的監督、地方政府經濟行為違背市場規律等。這就造成地方政府對經濟發展干預性較大，基礎設施建設過程中體現著地方政府主要官員的意志和決策。對于那些具有現代管理知識、對市場經濟規律認知較深的地方官員而言，其投資決策相對合理；反之，那些對經濟發展規律認識相對淺顯、把握不了市場經濟精髓的地方官員，其投資決策存在隨意性和投資偏差。因此，需要不斷完善地方政府治理，推動地方政府治理創新，實現地方政府治理現代化，提高其治理水平。黨的十八屆三中全會將“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”作為全面深化改革的總目標，這為地方政府治理現代化奠定了堅實的政策基礎。

3.3 地方政府官員晉升考核模式是地方政府投資偏差產生的制度誘導性原因

在區域經濟發展過程中，各地區采取各種措施，調動一切資源來發展本地區經濟。在此過程中，由于我國政治體制不完善，地方政府主要官員為了實現經濟增長及自身政治職位晉升，在地方政府間形成了以進行大量的基礎設施建設等為特征的“晉升錦標賽”［13］。晉升錦標賽的現象使得地方政府調動資金、人才等各類資源，確保實現本轄區內的GDP規模和增長率排名靠前。由于基礎設施建設取得的效益快，于是，地方政府十分熱衷基礎設施投資，多數地方政府主要官員在上任初期便制定規模宏大的投資計劃，并將投資資金投向基礎設施領域，甚至出現重復建設現象。因此，以GDP為基礎的地方官員晉升模式是地方政府投資偏差產生的直接誘因，為規范地方政府投資行為，需要完善官員晉升考核模式。

3.4 地方政府投資主體單一、民間資本參與度較低也是地方政府投資偏差產生的一個重要原因

長期以來，在地方基礎設施和公用事業建設過程中，地方政府成了投資主體，由于缺乏競爭對手，且政府具有雙重角色，使其在投資過程中呈現出較大的隨意性，投資項目及資金流向呈現出與經濟社會發展現實不相吻合的現象。受基礎設施公共產品的屬性及民間資本自身特性等影響，國家在較長時間內禁止民營資本參與基礎設施建設。伴隨著我國社會主義市場經濟體制不斷完善，2005年國務院頒布實施《鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》中明確提出鼓勵和引導民間資本進入基礎設施和公用事業領域，在此之后，有實力的民間資本開始參與基礎設施建設，自2013年以來，中央政府又做出了在基礎設施領域大力推行PPP模式，吸引和鼓勵民間資本參與基礎設施建設，這對于矯正地方政府投資偏差具有十分重要的積極意義。

4 基于PPP模式的地方政府投資矯正機制構建

地方政府投資偏差的形成經歷了一個較長的歷史時期，其對經濟社會持續發展產生了諸多負面影響。一是地方政府投資偏差不利于基礎設施健康發展。地方政府投資集中在生產性基礎設施建設部分，對于那些文化、衛生等公用事業投資較少，這造成重復建設、資源浪費的前提下，也使得不同類別的基礎設施和公用事業建成情況存在顯著差異性，不利于構建功能齊全的基礎設施和公用事業服務體系。二是容易滋生腐敗等現象。任何投資活動均離不開資金和人的支持，地方政府掌握著大量的資金及基礎設施建設項目資源的背景下，其自然成為那些尋租人的接近對象，通過關系獲得工程建設，不僅無法保障基礎設施建設質量，同時地方主要官員也面臨著貪污腐敗的風險。三是扭曲資源配置。市場經濟環境下，市場機制是配置資源較為有效的手段，然而由于地方政府掌握了大量的資源支配權，這就使得資本、人力等過度集聚在基礎設施建設領域，在一定程度上扭曲了資源配置，這需要對地方政府投資偏差進行矯正。

針對基礎設施建設過程中存在的諸多問題，在經濟步入新常態的背景下，同時也是為了深化投融資體制改革，完善地方政府治理，2013年以來我國政府開始大力推行PPP模式，并在交通、市政建設、醫療衛生等多個行業進行推廣應用，該模式的成效開始逐漸顯現。據財政部PPP中心統計的數據顯示，截至2016年12月底，全國入選財政部PPP示范項目庫的項目共計11 260個，投資額13.5萬億元。由此可見，作為推動城市間交通基礎設施發展、推進公共服務共建共享、提高供給效率和質量的PPP模式正在改變著地方政府投資格局。因此，可以基于PPP模式構建地方政府投資偏差矯正機制。

4.1 基于PPP模式構建地方政府投資決策機制，從決策環節矯正地方政府投資決策偏差

PPP模式的核心特征在于政府與社會資本以平等的身份進行合作，雙方是伙伴關系，在中央政府逐漸規范地方政府舉債以及引導地方政府投融資平臺轉型過程中，PPP模式將成為基礎設施和公用事業建設的主要模式，這就要求地方政府加強對PPP模式理念的認識和理解。從PPP模式內涵來看，地方政府就某一些基礎設施建設項目遴選社會資本合作伙伴并在雙方簽署合作意向書的基礎上，政府與社會資本從成本收益等視角就投資方案、財政承受能力、未來收益保障等進行平等的溝通與合作，共同研究如何建設該項目及該項目是否具備可投資性。這與之前由地方政府主要官員一方決定的投資方案相比，顯然更具有科學性和規范性。因此，PPP模式的不斷推廣與實施，從決策環節對地方政府投資行為進行了矯正，使其投資行為按照市場經濟規律辦事，確保資金發揮最大功效。

4.2 基于PPP模式構建基礎設施建設和公用事業的運行機制，從運行環節矯正地方政府投資偏差

PPP模式與之前政府為主的投融資模式相比，其最大的變化在于改變了過去那種重視投資輕視運行維護的格局。采用PPP模式興建的基礎設施建設項目，其建成之后，重點在于該項目的正常運行和維護。這就要求政府根據PPP模式的規律要求，與社會資本通力合作，構建基礎設施建設的長效運行機制，將其關注重點從之前的投資興建轉移到運行維護方面，從而長期有效地實現基礎設施建設的健康發展，不斷矯正地方政府投資偏差行為。

4.3 以PPP模式為載體構建信息披露和監督機制，從信息披露和監管等規范地方政府投資行為

PPP模式作為地方政府與社會資本在基礎設施和公用事業領域進行合作的重要方式，其規范運作要求雙方在合作過程中進行信息披露，政府就項目選址、項目收益性、財政承受能力等進行披露，社會資本就其自身具備的技術、融資方案等進行披露，這就使得該項目的各類信息被合作雙方掌握，有利于合作的順暢進行；此外，在信息披露的基礎上，以PPP模式為載體，還應適時引入第三方監督機制，對該項目的雙方對接、投資興建、運行管理等全生命周期進行監督。從而在制度上不斷規范地方政府投資行為。

4.4 以PPP模式的利益共享特征來構建項目投資回報機制，從項目收益環節來矯正地方政府投資短期化取向行為

PPP模式之所以能夠吸引社會資本參與進來，一個重要的激勵因素是該項目的收益性。按照PPP模式的規范化運作要求，社會資本獲得的是正常收益而非超額收益。即便如此，在社會資本參與的前提下，地方政府在選擇投資項目時，應對項目的成本及預期收益進行測算，而不是隨意地選擇項目，否則無法保障項目的投資收益，也就無法確保社會資本的正當權益。基于此，PPP模式的利益共享特征要求該項目必須具備一定的未來現金流，并在雙方合作過程中建立健全項目投資回報機制，從而規范地方政府短期化投資行為，使其關注項目的未來投資收益。

4.5 構建PPP模式下的融資約束機制，規范土地財政的做法，摸索建立良性循環的資金來源渠道

近年來，中央政府對地方政府舉債行為不斷進行規范，例如，新修改后的《中華人民共和國預算法》自2015年開始實行，明確指出地方政府不能再通過地方政府融資平臺或企業渠道舉債，地方政府的舉債行為日趨規范。在此背景下，PPP模式的投融資活動必須規范化和市場化。這就要求建立健全PPP項目的融資機制。一方面，PPP項目公司應根據市場化操作模式，與相應的金融機構取得聯系，以此來獲取資金支持；另一方面，在PPP模式背景下，地方政府應轉變依靠土地財政的做法，不斷探索良性循環的資金來源渠道，推動投資行為規范發展。

5 對策建議

由于地方政府投資偏差形成時間較長，矯正該偏差也需時日。然而，近年來，隨著我國經濟步入新常態，中央政府對經濟社會各個領域的改革不斷深化，尤其是基礎設施建設領域正在發生著積極深刻的變化，為了不斷矯正地方政府投資行為，完善基礎設施投融資體制，本文提出如下對策建議。

5.1 以PPP模式為突破口，強化地方政府投資決策的科學性、規范性

地方政府投資偏差產生的一大原因是地方政府主要官員在決策時較為隨意，這就要求從制度上建立健全基礎設施投融資的決策機制，強化決策的科學性和規范性。這不僅需要中央政府出臺規范地方政府投資行為的相關法律法規，而且需要進一步構建PPP模式健康發展的制度體系，以PPP模式為主要突破口來實現政府投資決策的科學性和可行性。

5.2 中央政府要完善地方政府官員晉升考核模式，淡化GDP業績考核占比，建立健全綜合的考核體系

由于政治體制尚不完善，長期以來形成的以GDP為核心的官員晉升考核模式對地方政府官員行為產生了重要影響。在經濟新常態下，中央應進一步完善官員晉升考核體系，淡化GDP指標，應強調公眾的獲得感、綠色發展及生態文明等，從而不斷引導地方政府投資于那些基礎設施及公用事業的短板領域，實現基礎設施建設和公用事業全面、協調、健康發展。

5.3 中央政府應加快出臺PPP領域的法律法規，為PPP模式和地方政府投資規范發展奠定堅實的法律基礎

PPP作為矯正地方政府行為偏差的重要方式，其功能的有效發揮需要建立健全相應的法律體系，從制度上規范地方政府參與PPP模式的行為。一方面，立法工作除了對政府的權責、投資行為等進行規范之外，還應從宏觀層面完善對政府投資行為的監督體系；另一方面，立法還應突出完善地方政府治理現代化這一理念，通過PPP模式的規范運行來促進地方政府治理現代化，不斷提高地方政府治理水平，從而使得地方政府投資行為符合經濟社會發展規律。