大數據時代下協同政務中的信息資源共享策略研究

劉煥成，李俞頡

（1.鄭州航空工業管理學院,河南 鄭州 450046；2.航空經濟發展協同創新中心, 河南 鄭州 450046）

1 研究大數據時代下信息資源共享對協同政務的意義

我國電子政務建設在這20多年的發展過程中雖然取得了不少成就，但電子政務建設中的“縱強橫弱”“條塊分割”“信息孤島”等問題仍尚未得到有效解決，因而，越來越多的學者投入到解決這些問題的研究中。其中的協同政務就是為解決存在于電子政務環境中的條塊分割問題而提出的一種與整體性政府改革理念相契合的新型政務發展模式。根據梁孟華等人的理解，協同政務就是指在電子政務的環境下，以政府工作人員間的協作為核心，厘清政府各系統、各部門間的關系，強化政務信息資源共享、優化政府工作流程以及促進政府信息化建設［1］。政務協同需要資源協同、技術協同、流程協同、制度協同等多方面的共同作用，是一個整體性建設的過程［2］。其中，資源協同是整個政務協同的基礎，而實現資源協同的前提基礎是資源共享，因此，研究資源共享對政務協同的意義重大。只有實現政務信息資源的共享，跨政務部門的協作配合才能順利進行；各個政府職能部門的信息化建設才能有效推進；才能消除不同組織部門間相互隔離的信息孤島現象［3］。

當今時代，大數據已然成為全社會關注的一個熱點，國家也高度重視大數據的發展及應用，并極力推進數據信息共享建設。2017年12月6日，李克強總理就已經在其主持召開的國務院常務會議中明確指出提供公共數據是政府公共服務中的一項重要內容，并且要求各地政府加快部門和地方政務信息系統的整合共享，還要依法依規向社會開放。在2018年5月16日召開的國務院常務會議上，李克強總理進一步指出各地政府應逐步推進政務服務一網通辦，同時還要建立統一的數據共享交換平臺。現在，為了響應中央的號召，推行更高效便民的政務服務，利用大數據技術進行政務數據信息資源共享是當務之急。

2 協同政務中的信息資源共享現狀分析

2.1 現階段協同政務中信息資源共享的建設成就

政務信息資源共享建設所取得的成就能推動協同政務的發展。一般認為，政務信息資源共享是指由政府部門、社會組織機構等利用互聯網以及其他先進的信息技術，采用單方建立或多方共建的合作機制，通過對政務信息資源進行重組和優化配置，以實現包括政府部門、企事業單位、社會公眾在內的社會各界都有權獲取所需的政府信息資源的一種方式［4］。在我國，政務信息資源共享建設較為突出的有北京市的“首都之窗”、上海市的“中國上海”以及武漢市的“中國武漢”等。本文以上海市的“中國上海”門戶網站為樣本來分析我國部分發達地區在政務信息資源共享建設中所取得的成就。

受其強大經濟實力的推動，上海市在電子政務建設方面的發展全國領先。首先，上海市在電子政務相關制度建設方面就一直緊跟國家戰略，走在其他省區市的前端。2016年2月29日，上海市政府下發了《上海市政務數據資源共享管理辦法》的通知（滬府發〔2016〕14號），該辦法涵蓋了政府政務信息共享的目的依據、資源管理平臺、資源共享資源目錄編制、數據采集、共享服務、法律責任等24款事項。且為了順應大數據時代的發展，上海市政府又于2016年12月6日制定發布了《上海市推進智慧城市建設“十三五”規劃》的通知（滬府發〔2016〕80號），積極應用大數據推進政務信息資源共享建設［5］。

其次，為了促進網上政務協同，上海市打造了全市統一的政務信息資源共享管理平臺——“中國上海”網上政務大廳，該平臺實現了從事項報批到事中事后監管一整套流程的網上跨部門政務協同服務，極大地方便了民眾。筆者通過瀏覽“中國上海”門戶網站發現，“中國上海”門戶網站之所以能提供如此高效便捷的政務協同服務，是因為其除了像其他政務網站一樣設立信息公開欄目之外，還設立了一個數據開放欄目，且該欄目還能鏈接到上海市政府數據服務網。該網站利用了大數據、云存儲以及云計算等先進技術，將本地政務信息資源集中存儲、統一管理，并能實現政務信息資源的全面及時共享。上海市全體政府部門都可以登錄該網站，充分享有網站內的各種數據信息資源，還可將本部門新產生的數據信息上傳至此，以供其他部門交流使用。數據信息上的無縫銜接使得現實中各政務部門的無縫銜接也成為可能。

2.2 現階段協同政務中信息資源共享的問題

雖然當前我國政府部門已經意識到政務信息資源共享對于協同政務，乃至整個電子政務的建設都非常重要，也通過大力推行了一系列的措施取得了一定的成效，其中以北京、上海、廣州等發達地區的政務信息資源共享建設成果尤為突出。但從整體層面來看，我國的政務信息資源共享建設仍然處在探索階段，未來的路還很漫長。現階段所存在的問題主要體現在以下幾方面。

2.2.1 缺乏法律法規的強制保障。目前，我國仍未在國家層面建立起一套完整的政務信息資源管理法律法規體系。雖然我國也陸續頒布了一系列關于政務信息資源管理的規范性文件來推動電子政務發展，諸如《政務信息資源共享管理暫行辦法》（國發〔2016〕51號）、《中華人民共和國政府信息公開條例》（國務院令第492號）、《國務院關于大力推進信息化發展和切實保障信息安全的若干意見》（國發〔2012〕23號）等，但以上文件都只起到一定的規范作用，并不具備法律強制性。因此，政府信息資源管理法、政府信息公開法、信息安全法等重要的相關法律法規仍然缺位。

2.2.2 缺乏頂層設計。一般來說，政府提供政務信息服務需要打破電子政務系統中不同部門之間的界限，并聯合各個部門，共同完成服務。但目前的電子政務信息資源尚未整合統一，仍無法實現網上業務的一站式辦理，所以現在出現了一種公眾即使在網上申辦相關業務，但在現實中還是要輾轉多個部門才能辦理成功的窘況。這是因為在電子政務建設的初期，政府內部各部門幾乎都是通過軟件外包的形式來建構電子政務系統并實現電子化辦公。但由于在建設過程中缺乏全方位的跨部門頂層設計，致使各部門的電子政務網絡系統的建設標準不一，政務信息資源標準難以協調，各部門間的政務系統難以兼容，政務信息資源也難以共享。這樣孤立的電子政務建設只會加重各自為政的不良影響，從而使得各個部門成為更大的信息孤島。長此以來，電子政務網絡建設呈現出“縱強橫弱、條塊分割、信息孤島”的局面。

2.2.3 資金投入分配不均。近年來，國家在信息資源建設資金投入方面呈現出東西兩極分化的局面。東部發達地區依靠其強勁的經濟實力以及先進的信息意識取得了優異的成績；而西部欠發達地區卻由于經濟落后以及偏遠的地理位置，在政府信息資源建設上難以施展拳腳。東西部地區政府信息資源建設上的懸殊實力導致了信息資源共享壁壘的形成，所以在全國范圍內跨區域共享政務信息資源及政務協同難以實現。

2.2.4 缺乏統一的數據共享平臺。缺乏統一的數據共享平臺給政務信息資源共享建設、跨部門政務協同建設帶來阻礙。我國的信息化建設工作早在20世紀90年代就開始進行了，但即使經過了20多年的持續投資建設，到目前為止，我國仍未建設出一個統一完善的數據共享平臺。雖然現在部分地方政府根據自己的業務需求，將政務系統建設外包給軟件公司或者是自行研發，建立了帶有地方性特色的政務網站及數據庫。而在此過程中，各部門的政務系統沒有嚴格地遵循統一的規范標準，這使得各部門的數據交換和信息傳遞受到了物理上的阻礙，無法進行信息資源的共享，從而導致其內部信息資源極度有限且利用率低。信息資源共享的程度低造成了政府部門中的行政冗余，進而導致在現實行政工作中出現人力資源重復做功的現象［6］。本來在資源共享的環境下由一個人就可以完成的工作，在實際工作中卻需要幾個人共同來完成，而且還會因各種復雜因素導致“1+1＜2”的低合作效率存在，進而導致人力資源嚴重浪費。顯然，這是與當前政務協同所期待的目標相違背的。

2.2.5 缺乏規范的政務信息資源共享標準。在目前的政務協同建設過程中，有些部門忽視了政務協同共享的實際需求，只是一味地貪多求全，認為擁有的信息資源量越大越好。然而，這種盲目的建設行為只會造成共享協同成本的增加而實際效用卻不增反減的糟糕局面。實際上，如果不經過共享標準的規范篩選，這樣流通共享的信息就是帶有安全隱患的，只會造成信息的大量冗余，且如果一旦混入干擾信息，則會增加政務信息系統的運行負擔和風險，是對系統安全的極大威脅。

2.2.6 社會整體的信息共享意識淡薄。信息共享意識淡薄主要表現為行政部門的信息共享及服務意識不足、社會公眾政務信息資源建設參與度低等的。一方面，由于受到傳統官僚思想的長期影響，部分政府部門對信息資源共享持消極態度，他們會將政務信息資源認定為是其本部門的私有財產，不愿將其進行公開和共享，導致其形成“信息孤島”，進而嚴重阻礙了政務信息資源共享的建設。另一方面，部分人民群眾因缺乏政治參與意識，不愿加入到政務信息資源共享建設中來，或者只是因為一兩次不滿意的政務信息使用體驗而降低甚至放棄對政務信息資源共享建設的期望，這對政務信息資源共享建設工作也是極為不利的。

3 改進協同政務中信息資源共享的策略

3.1 完善相關的法律法規

要想促進信息資源共享，實現協同政務，亟須盡快建立一套完善的與信息資源公開、共享相關的法律法規。目前，我國關于信息公開的強制性法律法規尚未形成，政府以及社會各界能參考依據的只有少數規范性的文件，但這些規范性文件無法像法律一樣起到強制性約束管理的作用。因此，完善信息公開法律法規體系刻不容緩。首先，應該將依法依規獲取政務信息資源作為全體公民的一項基本權利，并在此基礎上制定出科學、合理的信息公開法律；其次，政府應充分結合人民群眾的意見及建議，整理出符合人民群眾需求的、可公開的信息目錄，并要求政府各級行政部門、企事業單位都必須參照信息公開目錄，依法向人民群眾公開相關信息；最后，在向廣大群眾公開數據信息的同時，政府還要制定出相應的信息保密法律法規，以確保政府及企事業單位在公開信息的過程中，自身的重要隱私和信息安全能得到有效保障。

3.2 設立政務信息資源協同共享機構

為推進政務信息資源的協同共享，應在政府部門之間建立起政務信息資源協同共享機構，并通過該機構將政府各部門組織起來，實現各部門之間的信息共享及政務協同。這一機構除了起到聯結政府各部門的作用之外，還應該對各部門的政務信息資源進行收集整合，確保所收集到的信息資源具有高度完整性和可靠性，并為需要這些信息資源的部門提供優質的服務，以提高政務信息資源共享的效率［7］。

目前，我國已有部分地方專門設立了政務信息系統整合共享工作領導小組，小組組長基本由省長、副省長等擔任，主要負責貫徹落實國家關于促進大數據發展、加強政務信息整合共享的有關決策部署。然而，專門負責政務信息資源整合共享的統一管理機構仍未建立。因此，國家迫切需要一個政務信息資源共享的主管部門，其主要職能是對各級政府的政務信息資源進行統一規劃管理，并依法依規地制定出與信息共享相關的行政規范，對擔任政務信息資源共享工作的人員或部門進行審核與監督。同時，在地方上，各級政府還需要設立分管部門，這些分管部門主要職責是負責落實國家政務信息資源共享主管部門所下達的任務，對本地區的政務信息資源進行收集、整合，再按照統一規范的標準將初步整合過的信息資源上傳到國家主管部門，并在這一過程中協助其他部門進行信息共享的工作。

3.3 合理分配資金投入

經濟實力的懸殊使得東西部地區信息共享水平產生了巨大差異，進而影響了全國范圍內跨區域政務信息資源共享、政務協同的推進。針對這一問題，本文認為國家應大力扶持西部落后地區的政務信息基礎設施建設，盡可能地縮小東西部地區間的信息差距。而政務信息基礎設施的建設主要包括政務信息系統建設、政務信息資源建設以及政務信息人才隊伍建設，這些建設都需要投入相應的成本。只有統一了全國所有地區的政務信息基礎設施，構建起了完整的政務信息資源共享基礎平臺，后續的政務協同共享工作才能得到有序推進。

3.4 運用大數據技術建立完善的政務數據共享平臺

政府內部每時每刻都在不停地產生新數據、新信息，為了避免對無用信息進行共享，可以利用大數據技術來分析并確定其共享需求。具體來說，可將政務信息資源的可用性作為需求標準，只對那些共享頻率高、共享時效高的數據信息進行歸納整合，并建立跨部門的大型數據庫。此外，為了更好地滿足公眾的信息需求，電子政務各部門仍然可以利用大數據技術。一方面，電子政務部門可以基于民眾的行為數據進行分析，根據民眾的普遍需求進行政務信息資源共享；另一方面，電子政務部門還可以利用大數據對重大社會事件、突發事件、網絡輿情等產生的海量信息進行相應的分析預測，找出民眾潛在的服務需求，爭取以各部門以及民眾的共同需求帶動各部門間電子政務的協同。對于共享平臺中政務信息資源的管理，既可以利用大數據技術進行相關數據的采集與儲存、有用信息的提取與提煉、數據的集成和聚合、在線數據信息的查詢和建模以及相關分析和結果分析，還可以采用云存儲技術將本地、網絡中現有的各項信息資源整合起來，再將這些經過整合的信息資源逐漸轉移到共享平臺當中，最終形成一個超大體量的云端信息共享平臺。

建成的共享平臺不僅服務于政府內部，還應當服務于外部社會。除了行政人員可以利用平臺上的政務信息，廣大普通群眾也可以在該平臺上查詢并獲取到所需的政務信息。不過由于社會民眾的成分復雜，所以應該制定一些基本的準入機制。例如，上海市政府數據服務網要求公民必須通過實名制認證并獲得一個賬號后才能進入平臺，且這一賬號還可以同銀行卡號、支付寶賬號等賬號綁定，用戶的信用記錄被實時監控著，一旦出現違信記錄，該用戶的賬號就會被封，就無法再進入平臺使用任何信息了，只有等到違信記錄被撤銷后該用戶才能再次進入平臺。

3.5 建立規范的政務信息資源共享標準

要想突破政務信息資源共享建設中的障礙，支持政務協同，政府部門首先需要明確政務協同對信息共享的具體需求，從而明確什么類型的政務信息是需要被共享的。同時還要避免盲目過度的政務信息資源共享，因為錯誤的信息共享有時會引發信息安全風險，并阻礙信息共享。實現這些的首要任務就是要建立一個統一規范的政務信息資源共享標準。其中，共享標準又主要是通過政務信息資源共享目錄得以體現，該目錄將指導政務信息資源發布、管理、共享、應用的全部流程，輔助各級政府部門梳理信息資源。只有建立了規范的政務信息資源共享標準，各政府部門的政務信息資源建設工作才能有據可依，才不會出現不同地區的政務信息資源存儲、流通、共享類型不同，資源管理模式不同，資源的提供服務方式也不同等問題。

3.6 提高社會整體的信息共享意識

無論是政府部門，還是普通社會民眾，都應該培養信息共享意識。一直以來，獎懲與監督機制的缺位是造成政府內部共享效率低下的重要因素。作為政務信息資源共享建設的推行方，政府部門應以身作則，在制度規范上通過建立獎懲機制來激勵各政府部門參與信息共享建設，通過建立監督機制來約束自己的行為；在思想引導上樹立共享意識，摒棄利益部門化的觀念，深化行政人員的服務政府理念，最大限度地保障公民的知情權以及決策參與權，并通過提供優質高效的行政服務贏得廣大民眾的認同和尊重。普通民眾作為政務信息資源共享建設的參與方、受益方，也可通過在當地設立的信息學習站點主動接受并積累信息，形成知識，以提高自身的信息綜合能力。

4 結語

大數據時代下，政務協同中的政務信息資源共享建設具有舉足輕重的作用，利用大數據等先進技術推動政務信息資源共享能實現政務協同，能夠有效提高政府各部門的辦事效率。目前，我國各級政府已經開始逐步推進電子政務信息資源共享建設，但建設過程受到了諸多因素的影響。本文指出了當前我國政務信息資源共享存在的問題，并且針對這些問題提出完善法律法規、設立政府部門信息資源共享機構、合理分配投資、利用大數據技術搭建良好的信息共享平臺、建立規范的政務信息資源共享標準以及提高全民信息意識等幾點改進策略，希望本研究能為我國政務信息資源共享提供一定的幫助，并推進協同政務的建設發展。