美印“2+2”對話和安全合作對印太安全的影響和挑戰

蔡鵬鴻

內容提要 2018年9月6日，美印“2+2”部長級對話在印度舉行，雙方簽署《通訊兼容與安全協議》，取得一系列重要成果，從而提升了美印防務戰略伙伴關系，加強了美印海軍互動的品質。美國在本次“2+2”對話會議上做出了一定的讓步，印度在軍事技術轉讓、國防科技合作和生產方面得到了美方的支持。印度在獲益的同時也需要接受協定的約束。美印“2+2”對話結果對印太地區安全環境產生了一定影響，也對中國提出了挑戰。

關鍵詞 美印關系；“2+2”對話；印太安全 ；海上安全

DOI： 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.11.008

2018年9月6日，美印“2+2”對話在印度新德里正式舉行。這是美印兩國外交和國防部長第一次舉行此類對話，美國國務卿蓬佩奧、國防部部長馬蒂斯和印度外交部部長斯瓦拉吉、國防部部長西塔拉曼就雙邊政治、外交和軍事安全合作等重大問題進行了會談。對話取得了重要成果，雙方簽訂了相關軍事合作協定，兩國防務伙伴關系提升到新的高度。從目前合作勢頭看，美印兩國可能會發展成為更加緊密的防務戰略伙伴，并對印太地區安全關系產生影響。本文首先從美印安全關系演進與“2+2”對話入手，然后分析本次對話成果及對印太安全環境的影響和挑戰，最后從地緣政治視角分析美印防務合作對中國的影響，并對中國的應對策略進行思考。

美印安全關系演進與

“2+2”對話

印度由長期主張不結盟、安全自治政策，逐步同美國建立起“2+2”外交安全對話機制（該機制一般由美國同其盟國所建立），這與莫迪政府旨在讓印度在世界事務中發揮作用，以及美國推動印度成為全球性大國的做法密切相關。印度獨立后的很長一段時間里，美印兩國關系特別是安全關系很不順暢。這種狀況從印度進口美國軍事裝備上可見一斑：1947年到2005年期間，印度向美國采購并得到美國同意出口的軍事裝備，其總額大約為4億美元。2005年以來，印美簽訂的印度軍事裝備采購合同，其總金額已達到150億美元。[1] 而冷戰時期，印度軍事裝備采購清單中，四分之三以上來自蘇聯。

歷史上，美印安全合作長期不順的基本原因可以歸納為三點。第一，印度長期奉行有傾向的不結盟政策。印度獨立后在國際政治舞臺似乎是中立主義和不結盟主張的旗手，其獨立自主的外交政策頗受關注和歡迎。但是，在冷戰兩極格局時期，美方認為印度的不結盟實際上是傾向于蘇聯，或稱對蘇傾斜的不結盟政策，因此不受美國歡迎。第二，美國同巴基斯坦的安全同盟關系是印度對美國推進安全合作的主要障礙。1954年，美國拉巴基斯坦加入中央條約組織，巴基斯坦成為美國安全盟友，這極大地刺激了印度，印度轉而靠攏蘇聯，希望從蘇聯方面得到安全保障。1971年印巴戰爭期間，尼克松政府支持巴基斯坦，美印安全關系進一步趨冷，這一因素直到蘇聯解體、東歐劇變才逐漸消除。第三，印度擁核政策是美印安全關系改善的重大障礙。美國堅持核大國壟斷政策的同時，反對大規模殺傷性武器擴散，反對印度和南亞國家發展核武器。然而，印度不簽署《不擴散核武器條約》，秘密發展核武器，不支持美國1995年關于無限期延長不擴散條約倡議，甚至在1998年成功試爆核彈。在此背景下，克林頓政府無奈之下對印度實施制裁。不久之后，美國放松了對印制裁。

2005年是美印防務合作的重要年份。這一年美印簽署十年期的《防務關系框架協定》，并在2015年到期后續簽。2006年小布什總統訪問印度，同印度簽署了《民用核能合作協議》，美國由此撤銷了同印度進行核交易的長期禁令，對印核制裁實際上已基本解除。小布什總統稱美印建立了一種新型戰略伙伴關系。2009年時任美國國務卿希拉里·克林頓訪問新德里，通過此次訪問，美印兩國決定建立年度部長級“戰略對話”，美印從此開啟了兩國外交部部長之間的定期磋商機制。美印戰略對話每年輪流在雙方首都舉辦，2010年起先后舉辦了五次戰略對話。2015年戰略對話演變為美印兩國外交部部長加商務部部長進行的戰略對話，或許這是現在美印“2+2”對話的前身，不過其內涵沒有讓安全與軍事議題進入對話議程。次年外交、商務部長戰略對話如期舉行。2017年是特朗普政府開局之年，美印外交、商務部長對話應在華盛頓舉行，但是美國國務院沒有主辦這次會議，這輪對話實際上處于暫停狀態。印度總理莫迪2017年訪美期間會見特朗普時宣布，兩國同意推進安全領域的雙邊合作，決定建立外交和防務部長對話，即“2+2”對話新機制，以提升兩國戰略磋商級別。首屆對話原計劃定于2018年4月8日舉行，因為美國前國務卿蒂勒森臨時離職而將會期延遲到7月初舉行，但又因蓬佩奧國務卿要臨時訪問平壤，只得把會期改到9月6日舉行。

美印“2+2”對話促進

兩國軍事安全合作

美印“2+2”對話使美印防務伙伴關系提升到了新的高度。此次對話會議之前，美印防務合作業已取得一些重大進展。一方面，2015年阿什頓·卡特出任美國防長后推動美印簽訂了“防務技術和貿易倡議”文件，這是2012年同名文件的升級版。“防務技術和貿易倡議”文件的簽署使印度可以分享美國的軍事技術并參與聯合開發相關產品。美國國防部為此在五角大樓內部建立了“印度快速反應小組”，以獨立方式處理防務設備出口控制，規避美國國內繁瑣官僚體制的各種限制，及時解決對印防務技術合作和貿易所面臨的問題。2016年，美印兩國簽署《后勤交換協議備忘錄》，從而使兩軍可以相互使用對方軍事基地進行維修、后勤補給活動。由于印度向美軍開放軍事基地，其長期奉行的不結盟政策受到批評。美國防長卡特上任后的一系列做法，促進了兩國軍事合作，印度在防務裝備、技術轉讓、合作開發軍事設備等方面獲得了特殊優待，甚至獲得了美國軍事盟友可以享受的部分優惠條件。2016年，印度成為美國“主要防務伙伴”（Major Defence Partner）[2]，美國國會《國防授權法》（2017）予以通過。[3] 在獲得美國軍事裝備和軍事技術轉讓方面，盡管還存在某些限制，但實際上印度在法律上已經獲得了同北約盟國基本相等的地位。另一方面，特朗普政府調整對印防務貿易許可地位。2018年7月底，印度被正式認定為美國“戰略貿易許可例外規定”第一層級國家，即“最受信任”國家。[4] 印度成為繼日本和韓國之后獲得美國戰略貿易許可第一層級地位的第三個亞洲國家。過去即使美印已經有了“防務技術和貿易倡議”文件，但是鑒于印度的層級地位沒有達到美國的要求，所以一些敏感領域或極其機密的軍事技術和裝備聯合開發行動無法順利展開。現在，隨著印度獲得甚至超過以色列的戰略貿易許可地位，美國軍方可以大膽推動兩國軍事技術和設備的聯合開發活動。

美國讓印度獲得戰略貿易許可第一層級地位，實際上是對美印“2+2”對話成功舉行做出的前期讓步。盡管雙方都贊揚首屆美印“2+2”對話的成果，但是印度較之美國更加滿意。這些成果主要體現在如下幾點。

其一，共享戰略理念。雙方再次確認，美印戰略伙伴關系建立在普世價值之上，且基于自由公平互惠貿易、維護法制、航行自由基礎之上。確認“2+2”對話機制不僅是對雙方政府領導人促進戰略伙伴關系的積極響應，也是對雙方進一步在外交和安全領域協同努力做出的承諾。蓬佩奧在記者招待會上表示：“2+2”對話是兩國伙伴關系日益緊密的象征，美印關系“正處于增長的新時代”。[5] 印度外交部部長認為“2+2”對話反映了印美戰略伙伴關系已成熟，“2+2”對話機制將進一步促進印美兩國在防務和經貿領域的合作。[6]

其二，夯實部級對話機制。美印雙方同意在兩國外交和國防部長之間建立更加緊密的部級合作機制。“2+2”對話將成為美印之間年度部級合作的機制和平臺。雙方部長承諾要在地區和全球事務上協同工作，其方式不僅是雙邊，也可以通過三邊或四邊方式共同開展工作。本次對話確認，雙方將進一步確定在兩國部長之間建立安全溝通渠道，以對緊急情況保持常規的高層溝通。

其三，推動美印走向實質性防務聯盟。美國以美印軍事特殊關系設法將印度拉入美國軍事同盟圈。這種特殊關系以“主要防務伙伴”為名，試圖讓印度獲得一些美國盟友都無法得到的軍事技術，然后迫使印度簽訂一系列具有軍事盟友特點的協定。美國與印度簽訂的《通訊兼容與安全協議》（Communications Compatibility and Security Agreement ），被譽為本次“2+2”對話會議的重大成果。此項協議的達成實際上是使印度逐漸進入美國防務盟友圈的重大步驟。《通訊兼容與安全協議》可以讓印度進入美國的尖端防務系統，并充分利用現有的美國密碼初始端平臺，通過加密頻道和加密系統同美方進行軍事通訊，而不再通過現在商用系統進行通訊。《通訊兼容與安全協議》因而被視為一項具有突破性意義的軍事協議，也是美國規定任何其他國家同美國建立軍事盟國必須要簽訂的四項協定之一。印度同美國此前已經簽訂兩項相關協定，即2002年的《普通軍事信息安全協定》（General Security of Military Information Agreement）和2016年的《后勤交換協議備忘錄》（Logistics Exchange Memorandum of Agreement， LEMOA，也稱《后勤保障協定》）。此次簽署的《通訊兼容與安全協議》是美方規定的第三份協定。目前看，美印之間還缺一份《地理空間基本合作與交流協議》（BECA），內容涉及共享測繪和地理空間數據。不過，美印可能正在為簽訂最后一份涉及防務合作的基礎性協定做準備，倘若正式簽署，那么印度也就自然進入了美國的防務盟友圈。

其四，密切國防軍工生產。隨著《通訊兼容與安全協議》的簽署，美印兩國已經著手談判《產業安全附加議定書》，以進一步強化國防軍工領域的雙邊合作。在印度成為美國“戰略貿易許可例外規定”第一層級國家之前，盡管雙方有“防務技術和貿易倡議”文件，但是由于政策法規或軍事機密等敏感問題的存在，該倡議文件提出的一些國防軍工合作項目無法啟動。首屆美印“2+2”對話會議上，雙方承諾推進聯合研發與生產，并就防務創新合作提出新的路徑。雙方部長們支持“美國防務創新單位”（the U.S. Defense Innovation Unit ）同印度防務創新組織——“創新防務最優”（the Indian Defence Innovation Organization-Innovation for Defence Excellence，DIO-iDEX）訂立合作意向備忘錄，為下一步國防軍工領域合作奠定基礎。

其五，強化美印軍事演習。“2+2”對話在對前期雙邊軍演的基礎上，重點規劃了2019年在印度東海岸舉行包括空軍、海軍和陸軍在內的三軍聯合演習活動。會議文件聲稱，三軍聯合演習促進兩軍和防務機構之間的人員交流，實際上是美印海洋安全合作向縱深發展的新起點。在推進海洋安全合作具體措施上，雙方同意開啟美國海軍中央司令部同印度海軍之間的合作，目前著重于西印度洋地區的海上安全合作。

其六，美國對印度的一些核安全請求予以支持。“2+2”對話會議文件顯示，美國在印度沒有簽署《不擴散核武器條約》的情況下支持印度加入“核供應國集團”、禁止生化武器的“澳大利亞集團”、“導彈技術控制機制”等。美國對印度部分核安全訴求的支持，會使印度更加向美國靠攏。

美印安全合作對印太安全環境的影響和挑戰

從上述成果中可見，美印“2+2”對話主要著力于拓展雙邊防務關系，擴大雙邊國防科工合作，美國支持印度在國際政治舞臺上發揮作用，加強雙邊反恐合作，等等。美印雙方在此次“2+2”對話中還表示，美印雙邊伙伴關系在印太事務中應當發揮作用。

從美國方面的印太戰略看，美國懷有塑造地區安全架構的戰略意圖。從理論上來講，美國是第二次世界大戰后國際和地區秩序的塑造者，美國是安全秩序和架構的設計師和主導者。在國際和地區權勢變動的背景下，美國認為自己的主導地位正受到挑戰，需要修補甚至重塑國際秩序，以維護自己的利益。其中，最緊迫的似乎就是亞太地區。奧巴馬執政時期提出的“亞太再平衡”戰略，其防務政策方面實際上就是要重塑美國主導的地區海洋安全秩序，這一戰略包含對印度洋海洋安全政策的思考。美印2015年簽署的《亞太及印度洋地區聯合戰略構想》文件，旨在聯合印度軍力重塑印太海洋安全環境。美國總統特朗普在出席2017年APEC非正式領導人會議上第一次提出“自由和開放的印太地區”，印太概念和印太戰略由此成為美國新政策，美國亞太安全戰略概念也由此從政治地理版圖上擴大到印度洋地區。[7] 不久之后，美國國務院官員黃之翰（Alex N. Wong）透露說，美國提出“印太”戰略旨在支持印度在印太地區發揮重要的影響和作用。他指出，特朗普政府把“亞太”概念、“亞洲”概念改稱為“印太”概念，理由有兩點：一是印度在太平洋、東亞和東南亞發揮著重要作用；二是印度在印太地區的重要作用符合美國的利益以及印太地區的利益。[8] 實際上，美國就是要扶持印度成為美國在印太地區的軍事盟友，為維護美國的霸權利益做出貢獻。這就是美國提出“印太”戰略的根本用意。

從印度方面來看，莫迪政府既有追求全球大國的向往，又有在印度洋地區發揮影響力的訴求。美國在“印太”戰略背景下，支持印度的政策，這讓印度倍感振奮。從政治地理概念上講，“印太”的地緣范圍及其意義符合印度從“東向政策”朝“東向行動政策”調整的意圖，印度希望朝東南亞、東北亞以及太平洋地區進軍，在政治、經濟和安全上發揮作用。然而，印度認為地區安全環境不利于自己擴大東向影響力，特別是在同中國和巴基斯坦存在領土糾紛的情況下，印度在地緣政治上倍感壓力。特朗普政府推出“印太”戰略，圖謀保障印度成為地區安全的衛士，支持其“東向行動”，以使印度在東亞和太平洋地區“發揮作用”。印度對此感到十分滿意。美印雙方在印太地區的戰略逐步對接、戰略利益相互映襯、戰略行動相互呼應，美印雙邊伙伴關系推向印太地區，對地區海上安全環境和海軍行動產生影響和挑戰。

其一，印太地區已成為美國開展大國競爭的重點地區。特朗普政府發布的《國家安全戰略》和《國防戰略報告》把中國列為主要對手，把印太地區列為美國防務活動的重點地區。在這樣的背景下，美印雙邊防務伙伴關系的提升，使印度成為美國“印太”戰略中抗衡中國的重要力量，可能導致地區安全環境進一步惡化。

其二，美印雙邊防務合作使中國海軍艦船受到嚴密監控。美印雙方在“2+2”對話期間正式簽署的《通訊兼容與安全協議》，可使印度海軍能力特別是同美軍保持加密通訊的能力得到提升，這會對地緣政治產生了直接影響。其中，最重要的是，印度海軍艦船可以同美國艦船進行實時溝通交流信息，這有助于印度海軍艦艇監視中國船只在印度洋地區的活動，包括中國在內的任何國家在印度洋的潛艇活動可能因此受到更大監控或限制。

其三，美印海軍雙邊互動對印太海上安全環境構成挑戰。首屆美印“2+2”對話成果之一是，美國海軍中央司令部同印度海軍進入雙向交流軌道。當前的重點合作方向是在西印度洋地區，從而使美國的海洋利益集中于東亞這樣的概念發生了變動。其意義是，海軍行動正隨著“印太”概念發生變動，美國的海軍活動重點正在擴大。

結 語

首屆美印“2+2”對話盡管取得了一些重要成果，但是這并不表明美印兩國安全關系和防務合作沒有矛盾和問題。例如，美印“2+2”對話結束不久，俄印第19次年度領導人會晤便于2018年10月5日在新德里舉行。印度領導人不顧美國“制裁警告”，簽署了向俄羅斯購買S-400防空導彈系統的合同，交易額超過50億美元。根據特朗普政府2017年通過的《以制裁反擊美國敵人法》（CAATSA），美國一些專家認為印度必然受到相應制裁。美國還要求印度停止進口伊朗石油，但是印度依然我行我素，同伊朗進行石油交易。由于印度在美國的對外政策和“印太”戰略中的地位極其重要，因此美國給以制裁豁免的可能性還是存在的。美國國務卿蓬佩奧就多次公開表示應當給予印度豁免。

美國“印太”戰略的矛頭無疑針對中國。美印“2+2”對話會上，印度雖回避直接點名中國，但是美印兩國印太合作的理念基本一致，這就是建立在自由、民主價值觀之上的安全合作是美印兩國合作的基石。美印兩國都強調要維護印太海上通道安全，實施海上和空中航行自由行動。美國與印度海上安全合作的主要目標就是中國。而根據美國國防部負責亞太事務的助理部長薛瑞福的說法，美印建立伙伴關系，就是要“研究如何為其他國家提供不同于‘一帶一路倡議的替代方案”。[9]

就目前發展趨勢來看，美印“2+2”對話機制已基本確立，第二屆對話將于2019年在華盛頓舉行。從美印雙方的互動看，美國在此次“2+2”對話中做出了較大的讓步，印度在軍事技術和國防生產方面得到了美方較大的幫助，有助于印度防務裝備的更新升級。從現在美印已經完成的兩國防務合作的基礎性協定看，第四份協定的簽署指日可待。從理論上講，這些協定的完成表明印度就是美國的軍事盟友。但是印度還是信奉不結盟和安全自治的政策，如果接近或者太過接近美國的軍事盟友標準，是否符合印度國家利益和其一貫推行的獨立自主外交政策？鑒于美印雙方海上安全合作主要針對中國，中國在印太地區特別是印度洋地區的海外利益面臨潛在威脅和挑戰。

面對美國“印太”戰略以及美印日益接近的現實，在地區局勢復雜多變的背景下，中國應堅持中國特色大國外交，推進大國協調和合作，并按照“親、誠、惠、容”理念和與鄰為善、以鄰為伴周邊外交方針深化同周邊國家關系。與此同時，中國應繼續堅持擴大開放，倡導多邊主義，反對單邊主義和保護主義，穩扎穩打地推進“一帶一路”，保持經濟持續健康發展，不斷增強軍事實力，妥善應對各種挑戰。

（作者系上海國際問題研究院研究員）

（責任編輯：張凱）

[1] Rakesh Sood，“India and the U.S.—its complicated”， https：//www.thehindu.com/opinion/lead/india-and-the-us-its-complicated/article24835445.ece.

[2] K V Priya， “India to be a Major Defence Partner of the United States”， https：//mediaindia.eu/business-politics/india-to-be-a-major-defence-partner-of-the-united-states/.

[3] Public Law 114-328， 114th Congress， “National Defense Authorization Act For Fiscal Year 2017”， ，https：//www.congress.gov/114/plaws/publ328/PLAW-114publ328.pdf.

[4] U.S. Secretary of Commerce Wilbur Ross Announces Programs to Increase U.S. Commercial Engagement in the Indo-Pacific Region，Monday， July 30， 2018，，https：//www.commerce.gov/news/press-releases/2018/07/us-secretary-commerce-wilbur-ross-announces-programs-increase-us.

[5] Secretary of Defense James N. Mattis， Minister of External Affairs Sushma Swaraj， and Minister of Defense Nirmala Sitharaman：Closing Remarks at the U.S.-India 2+2 Dialogue，https：//www.state.gov/secretary/remarks/2018/09/285746.htm.

[6] Secretary of State Michael R. Pompeo， Secretary of Defense James N. Mattis， Minister of External Affairs Sushma Swaraj， and Minister of Defense Nirmala Sitharaman：Opening Remarks at the U.S.-India 2+2 Dialogue，https：//www.state.gov/secretary/remarks/2018/09/285728.htm.

[7] https：//www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam/allnews.

[8] Alex N. Wong，“Briefing on The Indo-Pacific Strategy”，Deputy Assistant Secretary， Bureau of East Asian and Pacific Affairs，Press Correspondents Room，Washington， DC，April 2， 2018，https：//www.state.gov/r/pa/prs/ps/2018/04/280134.htm#.WsPE_Uz5aQt.twitter.

[9] 林勁杰：《美印2+2部長對話 研擬抗衡一帶一路》，載《臺灣中國時報》2018年08月30日，https：//www.chinatimes.com/realtimenews/20180830002422-260408。