基層檢察院入額檢察官落實(shí)司法責(zé)任制的思考

摘 要 入額檢察官落實(shí)司法責(zé)任制帶來了新變化，入額檢察官責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化，辦案主體地位進(jìn)一步突出，辦案質(zhì)效進(jìn)一步提升，監(jiān)督制約機(jī)制進(jìn)一步完善。同時(shí)也存在一些問題，工作機(jī)制和模式的不確定性，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置工作還比較滯后，人員配置還需逐步優(yōu)化，監(jiān)督制約機(jī)制還需完善細(xì)化。因此，本文認(rèn)為要繼續(xù)探索完善入額檢察官司法責(zé)任制，盡快完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合，切實(shí)解決辦案組織的人員配置和保障，建立健全內(nèi)外監(jiān)督管理機(jī)制，落實(shí)入額檢察官的考核和評(píng)價(jià)機(jī)制。

關(guān)鍵詞 司法責(zé)任制 入額檢察官 監(jiān)督制約機(jī)制

作者簡介：柯國奎，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號(hào)：D926.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.168

完善司法責(zé)任制是黨的十八屆三中、四中全會(huì)部署的重要任務(wù)，也是健全檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制的核心內(nèi)容，在司法改革中居于基礎(chǔ)性地位。2015年9月25日，高檢院印發(fā)了《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》，是檢察機(jī)關(guān)推進(jìn)司法責(zé)任制改革的“路線圖”和“方向標(biāo)”。入額檢察官落實(shí)司法責(zé)任制，回歸了檢察官的本義，所有進(jìn)入員額的檢察官必須在司法一線辦案，并賦予入額檢察官相對(duì)獨(dú)立依法決定的權(quán)力，真正成為了行使檢察權(quán)的主體，符合司法規(guī)律，符合檢察官專業(yè)化、職業(yè)化、精英化的要求，是深化司法責(zé)任制改革的基石。同時(shí)，在檢察工作實(shí)踐中，入額檢察官落實(shí)司法責(zé)任制也面臨著不少亟待解決的問題。

一、入額檢察官落實(shí)司法責(zé)任制帶來的新變化

從現(xiàn)階段入額檢察官的落實(shí)司法責(zé)任制的情況看，入額檢察官受到“責(zé)任”的制約和“待遇”提升的激勵(lì)，工作有擔(dān)當(dāng)、有力度、有實(shí)績，呈現(xiàn)了良好的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

一是入額檢察官責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)進(jìn)一步強(qiáng)化。入額檢察官普遍感受到自己既是辦案主體，又是責(zé)任主體，對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的案件，盡心盡責(zé)用好權(quán)，嚴(yán)把案件事實(shí)關(guān)、程序關(guān)、證據(jù)關(guān)和法律適用關(guān)，認(rèn)真審查，獨(dú)立判斷，勇于擔(dān)當(dāng)，敢于負(fù)責(zé)，不推諉、不懈怠，不上交轉(zhuǎn)嫁責(zé)任，敢于對(duì)案件作出獨(dú)立判斷，確保辦案質(zhì)量，使自己辦理的案件成為經(jīng)得起歷史和法律檢驗(yàn)的“鐵案”。同時(shí)，入額檢察官普遍感到“本領(lǐng)恐慌”，提升辦案能力的危機(jī)感和緊迫感顯著增強(qiáng)，刻苦鉆研檢察業(yè)務(wù)，加強(qiáng)理性思考，不斷完善知識(shí)結(jié)構(gòu)，提高自身職業(yè)素養(yǎng)。

二是入額檢察官辦案主體地位進(jìn)一步突出。辦案方式從原來的“三級(jí)審批制”轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在“誰辦案誰決定，誰決定誰負(fù)責(zé)”的新型責(zé)任模式，減少了審批層級(jí)，實(shí)現(xiàn)了扁平化管理，入額檢察官得以從事務(wù)性和程序性工作中解脫出來，將主要精力集中在案件審查中，體現(xiàn)親歷性、判斷性等司法規(guī)律，入額檢察官成為辦案組織的中心、業(yè)務(wù)決策的主體和辦案力量的“引擎”。如在司法屬性強(qiáng)的刑檢業(yè)務(wù)中，入額檢察官在授權(quán)范圍內(nèi)充分行使決定權(quán)，強(qiáng)調(diào)獨(dú)任檢察官承辦決定一般案件，檢察官辦案組承辦決定重大疑難復(fù)雜案件。

三是入額檢察官辦案質(zhì)效進(jìn)一步提升。辦案職權(quán)優(yōu)化配置以合理放權(quán)于入額檢察官為目標(biāo)，消除了案件中“審者不定、定者不審”的情況。同時(shí)，也簡化了部分案件審批程序，縮短了案件審批流轉(zhuǎn)時(shí)間，最大程度挖掘檢察官隊(duì)伍的辦案潛力，提升了辦案效率，確保辦案質(zhì)量。如在審查起訴案件中，辦案時(shí)間同比平均縮短了7.5天。經(jīng)過對(duì)改革前后辦理的案件質(zhì)量進(jìn)行評(píng)查，發(fā)現(xiàn)司法不規(guī)范的瑕疵、問題率同比下降了35%。

四是入額檢察官辦案監(jiān)督制約機(jī)制進(jìn)一步完善。堅(jiān)持落實(shí)辦案權(quán)力與強(qiáng)化監(jiān)督制約同步推進(jìn)，建立健全檢察業(yè)務(wù)職權(quán)劃分、法律文書簽發(fā)權(quán)限、履職監(jiān)督管理、辦案流程監(jiān)控、案件分配、案件質(zhì)量評(píng)查等工作制度，運(yùn)用檢務(wù)公開和外部監(jiān)督力量，著力實(shí)現(xiàn)對(duì)入額檢察官辦案全程留痕、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、有效問責(zé)，確保公正廉潔執(zhí)法。

二、入額檢察官落實(shí)司法責(zé)任制度面臨的主要問題

通過實(shí)行入額檢察官司法責(zé)任制的落實(shí)賦予了司法獨(dú)立以全新的活力。但設(shè)計(jì)再完美的制度在司法工作實(shí)踐后總會(huì)存在這樣或那樣的問題。

一是工作機(jī)制和模式的不確定性。實(shí)事求是地說，當(dāng)前改革配套的相關(guān)制度尚未完全確定；有些已經(jīng)出臺(tái)的制度尚未落到實(shí)處；某些剛實(shí)施的制度成效如何尚不可知，有待實(shí)踐的檢驗(yàn)。概而言之，制度是否合理、可行，還需反復(fù)探索，不斷改進(jìn)。另外，廣大入額檢察官對(duì)于司法體制改革以來制定的諸多制度的消化理解有一個(gè)漸進(jìn)過程，只有在正確認(rèn)識(shí)理解和把握的基礎(chǔ)上，才得以有效實(shí)踐和運(yùn)用。

二是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置工作還比較滯后。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置對(duì)整個(gè)檢察體制改革起到設(shè)框定架的作用，但目前該項(xiàng)改革的推進(jìn)較為滯后，上級(jí)關(guān)于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“大部制”設(shè)置的具體“三定方案”尚未出臺(tái)。目前，模擬運(yùn)行三年多，變動(dòng)頻繁對(duì)基層檢察院的影響較大，需要盡快做出妥善的頂層設(shè)計(jì)和制度安排。

三是辦案組織中的人員配置還需逐步優(yōu)化。高檢院《關(guān)于完善人民檢察院司法責(zé)任制的若干意見》（以下簡稱《意見》）中提出“根據(jù)履行職能需要、案件類型及復(fù)雜難易程度，實(shí)行獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組的辦案組織模式”、“檢察官辦案組由兩名以上檢察官組成，配備必要的檢察輔助人員”、“辦案組負(fù)責(zé)人為主任檢察官”。目前，上級(jí)院對(duì)辦案組織的組成形式、人員數(shù)量、配置比例等方面還沒有明確的規(guī)定，大多推行的是獨(dú)任檢察官辦案模式，檢察官辦案組辦案模式還未真正啟動(dòng)。同時(shí)當(dāng)前檢察官助理、書記員數(shù)量少的情況依然存在，存在著較大缺口。為此，如何進(jìn)一步加強(qiáng)辦案組織司法辦案保障機(jī)制建設(shè)，吸引更多優(yōu)秀人才加入檢察官辦案組織，優(yōu)化檢察官辦案組織的人才結(jié)構(gòu)，都是需要研究解決的問題。

四是監(jiān)督制約機(jī)制還需完善細(xì)化。入額檢察官獲得更廣泛的授權(quán)后，其權(quán)力是否被濫用成為普遍關(guān)注的問題，對(duì)入額檢察官的監(jiān)督制約也是改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。監(jiān)督制約入額檢察官權(quán)力主要是為了保障期權(quán)力行使的統(tǒng)一性和正確性，監(jiān)督制約必然要在事前、事中進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，但這種監(jiān)督過多會(huì)影響入額檢察官積極性的發(fā)揮。如果采取事后監(jiān)督，雖然入額檢察官行使職權(quán)不受干擾，但難免掛一漏萬，影響辦案質(zhì)量，進(jìn)而有損司法公正。如何在激勵(lì)入額檢察官獨(dú)立公正行使辦案職權(quán)的同時(shí)，又能夠保持動(dòng)態(tài)平衡，建立有效的監(jiān)督制約體系，不過分束縛入額檢察官的手腳，也是改革中必須認(rèn)真思考的問題。

三、入額檢察官落實(shí)司法責(zé)任制的主要對(duì)策建議

完善司法責(zé)任制是此次司法體制改革的關(guān)鍵。習(xí)近平總書記指出“要緊緊牽住司法責(zé)任制這個(gè)牛鼻子，凡是進(jìn)入法官、檢察官員額的，要在司法一線辦案，對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)”，對(duì)入額檢察官落實(shí)司法責(zé)任制提出了具體要求和殷切希望。隨著司法體制改革的逐漸深化，入額檢察官如何落實(shí)司法責(zé)任制是一個(gè)重大研究課題。個(gè)人認(rèn)為，應(yīng)重點(diǎn)抓好以下五個(gè)方面：

（一）加強(qiáng)調(diào)研，繼續(xù)探索完善入額檢察官司法責(zé)任制

當(dāng)前，省市檢察院根據(jù)中央司法改革總體部署，以深化司法體制改革建設(shè)年活動(dòng)為抓手，穩(wěn)步推進(jìn)司法責(zé)任制的各項(xiàng)制度機(jī)制建設(shè)，先后制定下發(fā)了檢察業(yè)務(wù)職權(quán)劃分、法律文書簽發(fā)權(quán)限、履職監(jiān)督管理、案件分配、辦案質(zhì)量評(píng)價(jià)等一系列規(guī)范性文件，是入額檢察官落實(shí)司法責(zé)任制的總遵循。作為基層檢察院，一方面要及時(shí)貫徹落實(shí)省市檢察院下發(fā)的各項(xiàng)規(guī)范性文件，根據(jù)本院檢察官人數(shù)、辦案數(shù)量、規(guī)模等方面，制定適合本院的規(guī)范性文件，避免照本宣科，確保省市院下發(fā)的一系列規(guī)范性文件在基層“落地生根”。

另一方面，基層檢察院不是旁觀者，既是司法體制改革的落實(shí)者、執(zhí)行者，又是司法體制改革的探索者、推動(dòng)者。要緊密結(jié)合基層檢察工作實(shí)際，積極主動(dòng)在入額檢察官落實(shí)司法責(zé)任制方面加強(qiáng)調(diào)查研究和探索嘗試，注意總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)做法，為上級(jí)院建立健全司法責(zé)任制各項(xiàng)制度機(jī)制提出合理化的意見和建議，形成上下聯(lián)動(dòng)的司法體制改革強(qiáng)大合力。

（二）科學(xué)設(shè)置，盡快完成內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合要著眼于突出入額檢察官的主體地位和責(zé)任，去除司法辦案的行政色彩，突出司法屬性，體現(xiàn)專業(yè)化。機(jī)構(gòu)整合的目的不是為了單純減少機(jī)構(gòu)數(shù)量，而是根據(jù)檢察業(yè)務(wù)工作特點(diǎn)和職能分工，對(duì)相應(yīng)機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸并調(diào)整，對(duì)相關(guān)部門職能進(jìn)行整合。高檢院要求各地遵循司法規(guī)律和組織構(gòu)建的基本原理與規(guī)律，按照精簡、務(wù)實(shí)、效能原則和只減不增等規(guī)定，緊密結(jié)合實(shí)際進(jìn)行探索實(shí)踐。需要省院協(xié)調(diào)省委組織部門、編制部門及早出臺(tái)關(guān)于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)“大部制”設(shè)置的具體“三定方案”，盡快做出妥善的頂層設(shè)計(jì)和制度安排。

（三）因地制宜，切實(shí)解決辦案組織的人員配置和保障

《意見》中規(guī)定：司法辦案組織分為獨(dú)任檢察官和檢察官辦案組兩種模式。筆者認(rèn)為，辦案組的設(shè)置是重中之重。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合為大部制后，各部設(shè)置若干辦案組，實(shí)行專業(yè)化分工，并直接對(duì)檢察長負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)了辦案組織的扁平化、專業(yè)化、精英化，淡化了司法辦案的行政化色彩。改革后，辦案組將成為檢察機(jī)關(guān)基本辦案組織形式，不同業(yè)務(wù)類型的辦案部門應(yīng)采用不同的辦案組辦案模式。辦案組人員配置要遵循檢察執(zhí)法辦案規(guī)律，突出檢察官辦案主體地位，貫徹“組織精簡、人員精干、滿足需求、運(yùn)轉(zhuǎn)高效”的原則。辦案組一般不少于4人。具體而言，一是刑檢部門的辦案組，主任檢察官與檢察官按1：2或1：2以上比例配備；原則上1名檢察官配1名檢察官助理、2名檢察官配1名書記員。二是民行和刑執(zhí)控申部門的辦案組，應(yīng)著眼于強(qiáng)化法律監(jiān)督工作進(jìn)行設(shè)置，一般設(shè)立一個(gè)辦案組，主任檢察官與檢察官的配置比例可根據(jù)工作需要確定；原則上1名檢察官配1名以上檢察官助理、2名檢察官配1名書記員。

（四）嚴(yán)格司法，建立健全內(nèi)外監(jiān)督管理機(jī)制

在賦予入額檢察官較大自主權(quán)力的同時(shí)，如果不完善有效的監(jiān)督機(jī)制，則容易導(dǎo)致檢察權(quán)力的濫用。對(duì)入額檢察官依法授權(quán)、合理放權(quán)的同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)督制約，是保證檢察權(quán)依法公正行使的重要保障。因此，在明確入額檢察官職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，必須嚴(yán)格各項(xiàng)管理制度，積極探索上下級(jí)院之間、司法辦案各環(huán)節(jié)之間、辦案組織之間、辦案組織內(nèi)部的有效管用的監(jiān)督制約制度，進(jìn)一步完善檢察權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督制約機(jī)制。同時(shí)，自覺接受外部監(jiān)督，把民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督納入監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，通過加大檢務(wù)公開力度、公開聽證和公開宣告、全面推進(jìn)辦案工作全程錄音錄像、辦案信息上網(wǎng)等方式，保障社會(huì)各界的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，提升群眾對(duì)入額檢察官司法活動(dòng)的監(jiān)督力度。

（五）從嚴(yán)管理，落實(shí)入額檢察官的考核和評(píng)價(jià)機(jī)制

健全入額檢察官責(zé)任考評(píng)機(jī)制，根據(jù)不同業(yè)務(wù)特點(diǎn)制定相對(duì)獨(dú)立的入額檢察官評(píng)價(jià)體系，要進(jìn)一步細(xì)化各業(yè)務(wù)條線入額檢察官考核辦法，探索建立檢察官優(yōu)勝劣汰的管理機(jī)制。對(duì)入額檢察官的考評(píng)重點(diǎn)應(yīng)放在其業(yè)務(wù)能力、案件辦理質(zhì)量上，減少其他行政性評(píng)比、考核，保證任職評(píng)價(jià)的客觀公正性，并將考核和評(píng)查結(jié)果作為入額檢察官晉升、獎(jiǎng)懲等重要依據(jù)。同時(shí)，強(qiáng)化辦案責(zé)任追究，對(duì)其所辦案案件終身負(fù)責(zé)。建立入額檢察官執(zhí)法檔案，全面記錄和掌握入額檢察官辦案數(shù)量、質(zhì)量以及辦案中是否有違法違紀(jì)情形。此外，要嚴(yán)把“入口”，暢通“出口”，探索建立入額檢察官退出機(jī)制，對(duì)素質(zhì)、能力不能適應(yīng)崗位的入額檢察官“退額”，及時(shí)選任能勝任崗位工作的檢察人員入額。