法院在構建行政訴訟和解制度的地位

摘 要 在處理行政案件中，雖然法律并未明確規定是否可以采用雙方協調和解的制度來解決糾紛，但在實踐中，法官們為了結案率，通過庭外和解以及居中協調使得原告撤訴的做法已經成為普遍現象，但原告撤訴后自己的權益往往得不到保障，因此法院是否能介入行政訴訟和解從而達到息訴的目的值得探討。

關鍵詞 行政訴訟 和解 積極效應 負面后果

作者簡介：張慧姍，揚州大學法學院法學專業（訴訟法學）。

中圖分類號：D926.2 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.173

隨著行政案件的日益增多，傳統的解決糾紛的方式已經無法滿足大量的行政訴求，與此同時，社會生活日趨多元以及行政權的不斷擴張，使得在實踐中“弱司法、強行政“的特點越來越明顯，行政糾紛也日益呈現多樣、復雜的特點。

一、行政訴訟和解的定義

什么是行政訴訟和解？因立法的滯后性，并沒有將其列入法律框架，而在學界對于行政訴訟和解的研究相比于調解來說，研究甚少，并沒有形成統一權威的概念，總體上有兩種觀點：一部分學者認為，行政訴訟和解主體只包含爭議雙方，因為法官在和解當中自由裁量權利很大，容易為了裁判率而主動去聯系當事人雙方促成和解，不利于當事人行使處分權，或者容易經受不住金錢、人情誘惑與當事主體一方串通，給予其權力尋租的機會，所以他們反對法院介入行政訴訟和解中；反之，另一部分學者基于行政糾紛雙方往往有一方處于弱勢地位的考量，支持法院參與協調和解中，一方面可以事先審查雙方的和解協議有無在雙方自愿、平等的基礎上產生，另一方面也可基于法院的中立地位，不會對當事人徇私舞弊的特點，排除行政機關行政權的干涉。

雖然兩種學說基于不同角度對行政和解下定義，但總體上只在行政訴訟和解主體是否需要法院介入產生了歧義，因而在構建這一制度的首要問題是確立法院的地位。

二、法院介入的積極效應

需要說明的是，筆者贊同行政訴訟和解制度與行政訴訟調解制度共存的觀點，因為二者在適用的基本原則上是一致的，都是在遵循合法、平等、自愿的原則下展開，二者的達成都需要當事人雙方協商、達成合意，且都需要當事人對訴訟標的有處分權，其最終目的也都是為了解決行政糾紛，實現更加充分的司法救濟，法院在遇到具體案件時，可以向當事人釋明行政訴訟和解與調解的不同，讓當事人自由選擇。其中行政訴訟調解必須是由法院主導的，而對于和解，法院若是消極的則可能會有些弊端，具體來說：

首先，法院只能基于雙方是否自愿、合法而對和解協議進行形式審查，對協議的實質內容不加干預，而這樣就會導致雙方惡意串通的情形發生，主要包括：第一種是虛構糾紛。即雙方為達到自己的利益故意虛構現實中不存在的糾紛，由一方向法院起訴，后“同意”達成“和解協議”，法院一旦認可和解協議的合法性，行政機關就可以“合法”的向原告方支付金錢利益或者做出某種權利讓渡，而作為回報，原告方事后也必定給予好處。 第二種是增益糾紛。與前一種情形最大的區別在于該糾紛是現實存在的。行政機關的工作人員在面對不斷上訪、上訴的原告，為避免纏訴以及想要達到自己在位期間仕途上的平和，就可能通過犧牲國家和社會公共利益為代價，私底下與原告達成某種交易來使得原告“自愿”撤訴。 這無疑浪費了大量的司法資源，所以這兩種惡意串通的模式的利益流向都是從國家利益、社會利益到原被告雙方。因而如果不加強管控，行政訴訟和解甚至可能會為官員以權謀私提供尋租空間、導致司法腐敗的情形發生，這給國家和社會帶來負面的司法效應，也無法使每個人在案件中感受到公平正義。

其次，法官自由裁量權的存在可以為行政訴訟和解提供理論上的空間，我們可以借鑒在行政訴訟調解中法院主動在雙方之間調解，并且提出調解方案的方式，這有利于法官能夠依據具體案情具體處理，探討適合個案的具體解決模式，雙方當事人也可以在法律允許的幅度之內選擇雙方都可接受的解決方案，就可以在和諧的氛圍中解決了糾紛，實現了個案效果和社會效果的平衡。這種在人民法院主導下的行政訴訟和解體現出人民法院行使國家審判權與行政主體履行行政職責相結合的特點，因此法院不管是事中（由法院主導行政訴訟和解）還是事后（由法院審查和解協議，并準予原告撤訴）介入行政訴訟和解都是有必要的。

三、法院介入的負面后果

“司法是最后一道防線”，理論上說司法權與行政權是相互獨立，互不干涉的但在實踐中，往往會出現行政機關干預司法判案，甚至向法院施壓、合謀的情形：第一種是法院和行政機關的合謀。即公權力機關“共同努力”讓行政訴訟的原告撤訴，若這種合謀沒有給社會公益及他人的合法權益受到任何損失，就可以作為解決行政糾紛新型模式的范本，但若只是為了公權力機關自身的利益而使得原告在不得已的情況下撤訴，那么必然就是不合法的行為。 第二種是法院、被告、原告的三方的合謀，這種合謀的方式主要出現于共同訴訟中，例如有關行政征收、補償等具體行政行為可能涉及多個行政相對人的合法權益，若某個行政相對人在其他行政相對人不知情的情況下提起訴訟，而其一旦為一己之利，想要獲得被告在和解協議之外單獨承諾自己的利益，就會給予法院和行政機關某些權力的讓步或者直接放棄本身共同訴訟參與人所擁有的權利，或者三方合謀達成的和解協議內容并不適用于共同訴訟的其他權利人，那么其他權利人的權利就會遭受侵害，無法達成相應的救濟。

若合謀形成，原告一旦撤訴，之后無強制執行效力的和解協議，行政機關利用他所擁有的行政權優勢而反悔，原告的訴請未能得到及時而全面的履行或原告認為補償少了，就會額外要求行政機關進行補償，這又會形成新一輪的僵局，此時原告在“無計可施”，尋找不出有其他救濟方式保障自己利益的情況下，就會采取極端方式來維護自己的權利，甚至可能會誘發群體性事件。之后與行政機關更加不可能輕易達成和解協議，從而案件的實質問題不會得到最終解決，案了事不了。并且在合謀的情況下，法官在行政訴訟和解過程中，對原告撤訴的原因就不會加以審查，即對原被告雙方達成的和解協議是否存在脅迫、無效的內容不加以規制，甚至對原被告是否是在自愿的情況下達成和解協議也不加以證實，就會侵害社會乃至國家的合法權益，更有甚者有些法院為了結案率，介入原被告和解程序中勸誘原告撤訴，就違背了行政訴訟和解制度的宗旨目標，從而不利于法治的建設，司法的公信力也蕩然無存。

所以法院介入行政訴訟和解中是有一定危害的。

四、筆者認為

《行政訴訟法》的首要原則是合法性原則， 即“法無授權即禁止”，任何司法、行政行為都不能凌駕于法律之上。雖然某些地區法院普遍利用和解、調解方式結案， 或者采取撤訴的方式變相結案，但我國《憲法》明確規定“國家司法制度應由基本法律來規定”。因此，在《行政訴訟法》尚未修改的情況下， 法院主動提出和解行政訴訟案件，顯然是違法行為。

另一方面，原告一旦“自愿”撤訴，法院也給予準許的話，之后行政機關并未按照和解協議的內容履行自己職責時，根據一事不再理原則，若原告不能提出新的事實和理由而重新起訴，人民法院一般不予受理，但原告若能向人民法院申請強制執行和解協議，人民法院準許固然也是一種理想的解決糾紛的方式，然而在實踐中，這種情形并不多見，換言之，在存在合謀因素作用下，行政機關并不能完全承擔所應當承擔的責任。

所以若法院不在事中或事后介入行政訴訟中去，只要雙方當事人能夠就爭議達成一致意見，就可以解決糾紛，若一方事后不履行則對方就可以向法院起訴，將司法權作為最后一道防線，法院這時就可以起著司法監督的作用， 即監督行政機關依法行政，并且如果司法機關過多運用和解、調解來結案， 有變相干涉行政權力之嫌，也會導致司法監督功能弱化，更有違依法治國的基本理念，因此法院介入行政和解訴訟或者通過撤訴結案的做法是不合理的。

五、完善機制

當法院不介入行政訴訟和解中，可能會出現協議無法得到有效審查、當事一方處于弱勢地位或者和解協議本身就是個無效的協議等問題，針對諸如此類的案件必須采取有效的措施加以規制。

（一）避免合謀現象

若法院不介入行政訴訟和解，則如前文所述原被告雙方可能會合謀，給社會利益帶來損失，而避免這種情形就必須：一是加強信息公開，即若雙方是采取行政和解的方式解決糾紛，就可以通過和解筆錄上網等方式，將行政訴訟和解的全過程置于公眾眼前， 讓公眾能夠看到和解協議的具體內容（但對隱私信息或不能公開的信息保密），雖然調解制度不能公開上網，但筆者認為正是由于它的不公開性才導致現實中沒有指導性案例，也為法官權力尋租提供了機會。二是規制和限縮行政訴訟和解的范圍，并不是所有的案件都可通過和解程序解決問題，可采取列舉的方式對其限縮，例如規定“行政訴訟和解不適用于共同訴訟案件”， 為防止合謀的不利因素，以及對法律明令禁止的不可進行調解的行政行為（如羈束行政行為等），不得進行協調和解，這樣就保證了審理案件的效率，規范了分流機制。三是可以對惡意串通的行政機關、司法機關負責人與原告采取警告、訓誡、罰款等措施，有利于一定的法律威懾形象，讓公權力機關的工作人員切實履行自己的職責，公正辦事。

（二）確保和解協議的嚴格執行

在實踐中行政相對人（原告）撤訴后，由于處于弱勢地位，行政機關（被告）反悔的情形時有發生，因而應當規范行政和解協議的內容，如若不能一次性履行完，則需要提供一定的保證金或用其它等價物做抵押，這有助于行政機關能夠快速承擔責任，給予原告補償，保障原告的利益。或者將之訴之法院，由法院來出面強制執行其所要履行的內容，有助于司法權監督行政權，不至于當行政機關反悔后無計可施。

（三）提起再審之訴

面對和解協議后之后的救濟，學界上主要有兩種觀點，即通過再審之訴亦或是通過請求繼續審理來實現，而兩者的區別在于前者是對原實質審查廢除后重新進行另一實質審，而后者限于對原程序審的廢除后進行實質審理， 如我國臺灣地區對和解協議之后的救濟就是采用繼續審理的制度，但在調解制度中，針對調解書中違反了合法與自愿原則的，通過再審之訴救濟，這對違反和解協議的后續程序有一定的借鑒意義，再者訴訟是對實體權利的實質審查，所以一旦協調程序存在瑕疵，應該是對已終結訴訟行為的審查，而非延續，因此和解協議達成后，兩方不履行就應該提起再審之訴，更有利于保障雙方當事人的合法權益。

六、結語

雖然我國并未在行政訴訟中引入和解程序，但這并不意味著行政訴訟和解程序在我國實施是不可行的，現如今各種糾紛層出不窮，光通過訴訟、調解已無法應對大量的實踐案件中的訴求，而行政訴訟和解的提出，給予了原被告雙方溝通協調的時間，只需保障后續程序的實施就可以解決糾紛，這與構建和諧社會的理念并無矛盾，也是非常具有可行性的。

注釋：

陳伯禮.行政訴訟和解的合謀隱患及其消解.北京理工大學學報.2007（5）.

姜明安.協調和解：還需要完善法律依據.法制日報.2007（4）.

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參考文獻：

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