改革開放40年：中國農村土地制度改革變遷與未來重點方向思考

畢國華 ，楊慶媛，張晶渝 ，程小于

（1.西南大學地理科學學院，重慶 400715；2.西南大學綠色低碳發展研究所，重慶 400715；3.巖溶環境重慶市重點實驗室，重慶 400715）

土地既是重要的生產要素，又是人類活動與社會經濟發展的空間載體。長期以來，土地制度作為生產關系重要內容，通過協調土地的占有、支配和使用等，對土地功能的發揮和生產力的發展起著重要的推動作用。自1949年新中國成立以來，中國先后進行了數次農村土地制度改革，不僅解放和發展了農村生產力，更對維護農村穩定、改善農民生活和促進社會主義現代化建設等起到了積極作用，特別是改革開放以來，中國在農村土地制度的改革與發展方面取得了尤為顯著的成績。在改革開放40年之際，回顧中國農村土地制度改革歷程，總結土地制度改革變遷的經驗與啟示，并探討未來深化農村土地制度改革的重點方向，對新時期重塑農村人地關系、推動城鄉融合發展、實現鄉村振興等具有重要意義。

1 改革開放40年來中國農村土地制度的改革變遷

中國改革開放真正的起點是從農村土地制度改革開始的，1978年安徽省風陽縣小崗村的18戶農民實行分田單干、包產到戶，從此掀開了中國農村土地制度改革的新篇章，也掀開了中國改革開放歷史發展的新篇章[1]。改革開放以來，為適應農業農村發展及人地關系轉變，中國先后對農村土地制度進行了多次調整，按照改革目的及制度調整的具體內容，大致可以分為“創新變革—穩固調整—動態穩定—全面深化”4個階段（表1）。

1.1 第一階段（1978—1992年）：創新變革——家庭聯產承包責任制確立

改革開放之前，農村實行的以人民公社為載體的“三級所有，隊為基礎”的集體所有制[2]，在一定程度上解放和發展了農村生產力，為國家完成工業化原始積累做出了積極貢獻。但隨著國家初步工業化目標的實現和原始工業積累的完成，這種土地制度的弊端也逐漸顯現，主要表現為“政社合一”體制下，片面強調“一大二公”和“一平二調”，逾越了當時的生產力水平，挫傷了農民生產積極性。為改善這種局面，1978年中共第十一屆三中全會通過《人民公社工作條例（試行）》，首次從法律制度層面對家庭聯產承包責任制做出了認定[3]。隨后，中國通過在內蒙古、甘肅等地推動家庭聯產承包責任制試點并出臺一系列相關文件，在更大范圍內推動了家庭聯產承包責任制的向前發展，開啟了以公有制為主體的多種經濟成分并存的發展格局[4]。家庭聯產承包責任制的施行使得人民公社“三級所有、隊為基礎”的經營制度徹底瓦解，同時確立了以“包產到戶、包干到戶”為標志的家庭經營體制，使得農戶成為從事商品生產經營活動的主體，極大地調動了農民的生產積極性，為農業現代化和市場經濟的發展奠定了良好基礎。

表1 改革開放以來中國農村土地制度改革演進歷程Tab.1 The evolving process of China’s rural land institutional reform since 1978

1.2 第二階段（1993—2007年）：穩固調整——土地承包經營權流轉探索

1992年鄧小平同志“南巡講話”后，國家確立了建設社會主義市場經濟的改革方針，農業與農村經濟發展掀起了新浪潮[5]。隨著市場化改革和城市化的推進，部分農戶開始出現兼業化和非農化行為，農村勞動力向城鎮的轉移加快，農地利用率開始下降。同時，另一部分農戶逐漸建立起規模經營意識，專業戶、家庭農場等新型農業經營主體逐漸涌現[6]，由此催生出了土地流轉需求。為適應農地市場化經營需求并提升農村土地利用效率，中共中央、國務院于1993年11月5日發布了《關于當前農業和農村經濟發展的若干政策措施》，提倡在穩固承包經營權的基礎上，實行“增人不增地，減人不減地”，允許土地使用權依法有償轉讓。隨后，國家陸續出臺了一系列相關政策文件，目的在于表明對土地流轉的肯定，同時為農村土地流轉制度的探索與完善提供支撐與引導[7]。但由于缺乏明確規定，部分地方仍對土地承包經營權流轉的合法性及流轉形式等存在爭議，直到2003年《農村土地承包法》頒布，才為土地流轉提供了確切的法律依據。在此基礎上，2007年出臺《物權法》把土地承包經營權界定為“用益物權”，進一步強化了土地承包經營權流轉的法律地位，從財產權角度保障了農村基本經營制度的穩定[8]。家庭聯產承包責任制的穩固與土地承包經營權流轉的探索, 極大地激發了農民的創造力和干勁，對于維護農村穩定、提升農村土地利用效率以及統籌城鄉發展等起到了積極意義。

1.3 第三階段（2008—2013年）：動態穩定——土地確權下的還權賦能

2008年10月9日，中共十七屆三中全會召開，通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，提出要“穩定土地承包關系‘長久不變’，賦予農民更加充分而有保障的土地經營權”，由此拉開了新一輪農村土地制度改革的序幕[9]。一直到2013年中央一號文件要求5年內完成全國農村土地確權登記頒證工作，這一階段農村土地制度改革的重點均放在土地確權上[10]。 “土地確權”是家庭聯產承包責任制實施以來，為適應農村土地市場資源要素的規范化流動需求，由國家層面開展的以農地產權清晰化處置為主要目的實質性措施，成為當時解決農村人地矛盾和發展問題的重要手段[11]。在開展農村土地確權工作之前的相當長一段時間內，由于農地權能模糊，土地承包經營權流轉在實踐中遇到許多阻礙，導致各地矛盾沖突不斷，農戶流轉意愿不強，農地市場化效率低下。土地確權工作為解決這些問題提供了有效路徑，同時一定程度上為2013年之后的農地“三權分置”改革等奠定了基礎。土地確權后，農地流轉中的許多現實問題得到解決，對提高農戶流轉意愿、提升農村要素活力等起到了積極作用。

1.4 第四階段（2013年至今）：全面深化——“新土改”

2013年，中國經濟發展步入新常態，中共十八屆三中全會提出“全面深化農村改革”的任務，強調“產權是所有制的核心”，并以此為邏輯起點將農村土地制度改革重點放在“賦予農民更多財產權利”上[12]。隨后，2014年中央一號文件《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》專門以“深化農村土地制度改革”為題闡述了土地制度改革的具體內容，包括完善農村土地承包政策、引導和規范農村集體經營性建設用地入市、完善農村宅基地管理制度和加快推進征地制度改革。同年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》提出將實施農村集體土地所有權、承包權、經營權的“三權分置”。2015年，中央進一步提出開展農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革，即農村土地制度“三項改革”（多被統稱為“三塊地”改革）。2018年中央一號文件又專門對宅基地制度改革做出了新的部署，開始探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。可以發現，以農地“三權分置”、農村土地制度“三項改革”、宅基地“三權分置”等為核心內容的新一輪農村土地制度改革的序幕已經悄然拉開，同時也標志著中國農村土地制度改革進入了一個“全方位、多層次、寬領域”的嶄新時期。

2 改革開放以來中國農村土地制度改革的經驗與啟示

2.1 改革開放以來農村土地制度改革的經驗

中國的土地制度改革不僅是“三農”問題，更關乎工業化與城市化的發展[13]。總體來看，改革開放以來農村土地制度的歷次調整，都是在適應工業化、城鎮化背景下人口流動所引起的農村土地要素與勞動力要素重新配置的需求，以及城鄉社會經濟發展催生的土地功能多元化與價值顯化需求，通過改革最終實現“農村土地產權權能的分化”、“農民土地權益的釋放”、“土地資源配置市場化程度的提高”和“土地生產、生活、生態綜合效能的提升”。因此，可將改革開放40年以來農村土地制度改革的脈絡歸結為兩條主線：土地要素與勞動力要素的優化配置、土地功能拓展與價值顯化（圖1）。

2.1.1 第一條線：土地要素與勞動力要素的優化配置

工業化、城鎮化帶來的勞動力轉移是城鄉之間要素流動的主要形式之一。農村勞動力的轉移必然會引起農村人地關系發生變化，最直接的表現就是農村土地要素與勞動力要素的分離與再配置。從土地要素與勞動力要素的結合關系來看，主要有兩種結合方式，即直接結合和間接結合。土地和勞動力如屬于同一主體所有，則稱為土地和勞動力的直接結合，如不屬于同一主體所有，則為土地和勞動力的間接結合[14]。在中國，由于土地制度的特殊性，土地要素與勞動力要素的結合實際上更多的是土地使用權與勞動力的結合。

新中國成立初期的土地改革運動，使農民成為土地的主人，那時農民既是土地的所有者，也是土地的使用者，可稱之為土地與勞動力的直接結合。隨后經過社會主義改造，農村土地歸為集體所有，但在計劃經濟體制下實行的“集體所有、集體經營”的形式，實際上仍然是土地與勞動力的直接結合。而改革開放初期建立的家庭聯產承包責任制，實現了土地所有權和使用權的分離，實質上是將土地使用權剝離出來交給農民，讓土地使用權與勞動力直接結合，使農民的利益與土地產出直接掛鉤，形成激勵機制。但家庭聯產承包責任制本身帶有小農經濟特點，與市場經濟下社會化大生產的趨勢存在沖突，難以使鄉村資源得到優化配置，同時難以獲得規模經濟效益[15]。因此，為適應社會化大生產與農地規模經營需求，國家對土地流轉進行了探索。土地承包經營權流轉實際上是土地使用權與勞動力分離，以及在此基礎上通過市場化手段實現土地使用權與勞動力的間接結合。這種間接結合方式解放了大量農村勞動力，將農地使用權作為資本進行轉讓，實現了經營者對土地的集中與規模經營，極大地提升了農村土地的利用率與利用效益，同時有利于農村土地資源的優化配置與產業結構的調整。而后的土地確權以及“三權分置”，可以說都是在適應市場化土地流轉需求下，進一步完善土地權能結構及權益分配機制，更好地促進土地使用權與勞動力的間接結合。進入“新土改”階段后，為適應農村勞動力轉移常態化下農村人地分離現象愈發普遍的趨勢，國家開始推進農村土地制度“三項改革”。無論是集體經營性建設用地入市改革、宅基地使用制度改革，亦或是土地征收制度改革，實際上都是將土地的用益物權從農民身上抽離的過程，但在這個過程中，對于農民及其農村勞動力而言，其與土地的結合方式已經發生了轉變，即農民成為了“失地者”。對于農戶而言，“三塊地”改革的目的在于保障其“失地”后仍然享有土地的收益權，事實上促進了集體土地所有權與勞動力的間接結合，同時為盤活鄉村土地要素奠定了制度基礎。

圖1 改革開放以來中國農村土地制度改革的基本脈絡Fig.1 Basic thread of China’s rural land institutional reform since 1978

當前的農村土地制度改革創新基本上圍繞“人”和“地”兩個視角開展：一方面要適應勞動力轉移下農村土地利用方式轉型的需求，提升土地資源配置效率及效益；另一方面也要充分保障轉移的“勞動力”基本權益不受損。在一定程度上可以認為，土地流轉制度、征地制度、宅基地使用制度、集體經營性建設用地入市制度等改革和完善，均是適應市場化改革下土地和勞動力結合方式變遷的產物，是對農村生產關系的調整，即通過調整土地和勞動力的結合方式來實現土地要素與勞動力要素的優化配置。

2.1.2 第二條線：土地功能拓展與價值的顯化

改革開放前夕，受制于“大躍進”和人民公社化運動以及文革十年的大蕭條，農村生產力極其低下，糧食供給嚴重不足，廣大農民面臨的是“吃飯”和“生存”問題。因此，就需要土地充分發揮其生產功能，提升糧食產量、擴大農產品供給，解決溫飽問題。隨著農村生產力水平的提高，“吃飯”和“生存”問題基本得到解決，提高農業生產率和農民收入成為頭等大事，于是國家開始探索土地流轉。土地流轉通過市場化手段提升了農村土地的利用效益和價值，充分發揮了土地的經濟功能。隨后，城鄉發展進入統籌階段，一方面，城鎮化加速促使農村“空殼化”，農村勞動力大量流失，農地廢棄、閑置嚴重，農村的產業空虛和凋敝現象突出；另一方面，城市化建設催生了大量的建設用地需求，在用地計劃管控約束下和“占補平衡”制度要求下，城鄉建設用地增減掛鉤制度、地票制度等應運而生，成為統籌城鄉建設用地利用的有效政策工具。通過這些制度改革與政策創新，農村土地的要素支撐功能得以充分彰顯，同時通過置換農村土地在城市修建的各種工業園區、現代產業園區等，為大量農村轉移勞動力提供了就業機會，發揮了土地的就業保障功能。進入21世紀以來，可持續發展與生態文明建設理念深入人心，土地的生態功能備受重視。同時，隨著中國農業現代化進程加快，擴大土地經營規模成為必然趨勢，但中國仍有近7億農民不同程度地依靠農村土地獲取其基本生存權益，土地不僅是最基本的農業生產資料，更是農民家庭社會保障的重要載體[16]。為此，新時期土地制度改革更加重視土地社會保障功能的發揮。

需要指出的是，農村土地功能的拓展更重要的是土地價值的顯化，“新功能”的詮釋并不排斥“舊功能”的發揮。比如，改革開放初期的生產功能可能更多的是生產作為基本生活資料的糧食，而新時期農村土地的生產功能應轉變為在維護國家糧食安全基礎上生產品質更高、符合人民所需的多樣化農產品；最初的土地經濟功能僅僅停留在增加農民對土地的經營收入層面上，而新時期的土地經濟功能還應具備增加農民財產性收入、提升農業比較效益、加快自然資本增值等多重內涵[17]。因此，土地功能拓展的最終結果是實現了土地價值的顯化，通過土地生產、生活、生態綜合效能的提升為社會經濟發展創造了更多的財富。

2.2 改革開放以來農村土地制度改革的啟示

從家庭聯產承包責任制的“還權于農”到“新土改”的“三權分置”，從土地流轉到建立農村土地市場的探索，農地產權結構逐漸由兩權分化到三權，土地要素配置的市場化程度不斷提高，土地的功能得以充分拓展和詮釋，一方面提高了土地要素的流通效率，另一方面也通過這種流通創造了更多的溢出價值，對農業農村以及社會經濟發展起到了重要的推動作用。比如，家庭聯產承包責任制的推廣不僅解決了廣大農民的溫飽問題，更充分調動農民生產積極性，解放了農村生產力，對農村社會經濟的發展起了重要的推進作用。又如，農村土地流轉制度全面而深入地實施，為農村土地的多元化經營創造了很好的條件，極大地滿足了中國市場經濟發展的需要[1]。

從中國農村土地制度改革的歷史經驗來看，無論是土地要素與勞動力要素的優化配置，還是土地功能與價值的顯化，最終都是為了解決農業農村發展的現實矛盾。可以認為，通過土地制度改革實現土地要素與勞動力要素的優化配置，充分發揮并顯化土地功能與價值，是解決農業農村發展的現實矛盾的兩條基本途徑。因此，農村土地制度改革應以解決農業農村發展的現實矛盾為目標導向，以農村人地配置關系調整和土地功能發揮為依據，充分釋放土地權益與效能，最大限度實現“還權于民、還權于農”。此外，未來農村土地制度的改革應當立足中國“三農問題”長期性的基本國情，堅持家庭聯產承包責任制的基礎地位，在此基礎之上加以創新。雖然隨著農村社會經濟的發展，家庭聯產承包責任制有一定弊端顯現，但中國人多地少的基本國情短期內不會改變，因此在未來相當長一段時間內，以家庭經營為主的生產經營方式仍將延續。我們既要堅持家庭聯產承包責任制，確保農戶的權益不受損失，又要對這一制度進行創新，進一步激活并釋放土地權能，發揮好土地效能，提升農村發展動能。

3 中國未來農村土地制度改革的重點方向思考

隨著社會基本矛盾的變化，中國已經進入一個新的歷史時期，突出表現在人口、城鎮化、工業化“三大高峰”顯現，社會發展面臨保障生態建設、保護耕地資源、保持經濟健康高質量發展“三大難題”，城鄉關系和工農關系深刻變革等方面。黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，將農業農村發展工作引入一個新的階段。現階段中國農村發展存在諸多瓶頸問題，其中尤其以“農民老齡化、農業邊緣化、農村空殼化”的“新三農”問題最為突出。因此未來土地制度改革的重點也應圍繞“新三農”問題開展，緊抓問題誘因扭轉鄉村衰退的趨勢，為鄉村“聚人氣、增財氣、添朝氣”提供制度保障，更好地為農業現代化建設和全面建成小康社會服務（圖2）。

3.1 強化土地權能，讓鄉村成為土地多重功能得到充分發揮的地方

農村發展不充分是造成城鄉發展不平衡的重要原因之一。土地是農村最主要的生產要素，農村發展不充分很大程度上是由土地功能受限造成的。為此，應著力打破土地功能發揮的制度障礙，使農村土地“盡其用、盡其能”。圍繞農業農村發展的現實問題及對土地功能的需求，一是要充分發揮土地在農村產業興旺中的要素支撐和保障功能，主動對接產業用地新需求，統籌城鄉建設用地指標供給，合理配置農村土地資源，建立“存量土地支撐產業發展、產業發展盤活存量土地”的良性循環機制。鼓勵并探索農業空間復合利用。二是要充分發揮土地的經濟功能與社會保障功能，使土地成為農民生活富裕的財產權益載體。一方面要從制度設計到實踐層面把承包權與農民的社會保障對接起來，以土地換保障。這樣不僅能促進農地流轉，也能防止城市化過程中的“新失地農民問題”，同時也能推動土地規模經營，促進新型農業經營主體的發展。另一方面是在搞活與充實經營權的同時，細化經營權。比如，農地經營權可進一步細分為經營決策權、管理權、勞動生產權，涉及農業生產的各個環節。農地經營權可以由農戶自主經營，也可以全部轉出，甚至可以隨著農業專業分工的深化實現經營權的部分轉出。

圖2 未來中國農村土地制度改革的重點方向Fig.1 The key directions of China’s rural land institutional reform in the future

3.2 提升土地價值，讓鄉村成為自然資本增值最快的地方

在現行集體經濟制度框架內，擁有了較為明晰財產權利的農民卻并沒有因此而獲得將手中資產低成本、高效率、有秩序地轉變為資本的發展能力。農村土地承包經營權、宅基地使用權和房屋產權也并沒有如預期那樣在農村內部或城鄉之間實現充分流轉和優化配置，市場配置資源的作用尚未得到有效發揮。為此，一是要進一步健全土地流轉機制，規范流轉程序，開展農村土地流轉定級定價評估工作，并建立土地流轉信息化平臺，為土地流轉提供公平、公正的信息公開與政府監管服務，激活土地流轉活力。二是要加快建立城鄉統一的要素市場，統籌推進集體經營性建設用地改革與宅基地“三權分置”改革，在此過程中建立公平合理的土地增值收益分配機制。三是圍繞促進鄉村土地資源資本快速增值供給土地制度與政策，重塑集體與農戶在土地產權中的關系，強化集體所有權，圍繞壯大集體經濟設立專業合作社，用活土地經營權。此外，在加快鄉村自然資本增值的基礎上，還應建立起鄉村自然資本增值與農民收益增加的利益聯結機制，將農民收益分享深刻植入農村土地質量提升、農村土地經營效率提升帶來的收益增長之中。

3.3 重塑人地關系，讓鄉村成為回得去的樂園

在城鄉融合與鄉村振興戰略驅動下，由鄉村朝向城市的單向要素流動有望得到緩解和扭轉，城市資本下鄉、人口返鄉等潮流將越來越旺盛，這一趨勢不僅有利于農地規模化與農業現代化，還將直接導致農村土地利用功能和格局的變化，從而引起鄉村人地關系發生深刻轉變。未來農村土地制度改革應順應這些新趨勢，合理配置鄉村資源與要素，為返鄉人流創造宜居宜業的幸福空間。為此，一是要統籌鄉村全域范圍內的土地利用與管理，推進以承包地為主的耕地使用制度改革向全領域鄉村用地制度改革轉變，促進“農地經營適度規模化、村莊適度集中”，使農民“有所居”。二是探索以土地合作社、勞務合作社等形式整合集體經濟組織資源，通過建立入股、出租、聯營、雇傭等多元參與方式與合作化分配機制，調動集體經濟組織成員生產積極性，使農民“有所業”。三是要優化鄉村生產、生活、生態三大空間的功能格局，推動農村土地生態化整治，探索“山水林田湖草”生命共同體保護與修復路徑，加強農村基礎設施建設，將改革發展成果落實到鄉村角角落落，使農民“有所享”。四是要建立和完善集體土地進退機制，通過有償退出和有償進入實現集體經濟組織成員進退自由，讓農民有選擇，有退路。