權(quán)威表彰、標(biāo)桿激勵(lì)與地方官員晉升

〔摘要〕 上級(jí)政府通常通過(guò)各類(lèi)評(píng)比表彰，積極鼓勵(lì)下級(jí)政府進(jìn)行資源投入，引導(dǎo)具體施政行為。本文聚焦評(píng)比表彰的權(quán)威表彰形式，基于2015年全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記評(píng)選的實(shí)證數(shù)據(jù)，在界定全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記群體的性別、民族、入職學(xué)歷和最終學(xué)歷、年齡及官員級(jí)別等特質(zhì)的基礎(chǔ)上，著重對(duì)當(dāng)年獲得擢升的優(yōu)秀縣委書(shū)記進(jìn)行探討，詳細(xì)分析晉升的優(yōu)秀縣委書(shū)記群體的空間特征、時(shí)間特征及晉升特性，探究政府如何通過(guò)權(quán)威表彰實(shí)施標(biāo)桿激勵(lì)，分析“權(quán)威表彰”與官員晉升的關(guān)聯(lián)，以期從政府人事管理角度，理清國(guó)家治理過(guò)程中各級(jí)權(quán)威的運(yùn)行邏輯，以及權(quán)威表彰的重要意義。

〔關(guān)鍵詞〕 權(quán)威表彰；晉升；標(biāo)桿激勵(lì)；縣委書(shū)記

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D035.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1000-4769（2018）04-0039-07

〔基金項(xiàng)目〕國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大專(zhuān)項(xiàng)課題“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”（17VZL017）

〔作者簡(jiǎn)介〕文宏，華南理工大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士，廣東 廣州 510641。

一、研究背景及問(wèn)題

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了三十多年高速發(fā)展的良好態(tài)勢(shì)，不僅創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的巨大成就，而且實(shí)現(xiàn)了政治和社會(huì)領(lǐng)域的華麗轉(zhuǎn)型。諸多學(xué)者都認(rèn)為，在此過(guò)程中以地方官員為代表的地方政府發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。〔1〕中央政府通過(guò)一系列制度設(shè)計(jì)充分挖掘地方政府發(fā)展?jié)摿ΑW(xué)者周黎安提出了行政發(fā)包制〔2〕和政治晉升錦標(biāo)賽模型〔3〕，從橫向和縱向兩個(gè)方面解釋了中央政府與地方政府間的互動(dòng)關(guān)系，以及中國(guó)奇跡發(fā)生的激勵(lì)機(jī)制。在橫向府際關(guān)系中，為獲得有限的晉升機(jī)會(huì)，地方政府之間圍繞經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，政治晉升錦標(biāo)賽為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。在縱向府際關(guān)系中，由于行政管理體系龐大，在行政管理過(guò)程中，信息不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題致使管理無(wú)效或低效情況嚴(yán)重。為此，中央及上級(jí)政府通過(guò)委托-代理的方式，由下級(jí)或地方政府負(fù)責(zé)具體政策執(zhí)行。學(xué)者周雪光對(duì)周黎安的行政發(fā)包制進(jìn)行了修正，將行政主體分為三個(gè)層級(jí)，探討三者之間的權(quán)威關(guān)系和權(quán)力運(yùn)作模式。〔4〕其中，中央政府作為委托方，掌握政策目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗(yàn)收權(quán)；中間政府作為管理方，掌握激勵(lì)分配權(quán)；地方政府作為代理方，負(fù)責(zé)具體政策執(zhí)行。在委托代理關(guān)系中，三種權(quán)力在主體之間的轉(zhuǎn)移構(gòu)成了四種國(guó)家治理模式：高度關(guān)聯(lián)型、行政發(fā)包制、松散關(guān)聯(lián)型以及聯(lián)邦制。同時(shí)，周雪光認(rèn)為我國(guó)國(guó)家治理的核心矛盾是權(quán)威體制和有效治理，其研究立足于我國(guó)威權(quán)體制，從政治晉升和委托授權(quán)角度解釋了地方政府的有效治理問(wèn)題。但是，相關(guān)研究也指出了基層治理中存在的利益共謀以及“上有政策下有對(duì)策”現(xiàn)象，削弱了中央權(quán)威和政策執(zhí)行效果。〔5〕政治晉升錦標(biāo)賽和行政發(fā)包制的理論解釋力有限。在后續(xù)研究中，學(xué)者開(kāi)始注意到中央及上級(jí)政府的各種“評(píng)比表彰”活動(dòng)。已有研究證實(shí)評(píng)比表彰對(duì)地方政府績(jī)效的激勵(lì)作用，以及對(duì)政府行為和結(jié)果的引導(dǎo)作用。〔6〕但是，鮮有研究將評(píng)比表彰放在國(guó)家治理的高度，從人事管理角度分析“評(píng)比表彰”中各行政層級(jí)權(quán)威的運(yùn)作邏輯，并解釋評(píng)比表彰如何鞏固中央政府權(quán)威與實(shí)現(xiàn)地方政府有效治理的矛盾。

隨著時(shí)代的發(fā)展，在政府體系內(nèi)部，各類(lèi)“評(píng)比表彰”行為開(kāi)始不斷涌現(xiàn)，出現(xiàn)了諸多不同領(lǐng)域、不同層級(jí)的評(píng)選項(xiàng)目。這些“評(píng)比表彰”大多圍繞特定主題，以“考核+排名”的組合形式，“自上而下”實(shí)施，并通過(guò)營(yíng)造橫向的比拼氛圍，積極鼓勵(lì)各級(jí)政府的資源投入，引導(dǎo)下級(jí)政府的具體施政行為，實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的重要控制及激勵(lì)效果。這些評(píng)比表彰的結(jié)果，不僅意味著對(duì)“先進(jìn)”、“優(yōu)勝者”的肯定與鼓勵(lì)，同時(shí)也蘊(yùn)含著對(duì)其他參評(píng)對(duì)象的示范與引導(dǎo)。在此類(lèi)評(píng)比表彰過(guò)程中涌現(xiàn)出的“先進(jìn)”“優(yōu)勝者”與“模范”，通常會(huì)被各級(jí)組織者樹(shù)立為“榜樣”“標(biāo)兵”形象，進(jìn)行公開(kāi)宣傳報(bào)道，有些還會(huì)將評(píng)比中的亮點(diǎn)提升至特色理念、管理模式、政策、組織與制度創(chuàng)新等，凸顯“旗幟”“標(biāo)桿”與“典型”，成為“模板”和“范例”，供其他地方或部門(mén)學(xué)習(xí)仿效；同時(shí)還會(huì)以經(jīng)驗(yàn)分享、成果展示、事跡推介等方式，結(jié)合典型及先進(jìn)因素，將評(píng)比中的優(yōu)異表現(xiàn)以鮮活素材展現(xiàn)出來(lái)，增強(qiáng)其說(shuō)服力和感染力，充分發(fā)揮“評(píng)比表彰”活動(dòng)的示范效應(yīng)與引領(lǐng)作用，借此“動(dòng)員非地方長(zhǎng)官，特別是那些工作在非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域（例如社會(huì)發(fā)展、政黨建設(shè)等）的官員”，實(shí)現(xiàn)“以點(diǎn)帶面”，促進(jìn)各地的協(xié)同努力，共同發(fā)展。

本文聚焦“評(píng)比表彰”中的一個(gè)獨(dú)特類(lèi)型——“權(quán)威表彰”。與普通的“評(píng)比表彰”相比，其具有以下特點(diǎn)：一是規(guī)格高，“權(quán)威表彰”通常是全國(guó)性的重要表彰項(xiàng)目，其組織機(jī)構(gòu)級(jí)別高，且啟動(dòng)、進(jìn)展過(guò)程與評(píng)選結(jié)果均有國(guó)家最高層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人的關(guān)注和參與；二是稀缺性，權(quán)威表彰的評(píng)比次數(shù)很少，通常并沒(méi)有既定的表彰時(shí)間、頻率等規(guī)定，并未實(shí)現(xiàn)常態(tài)化的組織模式；三是含金量大，表彰結(jié)果象征著最高權(quán)威的認(rèn)可，作用非常顯著，為被表彰對(duì)象的后續(xù)獎(jiǎng)勵(lì)、榮譽(yù)乃至職位晉升等，提供非常重要的政治資本；四是影響深遠(yuǎn)，通常會(huì)在全國(guó)范圍內(nèi)樹(shù)立“標(biāo)桿”群體，經(jīng)過(guò)各大官方媒體的持續(xù)性報(bào)道與宣傳，長(zhǎng)時(shí)間汲取組織部門(mén)及社會(huì)公眾的注意力，在權(quán)力資源分配方面提供可持續(xù)性的標(biāo)桿激勵(lì)作用。

“全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記”評(píng)選活動(dòng)屬于典型的“權(quán)威表彰”。自中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，“全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記”評(píng)選活動(dòng)一共只進(jìn)行了兩次，前一次評(píng)選的時(shí)間為1995年，后一次評(píng)選的時(shí)間為2015年，二者相距20年。評(píng)選活動(dòng)的組織方為中共中央組織部，均有最高層級(jí)的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人參與其中，評(píng)選活動(dòng)的目標(biāo)是為整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部確立標(biāo)桿，發(fā)揮模范的力量，在各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中營(yíng)造積極向上、風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力，提高政府的公信力與執(zhí)行力。以1995年評(píng)選出的全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記為例，獲得表彰的100位全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記，除了4位由于違法違紀(jì)被懲處之外，絕大多數(shù)獲得了職位擢升，其中廳級(jí)占74%，副省（部）級(jí)占15%，正省（部）級(jí)占2%，只有7%的人在原職退休，獲得職位晉升的比例遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)官員整體比例，具備權(quán)威表彰的規(guī)格高、稀缺性、含金量大以及影響深遠(yuǎn)等特性。本文選取2015年全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記作為研究對(duì)象，通過(guò)對(duì)這一優(yōu)秀縣委書(shū)記的樣本進(jìn)行分析，探究政府如何通過(guò)權(quán)威表彰實(shí)施標(biāo)桿激勵(lì)，梳理“權(quán)威表彰”與官員晉升的關(guān)聯(lián)，理清在政府治理過(guò)程中權(quán)威表彰對(duì)官員晉升的影響作用，從人事任用角度分析中央政府、地方政府及基層政府各級(jí)權(quán)威的運(yùn)作邏輯，解釋權(quán)威表彰在威權(quán)體制和有效治理中的地位和作用。

二、全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記的基本群體特質(zhì)

2015年5月，“全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記”評(píng)選活動(dòng)從全國(guó)2800多名縣委書(shū)記中，共評(píng)選出102位優(yōu)秀縣委書(shū)記。筆者通過(guò)收集這102位優(yōu)秀縣委書(shū)記的公開(kāi)簡(jiǎn)歷，進(jìn)行相應(yīng)地編碼及統(tǒng)計(jì)分析，從性別、民族、入職學(xué)歷和最終學(xué)歷、年齡、官員級(jí)別等五個(gè)方面，對(duì)這一研究樣本進(jìn)行分析，理清了優(yōu)秀縣委書(shū)記群體的履歷構(gòu)成。

1.性別分布

性別是人最基本的社會(huì)屬性之一，社會(huì)性別理論認(rèn)為人們對(duì)男女兩性持有不同的角色期待，而該差異的形成并非來(lái)源于生理因素，主要是受社會(huì)文化的影響，社會(huì)對(duì)男女兩性的角色期待和評(píng)價(jià)是社會(huì)的產(chǎn)物。〔7〕我國(guó)自古便有“男主外，女主內(nèi)”的思想，該思想在現(xiàn)代社會(huì)中仍然發(fā)揮著重要作用。在我國(guó)官場(chǎng)具體表現(xiàn)為：女性參政雖有所進(jìn)步，但總體并不樂(lè)觀。在2015年評(píng)選的全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記群體中，男性為93.14%，女性為6.86%，男女比例差異顯著。女性在全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記中的比例遠(yuǎn)低于2010年我國(guó)縣（處）級(jí)女干部比例——16.6%〔8〕，而且在絕對(duì)數(shù)值上有接近10個(gè)百分點(diǎn)的差距，不僅直接顯現(xiàn)出女性在政府官員職業(yè)競(jìng)爭(zhēng)中的相對(duì)弱勢(shì)，而且折射出女性官員晉升中的“玻璃天花板”（Glass Ceiling）效應(yīng)。〔9〕由于社會(huì)角色意識(shí)及自我認(rèn)知等因素的影響，導(dǎo)致女性在責(zé)任履行和公眾期望中存有限制條件，不自覺(jué)地因性別因素形成無(wú)形的障礙，導(dǎo)致女性在職務(wù)晉升過(guò)程中無(wú)法上升至一定的水平之上。〔10〕

2.民族分布

高度重視培養(yǎng)和使用少數(shù)民族干部是黨和國(guó)家一貫堅(jiān)持的重要政策。目前，在整個(gè)公務(wù)員隊(duì)伍中，少數(shù)民族占9.6%，其中縣處級(jí)以上的少數(shù)民族干部占同級(jí)干部總數(shù)的7.7%。〔11〕此次入選的全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記中，少數(shù)民族干部占16.7%，高于其在全國(guó)公務(wù)員和縣處級(jí)以上干部中的比例。綜合來(lái)看，這種狀況的出現(xiàn)，更多與此次全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記的評(píng)選機(jī)制相關(guān)。此次評(píng)選活動(dòng)是由各省組織部門(mén)推薦轄區(qū)內(nèi)優(yōu)秀縣委書(shū)記的候選人，然后中共中央組織部進(jìn)行審核，因此在數(shù)量上，各省優(yōu)秀縣委書(shū)記并無(wú)大的差異。然而，由于我國(guó)共有五個(gè)省級(jí)民族自治區(qū)，占省級(jí)行政單位的比例為14.7%，民族省份推薦的優(yōu)秀縣委書(shū)記有固定比例為少數(shù)民族干部，再加上非民族省份推薦的少數(shù)民族干部，使得民族干部的占比達(dá)到16.7%。

3.入職學(xué)歷和最終學(xué)歷

自古以來(lái)，我國(guó)都有“學(xué)而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)，精英治國(guó)理念根植于中華文化，高學(xué)歷是官員任職、升遷的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。筆者對(duì)2015年全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記的初始學(xué)歷和最終學(xué)歷進(jìn)行了對(duì)比分析 初始學(xué)歷是指最初入職學(xué)歷，而最終學(xué)歷指簡(jiǎn)歷上顯示的最終學(xué)歷。，結(jié)果顯示：在最初入職學(xué)歷方面，本科學(xué)歷占到六成，學(xué)歷不詳者占比為28%，同時(shí)專(zhuān)科占比為7%。此外，碩士研究生和博士研究生各有一人。簡(jiǎn)歷顯示最終學(xué)歷方面，碩士研究生占比為56%，成為這個(gè)群體的主要構(gòu)成成分；其次為本科，比例為39%；排名第三的博士研究生，占比為4%。

從整體而言，2015年全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記這個(gè)群體，相較于入職初始學(xué)歷，其最終學(xué)歷在學(xué)歷層次上實(shí)現(xiàn)了較大幅度提升，從以本科為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐源T士研究生為主本科為輔的學(xué)歷結(jié)構(gòu)，且開(kāi)始出現(xiàn)擁有博士學(xué)位的優(yōu)秀縣委書(shū)記，學(xué)歷結(jié)構(gòu)有進(jìn)一步向更高層次拓展的趨勢(shì)。數(shù)據(jù)表明：這個(gè)群體能夠保持較強(qiáng)的進(jìn)取心，在本職工作取得較好績(jī)效之外，能夠繼續(xù)在職攻讀學(xué)位，在一定程度上重視自我學(xué)習(xí)能力，為自身持續(xù)充電，不斷汲取新的知識(shí)。其中，約有67%的人是省級(jí)黨校或中央黨校畢業(yè)的在職本科或在職研究生，這凸顯出我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部在職教育方面的特性，從側(cè)面彰顯了黨校系統(tǒng)在領(lǐng)導(dǎo)干部職業(yè)生涯發(fā)展中的教育作用。

4.年齡

在我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部的晉升過(guò)程中，年齡是一個(gè)重要的權(quán)變因素，直接影響著官員的職業(yè)生涯。尤其是在領(lǐng)導(dǎo)崗位職位日趨稀缺、官員競(jìng)爭(zhēng)持續(xù)激烈的背景下，官員年齡成為重要的競(jìng)爭(zhēng)變量。2015年全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記中，出生年份如圖1所示，其中年齡最大的為1956年出生，59歲；年齡最小的為1975年出生，40歲；而1961年至1966年這六年出生年齡介于49歲至55歲的縣委書(shū)記占總體的大部分，占比70.6%。

入職年齡方面，全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記入職年齡平均數(shù)為20.2歲，在19歲至22歲分布最為集中，占比51.3%。入職的起點(diǎn)單位則多為最基層的崗位如教師、工人等，他們從這些崗位起步，不斷磨練并積累工作經(jīng)驗(yàn)，通常經(jīng)歷多個(gè)崗位后才擢升至縣委書(shū)記職務(wù)，有的甚至耗費(fèi)30余年。因此，絕大多數(shù)擁有非常豐富的基層工作經(jīng)驗(yàn)。

5.官員級(jí)別

通常而言，縣委書(shū)記的行政級(jí)別是處級(jí)，但是這次被評(píng)選的全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記處級(jí)只占79%，其余為廳局級(jí)。級(jí)別差異產(chǎn)生的具體原因主要有四個(gè)方面的因素：一是受所在地政府行政級(jí)別的影響。如北京市、上海市、天津市、重慶市作為直轄市，以下設(shè)的區(qū)（縣）作為單位參與這次全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記評(píng)選的活動(dòng)，區(qū)（縣）的行政級(jí)為地廳級(jí)，區(qū)委書(shū)記的行政級(jí)別為廳局級(jí)。如北京市西城區(qū)委書(shū)記王寧、朝陽(yáng)區(qū)區(qū)委書(shū)記程連元；上海市靜安區(qū)委書(shū)記孫建平、黃浦區(qū)委書(shū)記翁祖亮；重慶市江津區(qū)委書(shū)記陶長(zhǎng)海；天津市寧河縣委書(shū)記李樹(shù)起、靜海縣委書(shū)記冀國(guó)強(qiáng)等。二是存在兼任情形。有些縣委書(shū)記既是縣委書(shū)記，又是上級(jí)地級(jí)市黨委領(lǐng)導(dǎo)班子的成員，上級(jí)地級(jí)市的黨委班子成員行政級(jí)別是廳局級(jí)，所以這名縣委書(shū)記也是廳局級(jí)。如開(kāi)封市委常委、蘭考縣委書(shū)記王新軍；烏魯木齊市委常委、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)區(qū)（新市區(qū)）區(qū)委書(shū)記邱樹(shù)華；紹興市委常委、諸暨市委書(shū)記張曉強(qiáng)等均屬于此種情形。三是存在“低職高配”。自2005年以來(lái)，一些省份選擇一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣或是直管縣、擴(kuò)權(quán)縣，配備副廳級(jí)縣委書(shū)記。如黑龍江省撫遠(yuǎn)縣委書(shū)記周宏等。四是特定因素的影響。有些地方由于特定原因需要臨時(shí)性的高配，如海南省樂(lè)東縣多次發(fā)生群體性事件，歷史欠賬多、干群關(guān)系緊張、治理難度大，由上級(jí)黨委派去“救火”。如海南省樂(lè)東縣委書(shū)記林百川，先擔(dān)任正廳級(jí)海口市政協(xié)主席之后轉(zhuǎn)任。

三、全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記的當(dāng)年晉升情形及其特性

2015年評(píng)選的全國(guó)102名優(yōu)秀縣委書(shū)記中，當(dāng)年（截至2015年12月31日）就有42位獲得晉升。根據(jù)最新調(diào)研數(shù)據(jù)，截至2017年12月1日，除去2名落馬，2名離職，1名免職官員外，共有4名晉升為副省、部級(jí)官員，5名晉升為正廳級(jí)官員，49名晉升為副廳級(jí)官員。在此，筆者著重探討當(dāng)年獲得擢升的優(yōu)秀縣委書(shū)記的官職晉升與權(quán)威表彰及標(biāo)桿激勵(lì)間的關(guān)聯(lián)因素，詳細(xì)分析獲得擢升的優(yōu)秀縣委書(shū)記群體的空間特征、時(shí)間特征及晉升特性等。

1.空間特征

2015年評(píng)選的102位全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記，當(dāng)年就有43名獲得職位調(diào)整，除了北京市朝陽(yáng)區(qū)區(qū)委書(shū)記程連元被異地交流至云南省昆明市委書(shū)記之外（2016年3月任云南省委常委），其余被提拔者均為省內(nèi)提拔。然后，這一群體的職位調(diào)整及晉升呈現(xiàn)出明顯的省際差異。有些省所有新當(dāng)選的優(yōu)秀縣委書(shū)記當(dāng)年全部被提拔，有些省份則是并沒(méi)有呈現(xiàn)出顯著差異。圖2展示的是特定省份當(dāng)年被提拔優(yōu)秀縣委書(shū)記和該省優(yōu)秀縣委數(shù)量的比值，其中“1”表示所有優(yōu)秀縣委書(shū)記在該省獲得當(dāng)年提拔，而“0”則表示沒(méi)有優(yōu)秀縣委書(shū)記在該省均獲得當(dāng)年提拔，介于“0”和“1”之間則表示部分提拔，值越大，提拔的越多。數(shù)據(jù)顯示，北京市、天津市、吉林省、福建省、廣東省、云南省、陜西省當(dāng)年提拔了本省內(nèi)所有的優(yōu)秀縣委書(shū)記；湖南省等14個(gè)省份只是部分提拔了本省內(nèi)的優(yōu)秀縣委書(shū)記；而山西省等10個(gè)省份當(dāng)年沒(méi)有提拔本省內(nèi)的優(yōu)秀縣委書(shū)記。

2.時(shí)間特征

提拔了所有優(yōu)秀縣委書(shū)記的省份，在提拔時(shí)間方面存在一些差異。筆者用全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記公示的時(shí)間（2015年7月1日）作為基準(zhǔn)，用優(yōu)秀縣委書(shū)記獲得提拔時(shí)間與公示時(shí)間的差距表示其被提拔速度，時(shí)間精確到月。圖3顯示的是不同省份對(duì)優(yōu)秀縣委書(shū)記的提拔速度：這些省份提拔優(yōu)秀縣委書(shū)記平均時(shí)間為3個(gè)月；北京市、云南省、江蘇省、河北省提拔的速度最快為2個(gè)月。

3.晉升幅度

全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記獲獎(jiǎng)名單公示后，在獲得職位變動(dòng)的優(yōu)秀縣委書(shū)記群體中，職位職級(jí)晉升的幅度存在顯著差異：官員級(jí)別變動(dòng)方面，2015年內(nèi)獲得提拔的官員有37位從正處級(jí)提拔到副廳級(jí)，有1位從副廳級(jí)提拔到正廳級(jí)，有2位從正廳級(jí)提拔到副部級(jí)。官員職務(wù)變動(dòng)上，有兩個(gè)主要去向：一是到上一級(jí)地級(jí)市任職，獲得提拔的42位中，有14位成為地級(jí)市市委常委，其中有3位兼任下一級(jí)黨委書(shū)記；只在地級(jí)市任職的官員中，有15位成為上一級(jí)政府的副市長(zhǎng)（14位）或副州長(zhǎng)（1位）；有8位進(jìn)入上級(jí)政府黨委，任職組織部長(zhǎng)（4位）、宣傳部長(zhǎng)（1位）、紀(jì)委書(shū)記（1位）、市委秘書(shū)長(zhǎng)（1位），有1位直接成為地級(jí)市市委書(shū)記；還有1位升職為政協(xié)副主席。二是進(jìn)入所在省級(jí)政府任職，其中有8位成為省直部門(mén)擔(dān)任副廳長(zhǎng)，有1位升職為發(fā)改委副主任，有2位成為省委組織部副部長(zhǎng)。另外，2015年內(nèi)獲得提拔的縣委書(shū)記已經(jīng)有4名副部級(jí)干部，分別是北京市西城區(qū)委書(shū)記王寧被提拔為北京市副市長(zhǎng)，天津市寧河區(qū)委書(shū)記李樹(shù)起被提拔為天津市副市長(zhǎng)，天津市靜海縣委書(shū)記被提拔為天津市委常委、統(tǒng)戰(zhàn)部長(zhǎng)，上海市黃浦區(qū)委書(shū)記翁祖亮被提拔為上海市委常委、浦東新區(qū)區(qū)委書(shū)記。

從職務(wù)晉升幅度上講，大多數(shù)優(yōu)秀縣委書(shū)記為正常提拔，但是也有越級(jí)提拔的現(xiàn)象，如吉林省梅河口市市委書(shū)記龐慶波直接提拔為白城市委書(shū)記。在級(jí)別上，由于梅河口市屬于吉林省擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣的試點(diǎn)，因此其市委書(shū)記高配為副廳級(jí)，這次提拔雖只是在官員級(jí)別上由副廳級(jí)提拔為正廳級(jí)，提升一級(jí)；但從職務(wù)上看，中間跨越了潛在的多個(gè)任職層級(jí)，顯示出黨中央在領(lǐng)導(dǎo)干部任用方面的諸多新趨勢(shì)。2015年新當(dāng)選的全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記群體，經(jīng)過(guò)了層層審查和考核才被選擇出來(lái)，其符合好干部標(biāo)準(zhǔn)、“四有”導(dǎo)向、“三嚴(yán)三實(shí)”的要求；同時(shí)，縣級(jí)層面在國(guó)家政權(quán)結(jié)構(gòu)中，處于承上啟下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是發(fā)展經(jīng)濟(jì)保障民生的重要基礎(chǔ)，同時(shí)也是維護(hù)穩(wěn)定及促進(jìn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的基本保障。縣委書(shū)記是我們黨執(zhí)政興國(guó)的“一線總指揮”，尤其是近些年來(lái)，黨中央強(qiáng)化了對(duì)縣委書(shū)記這一群體的嚴(yán)格管理，對(duì)其進(jìn)行了有規(guī)劃的重點(diǎn)關(guān)照及悉心培養(yǎng)。在干部晉升中高看一眼、厚愛(ài)一分，而被中組部授予“全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記”稱(chēng)號(hào)并接受?chē)?guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的接見(jiàn)，本身就是對(duì)其工作業(yè)績(jī)及德能作風(fēng)的高度肯定，大大縮短了其晉升的時(shí)間。從已經(jīng)晉升的優(yōu)秀縣委書(shū)記的數(shù)據(jù)得知，絕大多數(shù)的晉升者均獲得實(shí)職的提拔，參考1995年優(yōu)秀縣委書(shū)記升遷的狀況，這一群體的政治仕途整體值得期待。就當(dāng)前的晉升及職務(wù)安排的狀況而言，呈現(xiàn)出顯著的省際差異。

四、權(quán)威表彰中的權(quán)力運(yùn)作邏輯

首先，中央政府通過(guò)權(quán)威表彰了解基層官員情況，表達(dá)對(duì)基層政府工作的重視。在我國(guó)行政管理體制內(nèi)，中央政府直接掌握省部級(jí)干部的人事管理權(quán)限，將基層政府官員的人事管理權(quán)限委托其上級(jí)地方政府執(zhí)行，以緩解信息不對(duì)稱(chēng)所帶來(lái)的治理失效問(wèn)題。但是，長(zhǎng)此以往會(huì)帶來(lái)基層治理工作中中央權(quán)威弱化的問(wèn)題。基層政府是中央政策理念和各項(xiàng)大政方針的具體執(zhí)行者，直接負(fù)責(zé)廣大人民群眾的各項(xiàng)事務(wù)，其對(duì)中央意圖的把握和具體施政行為不僅代表著地方政府形象，也是中央政府形象代言人。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)飛速發(fā)展，物質(zhì)條件得到極大改善，在基層政府治理實(shí)踐中，各級(jí)官員出現(xiàn)理想信念淡泊、政治立場(chǎng)不堅(jiān)定、不思進(jìn)取等消極腐化行為。“全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記”評(píng)選表彰是中央政府強(qiáng)化基層政府人事管理的重要方式。在權(quán)威表彰中，中共中央組織部設(shè)定評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)和議程，各地方政府依照該考核標(biāo)準(zhǔn)在轄區(qū)內(nèi)擇優(yōu)上報(bào)。基層政府所遞交的申報(bào)材料是中央政府了解基層官員情況和基層治理工作的重要途徑。通過(guò)權(quán)威表彰，中央政府可以具體了解各地方縣委書(shū)記的群體特征，如性別、年齡、學(xué)歷等分布情況，以及其在政治立場(chǎng)、執(zhí)政業(yè)績(jī)、宗旨意識(shí)、黨性修養(yǎng)等方面的表現(xiàn)。與1995年全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記評(píng)選資料相比較，把握基層官員群體特性的動(dòng)態(tài)變化，以此為基礎(chǔ)加強(qiáng)對(duì)基層官員隊(duì)伍的管理與優(yōu)化。另外，縣委書(shū)記作為基層政府一把手，領(lǐng)導(dǎo)基層各政府部門(mén)官員，統(tǒng)籌基層各項(xiàng)行政管理工作。中央政府以?xún)?yōu)秀縣委書(shū)記評(píng)選為載體，強(qiáng)化中央權(quán)威對(duì)基層治理工作的領(lǐng)導(dǎo)作用，表達(dá)對(duì)基層政府工作的重視。

其次，中央政府通過(guò)權(quán)威表彰指導(dǎo)地方政府人事管理工作，明確優(yōu)秀縣委書(shū)記考核標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)基層官員施政行為。雖然中央政府不直接負(fù)責(zé)基層官員的人事管理工作，但作為行政管理體系中的最高權(quán)威，其有權(quán)指導(dǎo)省級(jí)政府的人事管理工作，明確新時(shí)代縣委書(shū)記的考核標(biāo)準(zhǔn)。首屆全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記評(píng)選活動(dòng)發(fā)生在20年前，與1995年相比，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入社會(huì)主義事業(yè)發(fā)展的新階段，在全面深化改革背景下，利益沖突加劇，社會(huì)矛盾復(fù)雜化。變化中的施政環(huán)境對(duì)基層政府治理實(shí)踐構(gòu)成挑戰(zhàn)，面對(duì)各種價(jià)值觀念的沖突和誘惑，基層政府官員出現(xiàn)了種種失范行為，直接引發(fā)行政管理能力問(wèn)題，對(duì)政府形象造成負(fù)面影響，引發(fā)民眾信任危機(jī)。面對(duì)地方人事管理工作中存在的問(wèn)題，中央政府理應(yīng)適時(shí)出臺(tái)指導(dǎo)意見(jiàn)，以防止出現(xiàn)地方政府與基層政府共謀情況，鞏固中央權(quán)威。中央政府通過(guò)權(quán)威表彰，明確在政治立場(chǎng)、執(zhí)政業(yè)績(jī)、宗旨意識(shí)、黨性修養(yǎng)等方面對(duì)全國(guó)縣委書(shū)記的考核標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)地方政府人事管理工作，以保證中央政府對(duì)地方人事管理工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。另外，中央政府通過(guò)權(quán)威表彰，評(píng)選出全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記代表，在基層官員隊(duì)伍中樹(shù)立標(biāo)桿，發(fā)揮榜樣示范效應(yīng)，引導(dǎo)基層官員施政行為。

省級(jí)黨委政府提拔“優(yōu)秀縣委書(shū)記”，人事任用與中央政府評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)同步，以回應(yīng)中央權(quán)威。全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記權(quán)威表彰只是中央政府政策意圖的承載形式，能否切實(shí)發(fā)揮指導(dǎo)地方人事管理工作、引導(dǎo)基層官員施政行為的作用，省級(jí)政府這一中間環(huán)節(jié)發(fā)揮著關(guān)鍵作用。省級(jí)政府通過(guò)提拔“全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記”獲獎(jiǎng)?wù)撸蔑@地方人事考核標(biāo)準(zhǔn)向中央優(yōu)秀縣委書(shū)記考核標(biāo)準(zhǔn)看齊，以此回應(yīng)中央政府的權(quán)威，表達(dá)政治忠誠(chéng)。另外，中央政府通過(guò)權(quán)威表彰所樹(shù)立起來(lái)的新時(shí)代優(yōu)秀縣委書(shū)記模范形象，需要省級(jí)政府的提拔任命，以發(fā)揮該表彰的現(xiàn)實(shí)效用，將影響力落實(shí)到實(shí)踐層面，切實(shí)影響基層官員的施政行為。如果僅有“全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記”的榮譽(yù)稱(chēng)號(hào)，該稱(chēng)號(hào)并未給獲獎(jiǎng)?wù)邘?lái)實(shí)質(zhì)上的獲益，權(quán)威表彰的標(biāo)桿激勵(lì)效果就會(huì)受損，中央政府對(duì)基層官員施政行為的引導(dǎo)作用也就僅停留在表彰層面。省級(jí)政府回應(yīng)中央權(quán)威，迅速提拔“全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記”獲獎(jiǎng)?wù)撸瑢⒅醒胝脑u(píng)選標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)用于地方人事考核工作中，切實(shí)引導(dǎo)基層官員的施政行為。

權(quán)威表彰營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)氛圍，促使基層官員正確認(rèn)識(shí)自身情況，激發(fā)更高的政治追求。在全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記評(píng)選過(guò)程中，中共中央組織部設(shè)定評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，各地方政府根據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)，擇優(yōu)上報(bào)推薦名單，再由中央政府確定最終獲獎(jiǎng)名單。中央政府設(shè)立的評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)最具權(quán)威性，落選者與獲獎(jiǎng)?wù)咧g的比較，引發(fā)基層官員對(duì)獲獎(jiǎng)的渴望，思考如何在競(jìng)爭(zhēng)中脫穎而出的策略。參考評(píng)選標(biāo)準(zhǔn)，各基層官員能夠更加客觀、理性地認(rèn)識(shí)自身情況，明確優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，優(yōu)化發(fā)展策略，提高地區(qū)發(fā)展水平，實(shí)現(xiàn)個(gè)人全方位發(fā)展。權(quán)威表彰在肯定優(yōu)秀縣委書(shū)記歷史政績(jī)的同時(shí)，激發(fā)其更高的政治追求。在我國(guó)官員干部隊(duì)伍中，貪污腐敗和為官不為是惡化政府績(jī)效、影響干群關(guān)系的兩大毒瘤。深究原因，沒(méi)有政治追求是產(chǎn)生此類(lèi)墮落行為的癥結(jié)所在。數(shù)據(jù)研究表明：在全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記群體中，貪污腐敗和為官不為現(xiàn)象都鮮有發(fā)生。截止到2017年11月，半數(shù)以上的縣委書(shū)記得到晉升提拔，其中21位優(yōu)秀縣委書(shū)記獲得2次甚至多次的提拔，共有4名晉升為副省、部級(jí)官員，5名晉升為正廳級(jí)官員，49名晉升為副廳級(jí)官員。結(jié)合我國(guó)金字塔型的行政人員體系構(gòu)成情況可知，全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記的晉升人數(shù)和晉升幅度十分出色。客觀上分析，來(lái)自中央政府的表彰榮譽(yù)為其在激烈的晉升博弈中占得先機(jī)。但影響更大的應(yīng)該是其主觀因素，中央政府對(duì)其歷史政績(jī)的認(rèn)可，大幅度提高了其對(duì)職業(yè)的認(rèn)同感和自我效能感，進(jìn)而激發(fā)了更加強(qiáng)烈的政治追求，通過(guò)不斷學(xué)習(xí)提升自身的業(yè)務(wù)能力和執(zhí)政水平，以獲得在更高平臺(tái)上服務(wù)人民、實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的機(jī)會(huì)。權(quán)威表彰所帶來(lái)的地方官員主動(dòng)而為，積極創(chuàng)造政績(jī)的結(jié)果，在基層干部隊(duì)伍中發(fā)揮了標(biāo)桿激勵(lì)的作用。

五、結(jié)論與討論

“權(quán)威表彰”是“評(píng)選表彰”的特殊類(lèi)型，筆者以2015年獲得“全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記”稱(chēng)號(hào)的對(duì)象為分析樣本，一方面通過(guò)分析獲獎(jiǎng)縣委書(shū)記的群體特質(zhì)，揭示這次“權(quán)威表彰”樹(shù)立標(biāo)桿的特點(diǎn)；另一方面，通過(guò)識(shí)別當(dāng)年獲得提拔的優(yōu)秀縣委書(shū)記所體現(xiàn)的用人特征，探究“權(quán)威表彰”與官員晉升的關(guān)系。此次獲得“全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記”的群體具有如下特征：在性別方面，以男性為主，女性參政“玻璃天花板”效應(yīng)明顯；民族方面，以漢族為主，少數(shù)民族干部所占比例高于在全國(guó)公務(wù)員和縣處級(jí)以上干部中的比例；在學(xué)歷方面，該群體最終學(xué)歷結(jié)構(gòu)和初始學(xué)歷結(jié)構(gòu)相比，整體向上移動(dòng)，與此同時(shí)，中央或地方黨校是這個(gè)群體提升學(xué)歷的主要途徑；年齡方面，該群體入職年齡平均數(shù)為20.2歲，起點(diǎn)單位多是最基層的工作崗位，工作經(jīng)驗(yàn)豐富，這個(gè)群體主要由“60后”構(gòu)成；官員級(jí)別方面，縣處級(jí)干部占大部分比例，但是由于受所在地政府行政級(jí)別、兼任、“低職高配”等因素的影響，廳局級(jí)干部也占有一定比例。

這些特質(zhì)一方面體現(xiàn)了中國(guó)縣委書(shū)記干部群體的一些特征，如性別結(jié)構(gòu)、官員級(jí)別結(jié)構(gòu)等；但另一方面也反映出全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記群體的特性。 如在民族結(jié)構(gòu)方面，由于這次評(píng)選活動(dòng)是由省級(jí)政府推薦轄區(qū)內(nèi)優(yōu)秀縣委書(shū)記的候選人，然后中共中央組織部進(jìn)行審核，因此各省優(yōu)秀縣委書(shū)記的數(shù)量上并沒(méi)有大的差異。漢族與少數(shù)民族優(yōu)秀縣委書(shū)記的比例結(jié)構(gòu)，與我國(guó)非少數(shù)民族自治省份和少數(shù)民族自治區(qū)的比例相近；在學(xué)歷結(jié)構(gòu)方面，其學(xué)歷結(jié)構(gòu)的層級(jí)提升可以反映該群體具有較強(qiáng)的上進(jìn)心和自我學(xué)習(xí)能力，同時(shí)也可以從側(cè)面反應(yīng)出黨的教育培訓(xùn)體系在黨政官員素質(zhì)提升及職位晉升中的重要影響作用；而從年齡結(jié)構(gòu)和入職工作單位，可以反映出這批全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記絕大多數(shù)擁有較為豐富的基層工作經(jīng)歷，經(jīng)歷多個(gè)工作崗位的歷練，具備豐富的從政經(jīng)驗(yàn)。

2015年全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記評(píng)選活動(dòng)，是在中國(guó)共產(chǎn)黨成立94周年之際，中共中央組織部時(shí)隔20年之后的再次評(píng)選。當(dāng)選者受到總書(shū)記習(xí)近平同志的接見(jiàn)，屬于典型的權(quán)威表彰，樹(shù)立了極強(qiáng)的標(biāo)桿激勵(lì)效應(yīng)。102位當(dāng)選的全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記，當(dāng)年就有43名獲得職位調(diào)整及官職晉升。其中，北京、天津、吉林、廣東、福建、陜西、云南等省份，在公示全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記名單后，兩個(gè)月時(shí)間就完成了轄區(qū)內(nèi)所有優(yōu)秀縣委書(shū)記的提拔工作。在提拔幅度上，出現(xiàn)由縣委書(shū)記直接擢升為市委書(shū)記的案例，顯示出黨政干部任用方面的新跡象。與此同時(shí)，不同省份對(duì)于這批優(yōu)秀縣委書(shū)記的使用，具有典型的省際差異，部分省份對(duì)這個(gè)群體的提拔速率及幅度呈現(xiàn)出非常態(tài)的態(tài)勢(shì)，表現(xiàn)出明顯的“比拼”提拔特性，是權(quán)威表彰所賦予的后續(xù)影響。

權(quán)威表彰需要以非常態(tài)的官員晉升態(tài)勢(shì)，樹(shù)立相應(yīng)的標(biāo)桿激勵(lì)。快速重用優(yōu)秀縣委書(shū)記，不僅是組織部門(mén)對(duì)其過(guò)往履歷及政治立場(chǎng)的認(rèn)可，對(duì)其以往工作成績(jī)及工作能力的嘉獎(jiǎng)，同時(shí)也是地方對(duì)中央權(quán)威表彰釋放信號(hào)的即時(shí)反饋。地方政府積極貫徹落實(shí)中央政府精神，使之成為現(xiàn)實(shí)中的標(biāo)桿及模范，從而實(shí)現(xiàn)激勵(lì)效應(yīng)最大化。作為全國(guó)優(yōu)秀縣委書(shū)記評(píng)選活動(dòng)的組織方，中共中央組織部不能直接提拔任用各當(dāng)選縣委書(shū)記，而各省分別擁有各位受表彰優(yōu)秀縣委書(shū)記的干部管理權(quán)限，各地方對(duì)轄區(qū)內(nèi)優(yōu)秀縣委書(shū)記的提拔比例、提拔速率及幅度，似乎成為各地方政府對(duì)中央權(quán)威表彰的一種正向聯(lián)動(dòng)。各地方的利益訴求、目標(biāo)序列、工作安排、制度規(guī)定以及對(duì)中央表彰效力的認(rèn)可程度是影響表彰群體的重要變量。中央政府與地方政府目標(biāo)的達(dá)成與實(shí)現(xiàn)，需要雙方不斷互動(dòng)〔12〕，根據(jù)具體的實(shí)際情形，做出相應(yīng)的策略選擇及應(yīng)對(duì)舉措，顯現(xiàn)出省際梯度分布的特征，這些從側(cè)面彰顯了權(quán)威表彰、標(biāo)桿激勵(lì)以及官員晉升的內(nèi)在邏輯。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕Qian. Y Y，Roland G.Federalism and the Soft Budget Constraint〔J〕.The American Economic Review，1998，88（5）；周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作：兼論我國(guó)地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)長(zhǎng)期存在的原因〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2004（6）.

〔2〕周黎安.行政發(fā)包制〔J〕.社會(huì)，2014（6）.

〔3〕周黎安.中國(guó)地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究〔J〕.經(jīng)濟(jì)研究，2007（7）.

〔4〕周雪光，練宏.中國(guó)政府的治理模式：一個(gè)“控制權(quán)”理論〔J〕.社會(huì)學(xué)研究，2012（5）.

〔5〕周雪光.基層政府間的“共謀現(xiàn)象”——一個(gè)政府行為的制度邏輯〔J〕.社會(huì)學(xué)研究，2008（6）.

〔6〕周曄.合法性視域下的“評(píng)比表彰”：行動(dòng)邏輯、功能局限及治理——以中央政府及職能部門(mén)組織的評(píng)比表彰活動(dòng)為例〔J〕.中國(guó)行政管理，2014（9）.

〔7〕Rubin G.Thinking Sex： Notes for a Radical Theory of the Politics of Sexuality〔M〕// PM Nardi，BE Schneider.Social Perspectives in Lesbian and Gay Studies，1984：100-133.

〔8〕國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)和科技統(tǒng)計(jì)司編.2010中國(guó)社會(huì)統(tǒng)計(jì)年鑒〔K〕.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2010：38.

〔9〕Cotter D A，Hermsen J M，Ovadia S，et al.The Glass Ceiling Effect 〔J〕.Social Forces，2001，80（2）.

〔10〕Morrison A M，White R P，Van Velsor E. Breaking the Glass Ceiling： Can Women Reach the Top of Americas Largest Corporations？〔M〕.Basic Books，1994：72.

〔11〕馬啟智.我國(guó)的民族政策及其法制保障〔J〕.中國(guó)人大，2012（1）.

〔12〕李元珍.央地關(guān)系視閾下的軟政策執(zhí)行——基于成都市L區(qū)土地增減掛鉤試點(diǎn)政策的實(shí)踐分析〔J〕.公共管理學(xué)報(bào)，2013（3）.

（責(zé)任編輯：陳 果）