霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的困境與突破

〔摘要〕 近年來霧霾天氣在我國頻繁發(fā)生，對民眾身心健康、日常生活乃至社會經(jīng)濟發(fā)展造成嚴重影響，既有的環(huán)境屬地管理模式按照行政區(qū)劃邊界對霧霾污染進行防治，難以有效應對其跨域性污染，地方政府間的府際協(xié)作成為霧霾污染跨域防治的必然選擇。然而，霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作同樣面臨困境，不僅府際協(xié)作難度日益增大，府際協(xié)作動力日趨弱化，而且府際協(xié)作進程屢受阻礙，府際協(xié)作績效收獲漸微。因此，毗鄰區(qū)域各地政府需要對霧霾污染跨域防治過程中的府際協(xié)作路徑進行優(yōu)化，在確立府際協(xié)作基本原則的同時，設定府際協(xié)作目標內容，通過創(chuàng)建府際協(xié)作實現(xiàn)機制確保對霧霾跨域污染的有效防治。

〔關鍵詞〕 霧霾污染；跨域防治；府際協(xié)作

〔中圖分類號〕X51 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）05-0094-08

〔基金項目〕國家社會科學基金青年項目“當代中國政治安全的考察維度、實踐原則及路徑研究”（16CZZ010）

〔作者簡介〕許丹，四川大學公共管理學院博士研究生，四川 成都 610064。 改革開放以來，隨著經(jīng)濟資源配置模式的深度調整，我國經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)高位增長，但生態(tài)環(huán)境卻為此付出巨大代價，霧霾污染的重度惡化堪稱其中最嚴重的問題之一。事實上，生態(tài)文明建設已經(jīng)成為我國現(xiàn)代化建設和全面建成小康社會的突出短板，從根本上扭轉當前環(huán)境惡化趨勢勢不容緩。黨的十九大報告指出，“我們要建設的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。”〔1〕與此同時，該報告明確提出“著力解決突出環(huán)境問題。堅持全民共治、源頭防治，持續(xù)實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。”〔2〕可見，霧霾污染折射的不僅是環(huán)境問題、民生問題，更是關涉經(jīng)濟社會長遠發(fā)展的重大問題。因此，如何有效防治霧霾污染成為各級政府迫切需要解決的重要議題。

一、霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的必要性

2013年秋我國25個省份、100多個城市遭遇了霧霾污染，不僅持續(xù)數(shù)月，而且對全國6億多人口造成嚴重影響。“霧霾”一夜之間成為從中央到地方，從政府到百姓普遍熱議的話題，而專業(yè)術語PM2.5也變成民眾的常識詞匯。近年來，重度惡化的霧霾天氣在全國各地頻繁出現(xiàn)，其中經(jīng)濟發(fā)達、人口密集的京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)和珠三角地區(qū)早已淪為霧霾污染重災區(qū)。更為嚴峻的是，由于空氣流動與區(qū)位毗鄰，霧霾污染必然發(fā)生擴散，任何一個地區(qū)都不可能在霧霾污染籠罩下獨善其身。

自霧霾污染防治問題進入政府公共政策議程后，相關的全國性政策法規(guī)相繼出臺。例如，《中華人民共和國環(huán)境保護法》第16條就明確規(guī)定，“地方各級人民政府，應當對本轄區(qū)的環(huán)境質量負責，采取措施改善環(huán)境質量”。〔3〕依據(jù)相關法律法規(guī)，各地方政府就如何有效防治霧霾污染進行了探索與實踐。然而，既有的霧霾污染防治模式主要奉行屬地主義原則，這使得該模式具有幾個顯著特征：其一，體制結構存在明顯的“行政區(qū)劃”特征。在霧霾污染防治過程中，該模式以行政區(qū)劃為基礎，防治事務由當?shù)卣疀Q定，各地政府均在其轄區(qū)范圍內負責相關防治事務的實施和推進。其二，防治理念存在濃厚的“關門主義”特征。基于嚴格的行政區(qū)劃邊界，各地政府只關心和重視本轄區(qū)內的霧霾污染防治，對毗鄰區(qū)域同級政府的防治事務和行為漠不關心，其防治理念具有濃厚的關門主義色彩。其三，防治策略存在突出的“行政推動”特征。當前，各地的霧霾污染防治主要通過各級政府自上而下制定防治目標、規(guī)定防治措施，整體上仍采取一種“命令-控制”式行政推動策略，即上級政府下達任務安排，下級政府遵照命令執(zhí)行。近些年來，屬地主義管理模式在強化地方政府轄區(qū)內霧霾污染防治主體責任時的確發(fā)揮了重要作用。

然而，霧霾污染具有高度的開放性和流動性，已超越了傳統(tǒng)行政區(qū)劃邊界成為關乎毗鄰區(qū)域政府和百姓共同命運的公共問題。實踐表明，霧霾污染跨域防治并非“一城市、一地區(qū)、一政府”就能獨立完成，既有的屬地管理模式因存在嚴格行政區(qū)劃分割，必然導致地方政府出現(xiàn)“各自為政”“各行其是”的局面。況且，“受限于地方保護主義及狹隘落后的發(fā)展觀念，地方政府在環(huán)境治理工作中往往表現(xiàn)不積極，在涉及區(qū)域環(huán)境問題時，囿于環(huán)境污染的溢出性及環(huán)境產(chǎn)品的公共性不愿選擇率先或獨自承擔治理環(huán)境的成本”。〔4〕因此，屬地管理模式并不能有效解決霧霾跨域污染問題，通常難以滿足跨域防治的新要求。很明顯，毗鄰區(qū)域的霧霾污染跨域防治具有不容忽視的特性。其一，霧霾污染跨域防治具有公共性。霧霾污染跨域防治屬于區(qū)域性公共事務，其范圍已超出任何一個地區(qū)、組織和政府層級的管轄權，單兵作戰(zhàn)防治霧霾跨域污染已捉襟見肘、力不從心并且效果甚微。因此，霧霾污染跨域防治離不開毗鄰區(qū)域地方政府之間的通力協(xié)作。其二，霧霾污染跨域性防治具有外部性。由于霧霾污染的跨域擴散，毗鄰區(qū)域內任何一地政府所采取的政策和行動都會對其他地區(qū)產(chǎn)生影響，其導致的結果必然由毗鄰區(qū)域的政府和民眾共同承擔。由此，毗鄰區(qū)域各地政府之間需建立相應的溝通協(xié)作機制，無論是政策法規(guī)的制定，還是具體應對措施的實施，都需要在相互之間深度溝通的基礎上協(xié)作推進。其三，霧霾污染跨域防治具有整體性。霧霾污染防治作為跨域性公共事務必然關乎毗鄰區(qū)域的整體利益，任何地區(qū)都不能做出有損整體利益的行為，否則該項事務就沒有存在和發(fā)展的空間。因此，毗鄰區(qū)域各地政府的霧霾污染防治有其行為邊界，既不能損害其他地區(qū)的利益，更不能損害毗鄰區(qū)域的整體利益。其四，霧霾污染跨域防治具有綜合性。霧霾污染跨域防治是一項關涉諸多領域的公共事務，既離不開對行政、法律等力量的依靠，也離不開對科學技術、信息網(wǎng)絡等技術手段的依賴，更離不開綜合性防治措施的實施推進。因此，霧霾污染跨域防治要求毗鄰區(qū)域各地政府在通力協(xié)作的基礎上，實現(xiàn)區(qū)域間資源、信息和技術的共建共享。

由此得知，既有的屬地管理模式并不能有效回應霧霾污染跨域防治的新挑戰(zhàn)和新要求，實現(xiàn)毗鄰區(qū)域府際協(xié)作才是有效防治霧霾跨域污染的關鍵所在。環(huán)境保護作為政府的一項重要職責，政府有責任為社會民眾提供健康、舒適和宜居的高質量生態(tài)環(huán)境，但由于霧霾污染的外部性和擴散性，毗鄰區(qū)域各地政府只有通過共同努力才能真正實現(xiàn)互惠互利。況且，通過府際協(xié)作防治霧霾跨域污染已經(jīng)具有必要性和可能性，這既是現(xiàn)實的客觀要求，也符合人民群眾的利益訴求。

二、霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作面臨的困境

目前，面對日益惡化的霧霾污染，地方政府已經(jīng)認識到跨域防治的迫切性以及府際協(xié)作的必要性，并相繼采取了相應的府際協(xié)作策略。例如，我國京津冀地區(qū)不僅制定了相關行動方案，而且聯(lián)合成立了區(qū)域霧霾污染防治協(xié)作小組，并共同簽署了府際合作協(xié)議。其中，2015年12月發(fā)布的《京津冀協(xié)同發(fā)展生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》突出了協(xié)作發(fā)展主線，提出打破“一畝三分地”的思維定式。〔5〕然而，在霧霾污染跨域防治過程中，地方政府受短視利益觀驅使，相互間的自利性博弈不斷加劇，加之跨域協(xié)調機制不健全，致使毗鄰區(qū)域府際協(xié)作困難重重。

1.霧霾污染的復雜性增加府際協(xié)作難度

霧霾污染既是人類催生的“自然惡果”，更是社會經(jīng)濟發(fā)展的“毒瘤”。究其本質，它是當前工業(yè)文明、技術能力、社會文化、經(jīng)濟發(fā)展方式與區(qū)域環(huán)境污染消納力、區(qū)域環(huán)境承載力之間的正反矛盾在“極化”條件下的激化，即環(huán)境污染沉疴的集中爆發(fā)。長期以來，霧霾污染跨域防治都是政府環(huán)境治理的難點。與其他環(huán)境問題相比，霧霾污染的產(chǎn)生、擴散、檢測和防控都更為復雜，其治理難度令人望而止步，這不僅弱化了府際協(xié)作意愿，而且加大了府際協(xié)作難度。首先，從霧霾污染的產(chǎn)生看，污染催生源種類繁雜且高度分散。在霧霾污染的產(chǎn)生過程中，其催生源種類繁雜，既包括自然因素，也涉及人為因素。前者主要指特定的天氣或氣候條件，具有較強的客觀性，不以人的意志為轉移。后者則可以通過發(fā)揮人的主觀能動性減少甚至規(guī)避，主要涉及工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的工業(yè)廢料排污、機動車尾氣排放和農(nóng)業(yè)種養(yǎng)污染等，其中以燃煤為主的能源結構影響最大。可見，自然性催生源和人為性催生源，都或多或少對霧霾污染的產(chǎn)生做出了貢獻。更為嚴重的是，盡管這些催生源之間具有一定的關聯(lián)性，但卻處于高度分散之中且難以識別，這在一定程度上加大了污染檢測難度。其次，從霧霾污染的擴散看，流動性極強且復合型污染明顯。相關研究表明，霧霾污染可依托大氣流動而被遠距離輸送，在毗鄰區(qū)域間快速擴散并形成交叉污染。事實上，外來污染一直都是各地霧霾污染的主要來源，這在我國南方地區(qū)尤為普遍。況且，擴散過程中的霧霾污染極易與其他污染交相作用形成更難防治的復合型大氣污染。例如，近年來在我國京津冀、長三角和珠三角等經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)均不同程度地出現(xiàn)了由霧霾、酸雨和光化學污染等組合形成的跨域性復合型大氣污染。最后，從霧霾污染的結果看，污染牽涉面廣且防治周期長。由于霧霾污染具有擴散性，其途經(jīng)區(qū)域的自然系統(tǒng)和社會系統(tǒng)都會遭受危害，不僅波及多個行政區(qū)域、涉及眾多部門，而且會對毗鄰區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展造成巨大損失。與此同時，不同區(qū)域的經(jīng)濟社會發(fā)展差異較大，各地對待霧霾污染的態(tài)度與應對策略明顯不同，毗鄰區(qū)域間的跨域協(xié)調將耗費更多時間和資源，這在一定程度上延長了防治周期并增加了防治成本。況且，各地對毗鄰交界區(qū)域的監(jiān)管相對較弱，相互間甚至可能存在利益競爭，毗鄰區(qū)域的霧霾防治短時間內通常難以取得好轉。可見，“根治霧霾污染是一項長期系統(tǒng)工程，牽涉面較多，短期內甚至會嚴重影響一個地方的經(jīng)濟社會效益，絕非‘理性經(jīng)濟人地方政府的偏好所在。”〔6〕

2.地方政府自利性博弈削弱府際協(xié)作動力

在我國，政治上的壓力型體制和經(jīng)濟上的分稅制共同形塑了地方政府的發(fā)展邏輯。〔7〕基于這種制度安排，地方政府兼具“政治人”和“經(jīng)濟人”雙重角色，在追求政治晉升和擴充地方財政方面動機強烈。霧霾污染跨域防治過程中，利益問題是毗鄰區(qū)域府際協(xié)作的核心問題，它貫穿府際協(xié)作過程的始終。然而，當前形勢嚴峻，毗鄰區(qū)域政府間的自利性博弈正在不斷削弱府際協(xié)作的動力。可以說，毗鄰區(qū)域政府之間的“集體非理性”博弈過程實則為游戲規(guī)則下的各顯神通和兩敗俱傷。首先，地方政府自利性博弈加劇了各地間的“排污競爭”。相關研究表明，各地爭奪產(chǎn)值大、利稅高的重型工業(yè)已經(jīng)成為地方政府經(jīng)濟社會發(fā)展的常態(tài)。〔8〕很明顯，重型工業(yè)的排污排廢是催生霧霾污染的重要因素之一，地方政府圍繞重型工業(yè)展開的政治競爭和經(jīng)濟競爭實則演變成各地之間的“排污競爭”，這不僅致使霧霾污染持續(xù)惡化，而且嚴重削弱府際協(xié)作動力。如前所述，各地政府之間存在嚴格的行政區(qū)劃限制，其只對所轄行政區(qū)域內的霧霾污染具有管轄權，而對其他行政區(qū)域的霧霾污染無能為力。因此，在毗鄰區(qū)域缺少相互約束的條件下，任何一地政府對本轄區(qū)內霧霾污染防治的資源投入都會因為毗鄰區(qū)域霧霾污染的跨域輸送變得徒勞無功。由此一來，在霧霾污染防治中，地方政府間必然展開自利性博弈，為了滿足政治晉升和擴充地方財政的需要，各地不僅不會投入資源防治污染，反而會大力發(fā)展重型工業(yè)，最終導致“排污競爭”加劇。其次，地方政府自利性博弈致使“搭便車”現(xiàn)象頻發(fā)。由于霧霾污染及其防治具有外部性，政府的資源投入與產(chǎn)出通常不成正比，甚至出現(xiàn)收益遠小于成本的情況。受屬地保護主義觀念的影響，地方政府基于自身利益考量，不僅不會將更多的資源和財力投入到跨域霧霾防治中，反而會減少污染防治投入，轉而采取“搭便車”的僥幸心理，這會導致毗鄰區(qū)域的資源、信息和技術無法得到有效整合。此外，在霧霾污染跨域防治過程中，不論是毗鄰區(qū)域各地政府相關政策法規(guī)的制定，抑或是其應對措施的具體實施，均缺乏有效的銜接機制，這既致使搭便車現(xiàn)象加劇，又嚴重削弱府際協(xié)作動力。最后，地方政府自利性博弈催生“風險轉嫁”行為。霧霾污染跨域防治屬于毗鄰區(qū)域的公共性事務，各地在加大污染防治力度時通常會產(chǎn)生外部經(jīng)濟效應，即“效益溢出”。究其原因，在污染防治過程中，某一地區(qū)的霧霾防治可能會讓周邊其他地區(qū)受益。因此，毗鄰區(qū)域各地政府在對轄區(qū)內的污染防治投入和產(chǎn)出進行權衡時，通常會減少投入以便降低“效益溢出”，甚至會把本轄區(qū)需要花費人力、物力和財力去解決的問題盡量轉嫁給周邊區(qū)域。或者說，通常情況下各地政府會從自身利益出發(fā)，模糊處理霧霾污染防治的職責范圍，以期將霧霾污染防治的成本轉嫁給其他區(qū)域，這不僅會加劇各地之間的矛盾沖突，而且會嚴重削弱府際協(xié)作動力。可見，霧霾污染跨域防治中的府際協(xié)作在如此激烈的競爭與博弈中，不僅是缺乏動力的，而且是很難徹底的。

3.地方政府短視利益觀阻礙府際協(xié)作進程

近些年來，霧霾污染跨域防治中地方政府短視利益行為較為突出，不論是遠近利益沖突中的利益抉擇，抑或是既有地方官員任用與考核下的政績訴求，還是利益補償機制缺失下的風險規(guī)避，均呈現(xiàn)出明顯的短視化特征。更為嚴重的是，在短視利益觀的驅動下，地方政府的短視化利益行為已對霧霾污染跨域防治中的府際協(xié)作進程造成阻礙。首先，近期利益與遠期利益沖突中的短視利益訴求。霧霾污染跨域防治是關涉區(qū)域發(fā)展整體利益和長遠利益的公共性事務，需要毗鄰區(qū)域各地政府通力協(xié)作才能完成。長遠來看，霧霾污染跨域防治較為復雜，不僅需要對相關區(qū)域的產(chǎn)業(yè)結構進行調整，而且需要協(xié)調多方利益，甚至短時期內會對地方經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生不利影響。然而，各地政府為了維持地方經(jīng)濟的持續(xù)增長，既不愿意成為區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構調整的犧牲者，更不愿意投入大量的人力、物力和財力防治霧霾污染。況且，地方政府兼具發(fā)展經(jīng)濟和保護環(huán)境等多重職責，當其過度追求經(jīng)濟效益而無法平衡環(huán)保利益時，通常會選擇“先發(fā)展、后治理”的模式，不僅致使環(huán)境保護處于被動的末端治理狀態(tài)，而且加劇先發(fā)展后治理的積累性環(huán)境問題。可見，當遠期利益與近期利益發(fā)生沖突時，地方政府的短視利益行為往往會對府際協(xié)作造成阻礙。其次，地方官員任用與考核機制下的短視利益訴求。目前，我國地方官員的任用與考核主要采用以任期制為特征的任用機制和以GDP為主的考核機制，在這兩個機制的雙重作用下政府官員被打上“短期化”烙印。一方面，部分地方政府長期堅持唯GDP績效考核標準，不僅片面追求經(jīng)濟利益的高速增長，甚至以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價。在霧霾污染跨域防治中，傳統(tǒng)的GDP激勵機制通常促使地方政府放棄或者無視環(huán)保利益，同時圍繞經(jīng)濟利益展開競逐。或者說，“官員的政績考核常常唯GDP論英雄，促使地方政府官員為了謀求晉升而在霧霾治理實踐中踟躕不前，擔心無法體現(xiàn)政績而從意識上去規(guī)避對霧霾治理的行為。”〔9〕另一方面，由于官員任用有任期期限，這通常會促使地方政府官員更加奉行短期效用，其短視化利益行為可能加重霧霾污染并導致府際協(xié)作進程受阻。最后，區(qū)域間利益補償機制缺失下的短視利益訴求。眾所周知，霧霾污染跨域防治需要毗鄰區(qū)域各地政府付出一定的利益代價，除了產(chǎn)業(yè)結構調整對地方經(jīng)濟發(fā)展帶來的短期不利影響，還包括霧霾污染防治過程中的資源耗費和經(jīng)費支出。此外，區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構、霧霾污染防治意愿、科學技術水平和自然條件都存在差異，這將使得各地的霧霾污染防治成本與收益有所不同。況且，參與府際協(xié)作的地方政府之間并非上下級關系，而是同級之間的平等協(xié)作關系。由此，利益上的互惠互利就成為府際協(xié)作的根本前提。在毗鄰區(qū)域利益補償機制缺失的情況下，處于弱勢地位的地方政府或者利益受損的地方政府都會主動地回避甚至終止府際協(xié)作。〔10〕或者說，“橫向地方政府間實現(xiàn)合作更多的在于他們之間有著共同的利益，而在合作中總有處于劣勢的成員，一旦利益從劣勢方流向優(yōu)勢方，合作有可能就面臨著失敗”。〔11〕

4.跨域協(xié)調機制不完善降低府際協(xié)作績效

一般而言，完善的跨域協(xié)調機制是提高府際協(xié)作績效的重要保障。然而，從當前我國霧霾污染跨域防治現(xiàn)狀看，毗鄰區(qū)域間的跨域協(xié)調機制并不完善，既有的一些協(xié)調機構也很難發(fā)揮作用，這在一定程度上降低了府際協(xié)作績效。其一，府際戰(zhàn)略銜接機制不完善使得跨域性戰(zhàn)略部署缺乏科學性。在霧霾污染跨域防治過程中，府際戰(zhàn)略銜接是毗鄰區(qū)域系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)之間的戰(zhàn)略協(xié)作，是尊重差異性基礎上的整體性整合與統(tǒng)一。因此，毗鄰區(qū)域的府際戰(zhàn)略協(xié)作是一個整體，也是應對霧霾污染的一個跨域性防治體系。然而，我國“條塊分割”狀態(tài)的權力體系打破了霧霾污染跨域防治的整體性和系統(tǒng)性。傳統(tǒng)屬地管理和劃分原則造成各地政府只對本轄區(qū)內的霧霾污染防治問題負責，整體性的霧霾污染跨域防治因為行政轄區(qū)的分割而被分散。況且，毗鄰區(qū)域政府間利益訴求不一致，政策傾向不統(tǒng)一，加之受屬地保護主義的驅動，通常很難形成府際協(xié)作戰(zhàn)略，更難形成整體性戰(zhàn)略規(guī)劃。其二，府際政策銜接機制不完善導致跨域性政策過程碎片化。近年來的霧霾污染跨域防治政策實踐表明，由于毗鄰區(qū)域之間缺少府際政策銜接機制，不論是政策議程設置，還是政策目標執(zhí)行，抑或政策結果的評價，都呈現(xiàn)出“碎片化”特征。例如，在府際協(xié)作過程中，跨域性政策評估的“碎片化”主要體現(xiàn)為政策評估過程中方案設計、資料獲取、綜合分析與得出結論等環(huán)節(jié)的協(xié)作失效。又如，參與府際協(xié)作的各地政府采用不同的政策評估標準，導致評估結果出現(xiàn)差異，進而引發(fā)區(qū)域間矛盾沖突。可見，由于府際政策銜接機制的缺失，毗鄰區(qū)域各地政府的差異化政策傾斜往往導致各地政策之間的背離與沖突，這加大了府際協(xié)作的難度。其三，府際立法銜接機制不完善致使跨域性法規(guī)銜接制度化不足。在霧霾污染跨域防治過程中，相關法規(guī)出臺的目的和前提是為了規(guī)范政府的環(huán)境行為，對政府間的區(qū)域協(xié)作卻關注較少。在大多數(shù)情況下，這些法規(guī)側重于如何發(fā)揮政府的管制作用，不僅部分規(guī)范過于寬泛，而且原則多、規(guī)范少，其實施效果較差，并且滯后問題嚴重。此外，毗鄰區(qū)域各地政府制定的霧霾污染防治法規(guī)因地域性差異通常存在較大偏差，其立法和執(zhí)法標準都不盡相同。因此，由于府際立法銜接機制不完善，毗鄰區(qū)域府際協(xié)作中難以建立起跨域性法規(guī)銜接的合理框架，這就使得跨域性法規(guī)銜接制度化不足。其四，府際監(jiān)管銜接機制不完善導致跨域性監(jiān)督管理實效性不足。如前所述，污染防治和府際協(xié)作缺乏立法銜接，跨域性法規(guī)銜接制度化不足，這必然導致對跨域污染防治和府際協(xié)作難以形成有效監(jiān)督。事實上，在霧霾污染跨域防治中，相關法律規(guī)范對地方政府間合作的具體規(guī)定基本上是缺失的，已有的法律規(guī)范僅僅規(guī)定了各級政府對其轄區(qū)內事務的管理權限與責任，并未涉及府際協(xié)作中地方政府的權利與責任，這在某種程度上致使監(jiān)督缺乏相應的依據(jù)和標準，府際協(xié)作也因缺乏相應的保障而浮于形式。

三、霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的優(yōu)化路徑

如前所述，府際協(xié)作已經(jīng)成為毗鄰區(qū)域霧霾污染跨域防治的必然選擇，但當前區(qū)域間的府際協(xié)作實踐卻遭遇諸多困境。為了順利解決霧霾跨域污染問題，各地政府需要就區(qū)域間的府際協(xié)作路徑進行優(yōu)化，在確立府際協(xié)作基本原則的同時，設定府際協(xié)作的目標內容并建立府際協(xié)作的長效實現(xiàn)機制。

1.確立霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的基本原則

目前，針對霧霾污染跨域防治問題，毗鄰區(qū)域各地政府需在府際協(xié)作過程中確立起新的實踐原則，既要確立“災害共治”原則，又要確立“利益共享”原則，更要確立“責任共擔”原則。

其一，確立府際協(xié)作“災害共治”原則。“災害共治”是霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的基本原則。在霧霾污染無界化擴散過程中，其途經(jīng)區(qū)域內的任何地區(qū)都不可避免地遭受危害，這需要毗鄰區(qū)域各地政府和民眾共同參與到霧霾污染防治事務中。或者說，隨著霧霾污染的持續(xù)惡化，“一群相互依賴的個體‘有可能將自己組織起來，進行自主治理，從而能在所有人都面對搭便車、規(guī)避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持續(xù)的共同收益”。〔12〕事實上，“任何復雜系統(tǒng)，在外來能量的作用下或物質的聚集態(tài)達到某種臨界值時，其子系統(tǒng)之間就會產(chǎn)生協(xié)作”。〔13〕在府際協(xié)作過程中，“災害共治”原則強調霧霾污染跨域防治的多主體協(xié)作性，除了毗鄰區(qū)域各地政府外，個人、企業(yè)、家庭以及各類社會組織都是參與主體。同時，該原則倡導綜合運用行政力量與其他社會力量開展多種方式防治霧霾污染，并有效預防和化解由霧霾污染引起的各種社會矛盾。

其二，確立府際協(xié)作“利益共享”原則。“利益共享”是毗鄰區(qū)域霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的首要原則。毗鄰區(qū)域各地政府參與府際協(xié)作的目的是謀求區(qū)域內霧霾污染的有效防治，但決不能以損害其他地區(qū)的利益為代價滿足本地區(qū)發(fā)展需要。因此，地方政府在府際協(xié)作中應力求割斷過度競爭的紐帶，尋求協(xié)作式競爭，努力探求各方共同利益，從利益共享立場尋找利益交匯點。因此，堅持利益共享才是府際協(xié)作的根本出路。可見，利益共享原則構成了毗鄰區(qū)域各地政府凝聚共識的目標基礎，利益共享則成為各利益主體參與霧霾污染跨域防治的動力源泉。總的來看，當前我國環(huán)境質量逐步得以優(yōu)化正是“共贏”的結果，它以治理主體地位平等為基礎，以行為一致為引導，以相互信任為依托，在利益沖突、分歧焦點不斷化解的過程中實現(xiàn)各方利益共享。所以，只有真正做到利益共享，才能順利促成府際協(xié)作。

其三，確立府際協(xié)作“責任共擔”原則。“責任共擔”是毗鄰區(qū)域霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的重要原則。在霧霾污染跨域防治過程中，隨著尋求多元主體共同參與的府際協(xié)作方式的出現(xiàn)，以往責任主體間此消彼長的排斥性利益關系被打破，責任共擔成為保障府際協(xié)作持續(xù)性的關鍵。首先，責任共擔是個體與組織主動擔當?shù)闹匾A，它是個體與組織采取行動的動力源之一。基于強烈的責任意識，參與主體可以從“要我做什么”轉變?yōu)椤拔乙鍪裁础保瑥亩杂X地、自主地從事霧霾污染跨域防治。因此，在霧霾污染跨域防治中，堅持責任共擔原則有助于培育參與主體的“責任”意識和“擔當”意識。其次，責任共擔是對多元主體行為邊界的共同約束。一般而言，清晰的責任劃分可以明確各行為主體的行為邊界。在霧霾污染跨域防治中，合理的責任劃分有助于各參與主體在面對共同任務安排時各司其職、各負其責，根據(jù)相應的職能角色從事霧霾污染跨域防治。況且，通過對責任的考察和追究可以糾正和彌補各行為主體的不當行為，保障府際協(xié)作的有效實施。因此，在霧霾污染跨域防治中建立“責任共擔”原則尤為必要。

2.設定霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的目標內容

為了確保霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的順利進行，各地政府必須重視府際協(xié)作目標內容的設定，這主要包括以凝聚共識匯聚府際協(xié)作動力，以資源整合夯實府際協(xié)作基礎和以技術優(yōu)化增強府際協(xié)作效能等。

其一，以凝聚共識匯聚府際協(xié)作合力。霧霾污染跨域防治中的府際協(xié)作要以正確的價值理念為先導，這既是府際協(xié)作的核心要素，也是匯聚協(xié)作合力的前提。毗鄰區(qū)域地方政府間若要形成協(xié)作合力，就必須摒棄既有的地域封閉分割觀念，強化各地政府的府際協(xié)作認同和責任。首先，確立和強化府際協(xié)作中的“協(xié)作”觀念。霧霾污染跨域防治問題僅靠單個地方政府難以解決，各地政府既要擺脫屬地保護主義觀念的束縛，又要破除不正當競爭意識，在充分認識府際協(xié)作必要性的基礎上，通過有效協(xié)作達至霧霾污染跨域防治的共贏局面。其次，構建府際協(xié)作防治霧霾污染的價值認同。如前所述，正確的價值理念是府際協(xié)作的先導力量，對正確價值的認同則是確保府際協(xié)作持續(xù)性的必要條件。在霧霾污染跨域防治中，“災害共治、利益共享、責任共擔”既是府際協(xié)作的重要原則，也是各地政府需要達成共識的理念訴求。顯然，只有以凝聚共識匯聚府際協(xié)作合力，才能在有效防治霧霾污染、增強地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展動力以及提高民眾生活滿意度和幸福感等方面真正彼此受益。況且，唯有這樣才能把公共服務和社會價值融于霧霾污染防治府際協(xié)作實踐中，在培育互助協(xié)作文化的同時，為府際協(xié)作注入自覺的精神動力。因此，以凝聚共識匯聚府際協(xié)作合力是府際協(xié)作的重要目標內容。

其二，以資源整合夯實府際協(xié)作基礎。在霧霾污染防治中，毗鄰區(qū)域間的資源整合是創(chuàng)新和優(yōu)化資源配置的一種方式，是實現(xiàn)各地雙贏或多贏的一種聯(lián)合。顯然，在資源整合過程中，既要充分利用已有資源，更要促使各類資源相互補充，并通過系統(tǒng)集成促使資源擁有方能夠實現(xiàn)高效合作和資源共享。首先，完善資源整合制度保障體系。毗鄰區(qū)域間的政策調控和法規(guī)保障是實現(xiàn)資源整合共享的基本保證，各地政府要加強資源利用與共享的相關法律規(guī)范建設，按照職責明確、評價科學、開放有序和管理規(guī)范的原則，完善績效考核機制以及共享監(jiān)管評價機制等，從而形成科學的制度保障體系。其次，搭建資源整合信息共享平臺。在府際協(xié)作過程中，資源整合信息共享平臺在提高資源整合效率方面有著重要作用。資源整合信息共享平臺是利用現(xiàn)代信息技術手段，運用共享模式建立的為滿足資源整合需要的開放式服務系統(tǒng)，既可為府際協(xié)作中資源整合提供信息支持，又可對共享平臺進行適時更新和維護。最后，塑造良好資源共享文化氛圍。良好的文化氛圍在資源整合過程中通常能產(chǎn)生巨大能動作用，尤其會對系統(tǒng)的組織方式和資源共享主體的行為產(chǎn)生影響。因此，塑造良好的資源共享文化氛圍可促使各地政府充分認識資源整合的重要性并自覺成為資源貢獻的主體，進而調動其共享積極性。總之，毗鄰區(qū)域各政府需要整合區(qū)域間的人力資源、財力資源、物力資源、信息資源和制度資源，并以此夯實霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的基礎。

其三，以技術優(yōu)化增強府際協(xié)作效能。在霧霾污染防治過程中，毗鄰區(qū)域府際協(xié)作效能的增強有賴于持續(xù)不斷的技術優(yōu)化，這是府際協(xié)作效能得以增強的動力輸出。首先，以“技術共享”實現(xiàn)府際協(xié)作“技術互補”。從霧霾污染防治實踐看，為了確保跨域防治的有效性，毗鄰區(qū)域的府際協(xié)作必須通過“技術共享”滿足技術互補的需要。通常情況下，各地之間積極建立技術共享交流平臺，不僅有助于核心技術的投入與分享，而且對府際協(xié)作績效的提升有明顯的促進作用。因此，在區(qū)域技術互補的前提下，各地之間建立良好的技術與知識共享合作平臺成為增強府際協(xié)作效能的最主要努力方向。與此同時，毗鄰區(qū)域各地區(qū)還需加強交流與溝通，以此搭建學習互鑒平臺。其次，以“技術創(chuàng)新”推動府際協(xié)作技術改革。在霧霾污染防治過程中，技術創(chuàng)新既包括企業(yè)生產(chǎn)技術創(chuàng)新，又包括防治技術創(chuàng)新。具體來看：一方面，毗鄰區(qū)域各地的企業(yè)技術創(chuàng)新是實現(xiàn)能源節(jié)約和減少霧霾污染催生源排放的根本途徑；另一方面，毗鄰區(qū)域各地政府需要對具備技術創(chuàng)新能力的企業(yè)采取稅收優(yōu)惠政策，以此進行激勵引導，鼓勵各企業(yè)將技術創(chuàng)新成果運用到企業(yè)生產(chǎn)與霧霾污染防治中，同時在毗鄰區(qū)域間實現(xiàn)技術共享和互補。與此同時，鼓勵缺乏技術自主創(chuàng)新能力的企業(yè)積極引進技術設備，提高霧霾污染防治的經(jīng)濟效益。

3.創(chuàng)建霧霾污染跨域防治中府際協(xié)作的實現(xiàn)機制

為了確保霧霾污染跨域防治中戰(zhàn)略部署科學化，政策執(zhí)行常態(tài)化，法規(guī)銜接制度化以及監(jiān)督管理有效化，毗鄰區(qū)域各政府間需要創(chuàng)建相應的府際協(xié)作銜接機制體系。

其一，建立府際戰(zhàn)略銜接機制，確保霧霾污染跨域防治中府際戰(zhàn)略部署的科學化。目前，在霧霾污染跨域防治中，區(qū)域間府際協(xié)作戰(zhàn)略部署總是呈現(xiàn)出重復性與過渡性，這給霧霾污染防治帶來了不確定性和新的挑戰(zhàn)。事實上，區(qū)域間府際協(xié)作戰(zhàn)略的達成主要是通過毗鄰區(qū)域各地政府間的戰(zhàn)略博弈與妥協(xié)實現(xiàn)的。為了確保霧霾污染跨域防治中府際戰(zhàn)略部署科學化，毗鄰區(qū)域各政府需要建立相應的府際戰(zhàn)略銜接機制。首先，建立跨域性戰(zhàn)略規(guī)劃彈性調解機制。由于毗鄰區(qū)域之間在經(jīng)濟發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結構布局、霧霾防治意愿、科學技術水平和自然條件方面差異較大，不同地區(qū)的霧霾污染防治戰(zhàn)略存在沖突的可能，甚至地區(qū)性防治戰(zhàn)略與跨域性總體戰(zhàn)略規(guī)劃同樣可能存在沖突。因此，在霧霾污染跨域防治中，毗鄰區(qū)域應建立起跨域性戰(zhàn)略規(guī)劃彈性調解機制。一方面，通過跨域性戰(zhàn)略規(guī)劃彈性調解機制就各地區(qū)和區(qū)域間的戰(zhàn)略規(guī)劃進行銜接，在化解各種矛盾沖突的同時，通過彈性化利益整合推進總體戰(zhàn)略部署。另一方面，在堅持區(qū)域間空間管控、多規(guī)合一的同時，以跨域性戰(zhàn)略部署先行避免區(qū)域間重復建設和重復防治帶來的資源浪費。其次，設定跨域性府際戰(zhàn)略禁區(qū)條款。霧霾污染跨域防治是一項長期而復雜的公共事務，其防治過程必然涉及大量的資源耗費與成本開支。因此，實施和推動府際協(xié)作戰(zhàn)略和設定戰(zhàn)略規(guī)劃禁區(qū)時，需要明確以下問題：一方面，在霧霾污染跨域防治中，地方政府被賦予的自治權限在多大程度上能夠決定區(qū)域發(fā)展大局，即是否存在戰(zhàn)略禁區(qū)；另一方面，由于各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、霧霾防治意愿和科學技術能力等方面存在差異，其在人力、物力和財力方面究竟能在多大程度上提供可預期的公共服務，即戰(zhàn)略禁區(qū)的邊界問題。最后，構建跨域府際協(xié)作長期戰(zhàn)略與短期戰(zhàn)略修正機制。在霧霾污染跨域防治中，追求府際戰(zhàn)略部署科學化就意味著其長期戰(zhàn)略與短期戰(zhàn)略存在一個經(jīng)常性的修正機制。或者說，如果府際協(xié)作戰(zhàn)略在實施過程中很難保證霧霾污染跨域防治的合理化，這就需要在區(qū)域戰(zhàn)略與規(guī)劃統(tǒng)籌機制之間進行合理改善和修正。

其二，建立府際政策銜接機制，確保霧霾污染跨域防治中府際政策執(zhí)行的常態(tài)化。霧霾污染源于人們不當?shù)沫h(huán)境行為，而環(huán)境政策對人們的環(huán)境行為通常具有調節(jié)功能。作為地區(qū)性環(huán)境政策的制定實施者，地方政府長期受到屬地保護主義觀念的束縛，各自為政、各行其是，霧霾污染防治政策的“碎片化”特征顯著。因此，府際政策銜接機制的確立成為確保霧霾污染跨域防治中府際政策執(zhí)行常態(tài)化的關鍵。首先，重視區(qū)域經(jīng)濟政策與環(huán)保政策的銜接和協(xié)調。為了推動毗鄰區(qū)域府際政策執(zhí)行常態(tài)化，地方政府不得不面臨經(jīng)濟增長與環(huán)境保護的兩難抉擇，這就需要重視和強調經(jīng)濟政策與環(huán)保政策的有效銜接與協(xié)調。從我國地方政府的發(fā)展現(xiàn)狀看，地方政府間的競爭為經(jīng)濟發(fā)展帶來了諸多好處，既為經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的制度基礎，又在一定程度上創(chuàng)造了經(jīng)濟效益。遺憾的是，地方政府為發(fā)展經(jīng)濟而展開的競爭并不能同時實現(xiàn)環(huán)保效益，相反往往帶來生態(tài)環(huán)境的破壞，既造成資源過度浪費，又致使環(huán)境污染持續(xù)惡化。可見，在霧霾污染跨域防治過程中，府際政策銜接機制的確立離不開對區(qū)域經(jīng)濟政策與環(huán)保政策銜接與協(xié)調的重視。其次，實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟增長模式的快速轉換。長期以來，粗放型經(jīng)濟發(fā)展模式在地方經(jīng)濟發(fā)展中作用巨大，這種模式不僅資源耗費量大、支出成本高，而且對生態(tài)環(huán)境造成巨大破壞。此外，地方政府在這種模式下往往聚焦于經(jīng)濟總量的增長，忽視對生態(tài)環(huán)境的保護。為了有效防治霧霾跨域污染，地方政府必須實現(xiàn)從“粗放型”經(jīng)濟發(fā)展模式向“綠色循環(huán)型”經(jīng)濟發(fā)展模式的轉換。

其三，建立府際立法銜接機制，確保霧霾污染跨域防治中府際法規(guī)銜接的制度化。近些年來，由于霧霾污染的擴散性和無界性，毗鄰區(qū)域各地政府之間的府際協(xié)作始終沒有形成區(qū)域間統(tǒng)一的法律解釋文本，而各地政府采取的防治手段大多都是法外模式。“毗鄰區(qū)域間的經(jīng)濟、社會和環(huán)境沖突的規(guī)范與協(xié)調更多納入了法外空間，采取非法律的行政手段、協(xié)調方式進行協(xié)調。”〔14〕如此一來，在霧霾污染跨域防治過程中，毗鄰區(qū)域各地政府需要將府際協(xié)作納入法治軌道，通過建立府際立法銜接機制確保府際法規(guī)銜接制度化。首先，創(chuàng)建府際立法協(xié)作機制。一般而言，霧霾污染跨域防治不僅牽涉面較廣，而且涉及諸多環(huán)節(jié)，既有霧霾污染的跨域監(jiān)測，又有霧霾污染的跨域預警，更有霧霾污染的跨域應急防治，這些都需要在府際協(xié)作的相關法律規(guī)范中加以明確。因此，需要毗鄰區(qū)域各地政府建立跨域立法協(xié)作機制，就上述相關問題進行充分的討論、溝通和協(xié)作。其次，建立府際法律責任銜接機制。法律責任的明確界定是毗鄰區(qū)域各地政府有效協(xié)作得以實現(xiàn)的重要保障。由于霧霾污染跨域防治具有外部性，任何地區(qū)的政策制定與實施都會對其他地區(qū)產(chǎn)生影響，明確的法律責任有助于激發(fā)各行為主體的法律意識和責任意識。因此，毗鄰區(qū)域各政府可借助府際法律責任銜接機制，在平等的基礎上對府際法律責任進行充分討論并加以明確。最后，制定違法行為府際懲處機制。眾所周知，法律所產(chǎn)生的效力通常與相應的違法行為懲處力度直接相關。在霧霾污染跨域防治中，毗鄰區(qū)域各地政府需要就府際協(xié)作中的違法行為進行懲處，這是確保各行為主體履行法律責任與義務的關鍵，也是最重要的保障手段。可見，毗鄰區(qū)域各政府應該在府際協(xié)作過中通過構建違法行為府際懲處機制來規(guī)范各行為主體的協(xié)作行為。總之，為了確保霧霾污染跨域防治中府際法規(guī)銜接的制度化，毗鄰區(qū)域各地政府之間需要建立起相應的府際立法銜接機制。

其四，建立府際監(jiān)管銜接機制，確保霧霾污染跨域防治中府際監(jiān)督管理的有效化。目前，霧霾污染跨域防治主要由政府所主導，這使得監(jiān)督管理實踐面臨諸多問題。為了提高霧霾污染跨域防治的效能，進一步減少地方政府的屬地保護主義行為，這就需要在協(xié)作監(jiān)管方面有新的突破，即通過建立政府官員政績與公眾監(jiān)督之間的體制蓄水池來防范“自我監(jiān)督”與“體制監(jiān)督”的真空。〔15〕首先，制定府際協(xié)作職責清單和監(jiān)管方案。在霧霾污染跨域防治中，毗鄰區(qū)域各地政府之間的積極配合與高效協(xié)作是成功防治霧霾污染的關鍵，而明晰的職責清單更是確保府際協(xié)作有效性和持續(xù)性的重要保障。為了防止責任監(jiān)督出現(xiàn)真空地帶，毗鄰區(qū)域各地政府不僅需要制定和調整府際協(xié)作的職責清單，而且需要明確府際協(xié)作中的各項工作任務和考核指標，更需要制定詳細的府際協(xié)作監(jiān)管方案為問責提供依據(jù)。其次，建立府際協(xié)作的第三方監(jiān)管機制。基于霧霾污染跨域防治的必要性，在府際協(xié)作監(jiān)管銜接中，毗鄰區(qū)域各政府可通過設立第三方監(jiān)管機制來確保府際協(xié)作監(jiān)管的實效性。由于第三方監(jiān)督機構是獨立于政府部門環(huán)境監(jiān)測監(jiān)管機構，這類機構并不涉及地方政府之間的利益競爭，在霧霾污染跨域防治中引入第三方監(jiān)管機構將有助于府際協(xié)作監(jiān)管的科學性。況且，第三方監(jiān)管機構不僅獨立于政府部門，更是從事監(jiān)管的專業(yè)機構，通常能為府際協(xié)作監(jiān)管提供更多的專業(yè)技術支持。最后，籌建以環(huán)境質量達標為準則的官員考核體系。在霧霾污染跨域防治中，地方政府要把環(huán)境質量改善程度納入官員政績考核體系，同時要求官員簽訂目標責任書。事實上，以環(huán)境質量達標為準則的官員考核體系，不僅可以轉變政府官員的政績觀念，而且有助于其在經(jīng)濟發(fā)展方式與霧霾污染防治之間做出理性抉擇，最終實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的平衡。

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（責任編輯：何 頻）