后雙軌制時代事業單位養老保險的問題及突破
——基于江蘇省12家公立醫院的調查研究

王 歡

（河海大學 人口研究所，江蘇 南京 211100）

一、引言

黨的十九大報告指出，“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。具體到養老經濟保障領域，則意味著以公平的養老保險制度平等地滿足不同人群的養老需要已經成為當務之急。2015年初，國務院印發《機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號），簡稱“養老保險新政”，對機關事業單位工作人員與企業職工基本養老保險制度“并軌”，促進養老保險體系向公平發展邁出了關鍵一步。然而任何一項改革，從出臺到實施都絕非易事，這一過程中每一環節的執行情況都會直接影響到制度的最終效果及可持續性。這決定了對于機關事業單位養老保險改革的關注，不應僅停留在政策文本，更應當關注政策的實施與落實[1]。

針對養老保險新政的研究，目前主要涉及：（1）改革價值評價，認為此次機關事業單位養老保險制度“并軌”改革有利于推動制度由“碎片化”走向“大一統”[2]，有助于養老保險公平發展[3-4]；（2）對改革效果評價，研究“并軌”前后養老金替代率變化，認為改革在一定程度上增加了不同人群養老金水平的公平性，但與此同時也增加了個體養老金待遇的不確定性[5-6]；（3）對改革配套措施的研究，包括降低繳費率、提高退休年齡、縮小城鄉居民養老金水平及改革行政體制等[7-8]；（4）對職業年金制度的研究，分析了職業年金建立的難點和對策，從國外職業年金建立與發展提出對中國的啟示等[9-10]。

盡管已有研究對認識本次機關事業單位養老保險改革提供了理論支持并取得了一些研究成果，但絕大多數研究仍然停留在宏觀改革環境、中觀政策建設上，而對微觀層面政策具體落實這“最后一公里”的研究相當匱乏，鮮有基于事業單位特征及復雜性的探討，也普遍缺少對政策與實踐之間張力及困境的解釋。本文擬對此展開深入研究。

二、事業單位調查現狀

公立醫院是公共衛生及醫療服務的供給主體，也是我國事業單位的重要組成部分[11]。2015年1月，江蘇省被國務院醫改領導小組正式確定為新醫改以來國家層面首次以省級為單位推進公立醫院改革的四個綜合醫改試點省份之一。為系統研究事業單位養老保險改革推進情況，課題組以公立醫院為切入點，于2016年8月至2017年3月展開實地調查。考慮經濟社會發展水平區域差異，基于分層抽樣原則，選取江蘇省S、N、X、Q四市作為一級抽樣單元，結合江蘇省公立醫院等級分布，抽取三級醫院3家、二級醫院4家、一級醫院5家，共計12家公立醫院。通過走訪樣本公立醫院相關人員以及江蘇省各級機構編制委員會辦公室、財政部門、人力資源和社會保障部門、衛生與計劃生育委員會等事業單位養老保險改革相關部門，圍繞公立醫院工作人員、醫療衛生服務供給、養老保險參保、財政支持等情況展開調查；發放問卷636份，回收有效問卷588份，有效應答率為92.45%；同時對部分人員進行了深度訪談和小組焦點訪談。如無特殊說明，本文數據均由調查資料整理得到。具體來看，養老保險新政實施前，以公立醫院為代表的事業單位具有以下突出特征：

（一）編外人員成為主力

根據調查數據，截至2015年底，12家公立醫院共有14 820名工作人員。其中，編外人員占比58.60%，高出編內人員17.2個百分點，超編運行已經成為公立醫院的突出特征。例如，三級醫院SA中編外人員占比已經達到70%，是編內人員的2.33倍。相似的情況也出現在二級醫院NB，其編內人員僅占27.96%，不足編外人員的40%（見表1）。從雇傭形式來看，調查發現編外人員主要通過簽訂勞動合同、勞務合同、人事代理合同以及勞務派遣合同等形式上崗，承擔醫療（醫生、護士、醫技、藥技等）、行政管理、醫療輔助（病案室、掛號收費等）以及勤雜衛生等工作。12家公立醫院編外人員中，醫生占比23.2%，護士占比49.6%，醫技與藥劑人員占比20.3%。這些編外人員普遍受過良好的高等教育，比較年輕（平均年齡39.4歲），對編制內外人員待遇平等的訴求十分迫切。

（二）編制內外人員同崗不同酬

編制內外工作人員待遇差異問題仍然突出。12家公立醫院中僅有SA、NA兩家三級醫院實現了編制內外工作人員同崗同酬（見表1），但仍有78.2%的編外人員表示在薪酬待遇上與編內人員存在明顯差距，甚至具有“隨意性”。比如調查過程中發現，公立醫院XB的編外人員工資僅包含基本工資和績效工資兩項，與同崗的編內人員相比缺少津貼補貼，而公立醫院XC的編外人員工資則按照同崗編內人員基本工資和績效工資之和的60%發放。由于編制內外人員待遇水平及結構差異十分顯著，這使得兩類人群并不具備統一的養老保險參保基礎。

（三）財政對公立醫院的支持不足

12家公立醫院的財政補助情況可以歸納為兩種類型（見表1）：一是定額補助。調查中有11家公立醫院實行財政定額補助，其中補助額度最高的為一級醫院QB，占醫院年收入的16.67%，最低的為三級醫院XA，補助額度僅為醫院年收入的0.33%，財政補助水平普遍偏低且補助標準多年不變。通過對醫院管理人員的訪談進一步發現，在補貼內容上，定額財政補貼標準主要通過考慮基建、設備購買、公共衛生服務等非人員經費類支出情況綜合確定，并不包含醫院工作人員的工資及社會保險費用，意味著公立醫院需要自行承擔工作人員的工資及社會保險相關費用，這增加了醫院運營壓力。二是按比例補助。12家公立醫院中僅有一級醫院QC實行按比例補貼，補貼力度為包括編內人員工資與社會保險相關費用在內的醫院各項支出的70%。此外財政還按照2490元/人·月的標準補貼該醫院編外人員用工成本。由于財政補貼力度較大，醫院QC財務運營壓力相對較小。此外，醫保定額結算下財政補助的缺位也加劇了醫院的運營壓力。調查發現，政府為控制醫藥報銷費用支出，為每家醫院設定企業職工、城鄉居民醫療報銷額度的上限，超過該限度的部分由醫院自行承擔，醫保中心不予結算，也無任何其他財政補助。比如，一級鄉鎮衛生院XC，市醫保中心規定其每月可報銷額度為:企業職工醫療保險費用15人，每人次1800元；城鄉居民醫療保險費用200萬；超支部分由醫院自行解決。可見，財政對公立醫院的支持不足已是普遍現象。在現有運營狀況的基礎上，隨著薪酬待遇和社會保險費等人力成本的增加，公立醫院勢必將面臨更大的財務壓力。

表1“并軌”前江蘇省公立醫院基本情況

（四）編制內外人員養老保險參保路徑不一

早在20世紀90年代初，江蘇省就開始了機關事業單位養老保險改革試點，鼓勵有條件的地方先試先行。調查發現，公立醫院編制內外工作人員養老保險參保路徑并不統一（見表2）。截至2014年10月，12家公立醫院中有2家編內人員仍參加傳統的退休養老制，由單位負責發放退休金；其余10家參加當地機關事業單位養老保險試點；12家公立醫院中，與醫院直接簽訂勞動合同的編外人員中，有96.4%的人員參加企業職工基本養老保險，但仍有少數人員未參加養老保險。改革前，所有工作人員均未參加任何形式的補充養老保險。由此可見，雙軌制“并軌”前，公立醫院僅編制內外兩類工作人員就存在三種養老保險參保路徑，這對改革前后養老保險制度的銜接造成了一定困難。

表2“并軌”前江蘇省公立醫院養老保險參保情況

（五）編制內外人員養老保險參保規則差異懸殊

調查發現（見表2），已參加機關事業單位養老保險試點的編內人員，其繳費基數均按照檔案工資足額繳納；參加企業職工基本養老保險的編外人員則多按照當地在崗職工平均工資的60%繳費。在繳費率上，參加機關事業單位養老保險試點的10家公立醫院中，除SB、NB、SC編制內外工作人員繳費率相同以外，其余7家公立醫院均實行大統籌賬戶，編內人員的養老保險單位繳費率在25%以上，而編外人員單位繳費率在20%左右。在養老保險待遇計發上，由于機關事業單位養老保險試點的待遇計發與繳費“脫鉤”，這使得已參保與未參保的編內人員養老金待遇一致，均按照退休前工資水平的一定比例計發；而編外人員養老金計發則取決于繳費年限、繳費基數、在崗職工平均工資、平均預期壽命、利率水平等因素。調查數據顯示，2014年9月12家公立醫院編內人員養老金平均水平為5955元/月，是企業職工養老金平均水平（2164元/月）的2.7倍，替代率能達到80%～90%，而編外人員退休后養老金替代率則僅有約40%。上述以編制身份為區隔的養老保險制度在規則上存在的種種差異，已經引起了編外工作人員的強烈不滿，他們對“同保險”的要求十分迫切。

三、事業單位養老保險存在的問題

2015年1月，我國機關事業單位工作人員與企業職工養老保險雙軌制“并軌”，編內人員參加基本養老保險及職業年金。事實上，制度的變遷或政策的實施，都是利益相關者相互博弈的結果。利益相關者達成一致，利益從不均衡狀態走向均衡狀態，制度得以變遷或政策落實，反之則制度變遷失敗或政策擱淺[12]。本次改革的相關利益主體不僅涉及到各級機構編制委員會辦公室、人力資源和社會保障部門、財政部門、衛生與計劃生育委員會等政府相關部門，同時也涉及到事業單位及其編制內、外工作人員。然而，調查發現，上述利益相關者對養老保險政策及實施辦法遠未達成共識，這使養老保險改革難以全面深化落地。

（一）編制內外工作人員參保路徑不統一

公平是養老保險制度的首要目標。養老保險新政力圖通過“雙軌制”并軌促進不同人群之間養老保險待遇公平。然而，本次養老保險改革的目標人群僅為機關事業單位編內人員，并未考慮已經成為主力的編外人員。根據政策，改革為編內人員同時建立基本養老保險和職業年金，而相對于僅參加企業職工基本養老保險的編外人員而言，這將形成新的養老保險路徑分化及待遇差異（見圖1）。是否以及如何統籌考慮編制內外人員養老保險待遇成為擺在公立醫院面前的現實問題。根據2017年底頒布的《企業年金辦法》（人社部令第36號），在依法參加基本養老保險并履行繳費義務、具有相應經濟負擔能力及建立集體協商機制的基礎上，可以自主建立企業年金。其中，第31條進一步指出，除企業外，“參加企業基本養老保險社會統籌的其他用人單位”，“參照本辦法執行”，這一規定給事業單位編外人員參加企業年金預留了政策空間。然而，各方在編外人員參加企業年金這一點上并未達成一致。主要有以下三種觀點：

圖1“并軌”后事業單位編內外人員參保路徑分化

觀點1：執行現行政策，事業單位自主為編外人員建立企業年金（80.6%的政府管理者、19.6%的公立醫院管理者，8.7%的公立醫院工作人員支持該觀點）。

觀點2：突破現行政策，事業單位應當為編外人員建立企業年金（17.3%的政府管理者、77.1%的公立醫院管理者、88.3%的公立醫院工作人員支持該觀點）。

觀點3：如果沒有財政支持，即便推行，事業單位也無力為編內人員建立職業年金，更無力為編外人員建立企業年金（93.7%的公立醫院管理者支持該觀點）。

在機關事業單位養老保險改革政策框架下，公立醫院對編制內人員職業年金的建立具有無條件的義務，但對于編外人員企業年金的建立則更多地取決于公立醫院自身的意愿與能力。基于企業年金“自主”建立的屬性，政府并不具有干預事業單位建立企業年金的動機。如政府工作人員ZG表示：“現在的醫院都是可以面向市場的，有營利能力、有錢、有意愿，就給編外人員參加企業年金，沒有這方面財務能力就不建。”從單位發展、人才隊伍建設與穩定及個人待遇等角度，公立醫院管理者及工作人員則認為編制內外人員均為單位工作人員，更何況編外人員已經成為主力，他們與編內人員在職期間勞動付出相同，同崗同酬，退休時也應當享有公平的養老保險待遇。但問題在于，公立醫院等事業單位是否具有為工作人員建立年金制度的籌資能力？受限于財政補助不到位且普遍缺乏動態調整的基本事實，加之綜合醫改實行的藥品零差價，以及醫保定額結算造成的拖欠、醫院正常運行人工成本快速增長等多方面的影響，公立醫院入不敷出是普遍現象[13]。事實上，對于公立醫院而言，由于財政對其正常運作支持力度十分有限，尤其缺乏對工資、社會保險等人員性經費的專項補助，想辦法“創收”已經成為公立醫院維持生存的首要事情。盡管醫院本身有為工作人員建立年金的意愿，但這部分“多出來”的資金卻沒有適當的籌資渠道。有醫院相關人員表示，為編內人員繳費參加職業年金都已經很吃力了，更不要說為編外人員參加企業年金，如果一定要參加，那醫院只能想辦法擴大有償服務范圍，轉嫁財務壓力。

（二）養老保險籌資渠道不明確

穩定的資金保障是養老保險制度改革及可持續發展的重要前提，其中明確的籌資渠道及責任歸屬不可或缺。然而，養老保險新政對于基本養老保險及職業年金中的單位繳費并未做出詳細規定，僅根據事業單位性質做出了簡單劃分：“財政全額供款單位，采取記賬方式”；“非財政全額供款單位，單位繳費實賬積累”。實際調查發現，這條規定的操作和實施絕非易事。根據國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，“非財政全額供款”事業單位意味著政府通過差額供款的形式與單位共同籌資以保障事業單位開展出于社會公益性目的的相關服務。對于公立醫院而言，養老保險新政籠統以“單位繳費”概之，讓人感到十分困惑：養老保險的單位繳費部分應當由誰承擔？主要有以下三種觀點：

觀點1：財政不應分擔事業單位養老保險改革成本（64.1%的政府管理者，3.5%的公立醫院管理者支持該觀點）。

觀點2：財政應承擔事業單位編內人員全部參保成本及部分編外人員參保成本（92.3%的公立醫院管理者、90.8%的公立醫院工作人員支持該觀點）。

觀點3：財政應與事業單位共同承擔養老保險改革成本（30.5%的政府管理者、95.4%的公立醫院管理者、94.2%的公立醫院工作人員支持該觀點）。

機關事業單位編外人員參加企業職工養老保險，單位參保繳費部分將參照企業“稅前列支”的辦法，享受適當優惠。基于這一點，調查過程中有64.1%的政府管理者認為財政已經“變相”承擔了公益二類事業單位養老保險改革成本，沒有必要再撥付養老保險專項財政補貼。但調查中有90%以上的公立醫院管理者及工作人員認為：編制是財政補助額度的重要依據，財政對于編內人員的養老保險單位繳費成本應當全額承擔；而考慮到公立醫院提供醫療衛生服務的公益屬性并沒有身份區隔，財政對于編外人員參保成本也應適當承擔。比如，醫生YL認為，“財政應當承擔為編內人員養老保險的單位繳費，不然為什么還要有編制……但現在年輕的醫生、護士們都進不了編，他們也是醫院人才隊伍的重要部分，同樣從事公益事業，……財政也應當適當分擔編外人員養老保險的單位繳費……”

調查數據顯示，被訪者中有30.5%的政府管理者、95.4%的公立醫院管理者及94.2%的醫院工作人員對“財政應與事業單位共同承擔養老保險改革成本”的觀點表示認同。作為差額供款的二級、三級公立醫院，在養老保險成本的分擔上應當延續差額供款的思路，由財政與單位共同承擔編內、編外工作人員養老保險繳費負擔；而對于全額供款的一級公立醫院，則需要政府落實全額供款，保障編制內外人員性費用支出。可見，政府相關部門管理者、事業單位管理者及工作人員，各方在財政支持方式與力度上的意見遠未達成共識。

（三）養老保險制度參數設計不到位

養老保險改革新政并未系統考慮如繳費基數、“中人”①“中人”指的是《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》（國發〔2015〕2號）實施前（2014年9月30日以前）參加工作，實施后（2014年10月1日以后）退休的機關事業單位工作人員。權益及視同繳費等政策要點的可行性，為事業單位執行改革新政以及平衡編制內外人員養老保險權益造成了難度。

首先，在繳費基數上，由于事業單位人事改革并沒有規定編外人員與編內人員同步進行薪酬待遇改革，前者工資內容難以明確為基本工資、津貼補貼、績效工資的結構，而且大部分公立醫院沒有做到編內外人員“同崗同酬”，因而編外人員并不具備參照編內人員繳費的工資結構基礎。加之公立醫院普遍面臨資金困難等其他因素，導致編外人員通常按照繳費水平下限參保，遠低于編內人員參保水平，進一步割裂了編制內外人群的養老金待遇差距。

其次，對于編內“中人”，養老保險改革試圖通過“過渡性”養老金來彌補其個人賬戶積累不足，但過渡性養老金的發放與“視同繳費年限”的長短有關。調查發現，公立醫院中有些編內人員具有企業工作經歷。根據政策規定，這部分工作時間不能被認定為視同繳費年限，其養老保險權益將因此受損。與此同時，改革設置了十年過渡期，養老金計發在原則上將進行新老方案比較，在低方案的基礎上補以高、低方案之差的10%。這意味著，事業單位編內人員退休后養老金有可能低于改革前退休養老制下的待遇水平，造成改革前后個體待遇銜接的間隙。

再次，“視同繳費”擴大編制內外人員的繳費壓力。對于編內人員而言，改革前沒有參加機關事業單位養老保險試點的，其事業單位工作時間“視同”繳費。這部分編內人員不僅不用補繳，且視同繳費期間默認為足額繳納；對于改革前參加機關事業單位養老保險試點的編內人員，僅確認其實際繳費年限。但對于普遍按照最低繳費水平參保的編外人員，如果想要提高養老金待遇水平，則必須補繳足繳。這種情況下要做到編制內外人員“同保險”，無論是單位還是個人，均需要承擔較大的繳費壓力。不同人群之間“視同繳費年限”規則不一致性，不僅使得“并軌”前后制度銜接不暢，也將進一步影響個體養老保險權益。

最后，在待遇計發上，即便是在職期間實現同崗同酬的編制內外人員，由于參加養老保險制度不同，待遇計發時參照水平不同——前者以機關事業單位在崗人員平均工資為參照，后者則以社會平均工資為參照，這使得編制內外人員退休后養老金水平仍然會有較大差異。這一由養老保險制度本身引起的差異，在調研中被相關被訪者歸納為“政策性不公”。正如醫院NA人事主管HJD所說“作為醫院，我們已經通過工資改革保證編制內外人員‘同崗同酬’，做到‘在崗同待遇’……但恰恰就是現行養老保險制度的差異導致編制內外人員退休后養老金有明顯差距，這是政策本身導致的不公平，不是我們醫院能解決得了的，最應該改的是養老保險制度本身……”

綜上可見，養老保險改革新政難以快速推進的最大困境在于諸多方面上參與各方難以達成共識。面對事業單位的異質性及復雜性，養老保險改革新政的實施及操作并不能簡單以公益一類、公益二類來區分，也不能僅根據編內、編外身份對事業單位工作人員進行差別對待。當前，政策制定方中人社部門只負責養老保險政策制定，編辦僅負責核定編制，財政部門根據編制核定結果僅負責公益一類事業單位養老保險改革成本。各部門對于事業單位特征及基本情況缺乏充分的溝通、協商與統籌把握，部門職能分割使得政策的實際可操作性不容樂觀。而作為政策直接執行者的事業單位，不僅要考慮是否能夠承擔改革成本，更要盡量平衡編制內外工作人員的利益。個體層面上，編制內、外工作人員則關心自己最終能拿到多少養老金，彼此之間有多大的待遇差距，但由于缺乏改革的直接參與機會、話語權，只能被動接受改革。養老保險新政改革過程中，各方主體的視角割裂、需求無法兼顧，難以形成良性互動與調適關系，這使得改革在實際中遇到諸多挑戰，也構成了事業單位行動滯緩、政策效果差強人意的重要原因。

四、事業單位養老保險問題的突破思路

面對養老保險新政存在的問題及實施困境，需要結合養老保險改革的目標，基于事業單位基本特征，發動自下而上的行動回應，明確針對性的改革推進思路，全面促進養老保險新政在“最后一公里”的落實。

（一）樹立正確的社會養老保險公平價值理念

由前文分析可見，事業單位養老保險制度之所以陷入編制內外人群分割、制度碎片化的困境，是因為改革沒有考慮編外人員已成為主力以及編制內外人員養老保險制度差異懸殊等基本事實，而從根本上來看是由于養老保險制度并未踐行應有的公平價值理念。事實上，社會養老保險是建立在社會全民意識和經濟基礎相互關聯與制約基礎上的一種社會契約、經濟分配、人權保障制度，它通過分散衰老帶來的社會風險、互助共濟、補償利益、調節和均衡各種社會關系來保障社會成員年老后的生存權，尤其為那些喪失勞動能力的脆弱老人提供保障基本生存的支撐，是重要民生[14]。從這一角度而言，社會養老保險不是某一個體，某一群體的事情，而是事關老年基本生活的全民參與制度，這決定了政府應將公平作為改革完善養老保險制度的出發點，以不斷消除職業、身份、地位、貧富等外生性因素對個體參加養老保險的影響為目標，使得每一個社會成員都能合理地實現“老有所養”。具體到事業單位養老保險制度改革，當前應當摒除身份偏見，在充分考慮事業單位特征的基礎上，統籌考慮編制內外工作人員養老保險制度，包括基本養老保險及年金，注重不同人群參保規則、待遇水平、籌資模式等的統一性與適用性，促進不同個體養老保險權益平等。

（二）建立相關主體協同參與機制

雙軌制“并軌”后，由于政府（財政、編辦、社保等相關部門）、以公立醫院為代表的事業單位以及編制內外工作人員彼此之間缺乏有效的協商參與，致使信息交流不對稱，改革缺乏相關各方的認同支持。事業單位養老保險改革不只是政府的事務，事業單位及編制內外工作人員等相關主體，都應當積極參與到改革事宜之中，形成良好的伙伴關系，以自下而上的行動參與回應自上而下的改革推進[1]。首先，政府應當充分釋放事業單位養老保險改革意圖，增加事業單位、編制內外工作人員以及社會各界對政策的了解。其次，政府應當鼓勵相關責任主體及社會民眾針對養老保險改革的政策要點提出不同的意見，利用網絡技術等構建統一、公開的平臺予以討論，使得政策能夠獲得各方主體的反饋并做出及時調整，以充分反映事業單位養老保險改革相關各方的需求與想法。最后，經過充分討論，在政府相關部門、事業單位以及編制內外工作人員等各方就改革方案及細節達成共識的基礎上，將改革進一步上升到法律的高度，通過立法予以確認。

（三）推進事業單位綜合改革

對公立醫院而言，雙軌制“并軌”正處于事業單位改革、公立醫院綜合改革等的交錯期，這加劇了養老保險改革難度。事實上，事業單位養老保險改革的順利推進，原則上應以事業單位人事管理、收入分配、機構編制等方面的改革完善為前提。當務之急應加快與事業單位養老保險的配套改革。首先，推進人事制度改革，健全聘用制度和崗位管理制度，實現事業單位由固定用人向合同用人轉變，逐步降低編制對于用工關系的制約；其次，應結合事業單位類型與特征，優化、協調事業單位編制內外工作人員管理辦法；最后，完善事業單位工作人員的收入分配制度，規范編制內外工作人員的津貼補貼，實施績效工資，統一編制內外人員薪酬福利待遇結構，促進“同崗同酬”，為“同保險”奠定基礎。

（四）完善改革成本的財政分擔機制

以公立醫院為代表的事業單位作為不以營利為目的、提供公益性社會服務的單位，包括工作人員養老保險費用在內的正常運營成本理應由政府財政供款予以合理保障，這是其公益屬性的必然要求。雖然公益二類事業單位具有一定的面向市場的資源配置能力，但在公益性的前提制約下，其與完全參與市場競爭的企業具有本質區別。首先，政府應與公益二類事業單位共同承擔養老保險單位繳費成本。這一成本既包括編制內人員養老保險參保成本，也應包括編外人員夯實參保繳費基數、足額繳納等成本。其次，應充分考慮事業單位類型、級別、運營狀況、工作人員數量及地區經濟社會發展等因素的影響，采取差別化、動態調整的財政分擔辦法。再次，還應考慮事業單位的隸屬關系與屬地關系，建立改革成本的多級財政聯合分擔機制。

（五）推進企業職工養老保險改革

公立醫院編制內外工作人員養老保險路徑分化明顯，編制內外人員對平等參保的訴求十分突出。事業單位養老保險制度設計以企業職工養老保險為參照，但正是由于這兩類基本養老保險在參與方式、繳費基礎、待遇計發規則等方面存在諸多差異，即便是同一事業單位、相同崗位的編制內外工作人員，也難以實現“同保險”。因此，事業單位養老保險改革的落實，還需要大力同步推進企業職工養老保險的改革完善：一是優化繳費率，降低企業繳費負擔，敦促企業夯實繳費基數；二是健全企業年金政策，為企業年金發展提供依據與保障，加大稅收優惠力度以調動企業建立年金的積極性，同時通過引導、培育、監管等措施完善企業年金投資市場；三是完善養老保險關系轉移接續機制，確保企業、事業單位之間，編制內外不同用工性質人員的養老保險轉移通暢，保障參保人員的養老保險權益。