城鄉結合部地區精細化管理的探索與實踐
——以北京市大興區黃村鎮為例

文｜唐勝明

近來，城鄉一體化進程加快，城鄉結合部迅速崛起，既是城市發展的新亮點，又是城市發展矛盾最突出的區域。為提高治理能力現代化水平，城鄉結合部精細化管理需求迫切，現以黃村鎮為例剖析城鄉結合部存在問題和精細化管理體系建設的對策和建議。

狼垡綜合執法中心成立誓師大會

一、城鄉結合部存在問題分析

黃村鎮現轄31個村莊、10個社區，承載了大興新城城市建成區和農村之間的城鄉結合部地帶。

狼垡指揮中心設計圖

（一）城鄉結合部管理形勢分析

隨著北京城市發展和擴大，處于城鄉結合部的黃村鎮存在流動人口多、低端產業多、安全隱患多“三多問題”，基礎設施差、環境衛生差、社會治安差“三差問題”。雖然刑事案件、治安案件每年都在下降，但群眾生活依然缺乏安全感。

（二）城鄉結合部管理面臨的壓力分析

黃村鎮每年投入大量資金用于綜合治理，管理成本較高，但管理效率有待提高。行業部門、社會化公司、村居各類管理隊伍2000多人，管理力量較多，但管理成效不明顯。監管不分離，裁判員和運動員于一身的管理方式，工作人員壓力大，疲于應對眼前。

（三）城鄉結合部管理問題分析

一是局部精細化管理多，全局聯動少。視頻監控、網格化、街巷長制等新手段，應用單一業務環節多，全局聯動少，治理單打獨斗多，多元共治少；二是解決問題表象多，挖掘本質少。解決個別問題多，化解共性難題少，著眼案件數量多，關注根治問題少，解決眼前問題多，提前預防少；三是信息化設備系統多，實際應用少。雪亮監控、物聯網項目建設多，實際應用少；公安部門事后查驗證據多，政府管理常態化應用少。

二、城鄉結合部精細化管理思路

2017年以來，黃村鎮構建了一套切實有效、全面聯動、多元共治的精細化管理體系。

（一）總體思路

堅持以人民為中心、堅持民生和社會發展需求為導向，貫徹落實新型智慧城市、數字中國、大數據戰略到智慧社會等國家戰略，立足發展實際，全面運用物聯網、大數據、智能分析等新技術，全面融入網格化、扁平化、多元共治等新理念，全面融合街鄉吹哨部門報到、街巷長制等新手段，動員區、鎮、村居、群眾和社會力量實施多元共治，利用大數據支撐全領域、全轄區、全流程的精細化治理。

（二）治理目標

一是響應群眾訴求，促進群眾滿意。精細化管理以人民為中心，暢通群眾互動渠道，以持續增加群眾獲得感、幸福感和安全感為目標。

二是堅持黨建統領，實施數據治理。堅持黨的領導，發動基層黨支部、社會黨支部、鎮黨委統領優勢，推進基層工作隊伍用數據說話、管理、創新和決策，實施大數據治理。

三是開展精細管理，引導多元共治。堅持問題導向，從問題表象、背后原因到挖掘本質，從行業執法、聯合執法到綜合執法，動員一切可以動員的力量服務群眾。

四是堅持技術推動，平臺統籌兼顧。雪亮監控提升社會面防控，智能門禁和停車摸清社會底數，技術應用和信息系統建設進行統籌考慮、互聯互通。

村莊智能門禁系統設計圖

村莊智能門禁系統村莊出入口設計圖

三、城鄉結合部精細化管理體系對策建議

黃村鎮精細化管理體系由工作機構、管理隊伍、信息平臺和運行機制四個部分構成：

（一）建立工作機構，重構工作流程

黃村鎮推行“多中心合一”的模式，構建社會綜合治理中心，鎮黨委和政府主要領導任中心主任，綜治中心下設精細化管理指揮中心和綜合執法中心兩個實體化運行機構。

精細化管理指揮中心：集網格、非緊急、雪亮監控、應急和執法中心內勤等多中心于一體，做好五項工作：全要素信息收集、多層級案件派遣、可視化指揮調度、數量化考核評價、大數據決策支持。

黃村實體化綜合執法中心：落實街鄉吹哨部門報到機制，從群眾出發，從管理出發，整合區級下沉人員、整合鎮級管理隊伍、整合村居自治力量，組建執法處置隊伍，按照“平時”和“戰時”，實施日程執法、聯合執法和綜合執法。

指揮中心負責巡查發現和收集各類問題和信息，交辦執法中心進行辦理，做好第一時間發現上報、第一時間分轉到人、第一時間管理執法，化單打獨斗為齊抓共管，變淺嘗輒止為深挖根源，實施系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理。

（二）整合工作隊伍，明確任務標準

面對行業監管力量不足、社會化力量各自為戰、村居協管力量分散的情況，黃村鎮實施監管分離隊伍重組：

一是網格巡查發現隊伍。按照村內50-100戶1人、社區300-500戶1人、村外每300畝地1人的原則，組建網格巡查隊伍，破解“裁判員和運動員一體化”的管理難題。

二是綜合執法處置隊伍。構建一支集管理、管控、執法、處置一體的執法隊伍，日常按照行業管理和指揮中心交辦案件開展工作，定期針對高發、易發、頻發難題集中整治，階段性疑難雜問題組織綜合執法。

三是村莊安全治理隊伍。探索黃村鎮“以整為先 以合為主”的協管隊伍整合策略，按照村莊安全治理標準，先定崗、然后重組、再績效考核，用嚴格管理、明確任務和考核評價實行優勝劣汰，整合全鎮1100名村莊社區化人員建立統一管理的綜合巡防隊。

雪亮工程案件辦理數據分析

（三）搭建信息平臺，強化技術支撐

黃村鎮從摸清底數、排查隱患、掌控動態、指揮調度、大數據治理等五個方面搭建信息系統，支撐精細化管理體系常態化運轉。

1.搭建社會治理大數據信息系統

建設15套村莊智能門禁系統，實施29個村智能停車管理，配發400部移動采集終端，全面采集人、房、車和企業信息，結合人車出行建立數據更新和核查機制，構建黃村鎮社會基礎數據大數據庫。

2.搭建村莊安全治理監管系統

安裝1200個雪亮視頻監控探頭、32個村莊集中充電站、22個環保監測站、32個防汛積水監測點，全面入戶檢查消防、用電和出租安全隱患，每家每戶張貼二維碼標識對隱患進行標定，采取人防、技防、物防結合提高智能化水平。

3.搭建綜合執法監管系統

受理各渠道案件，建立對執法隊伍一對一、一對多的案件派遣和督辦功能，支撐日常問題獨立辦、復雜問題聯合辦、疑難問題吹哨辦等功能。

4.搭建社會治理綜合指揮調度系統

搭建一張圖指揮調度系統，為60余輛微型消防車、50余輛綜治巡防車安裝GPS定位系統，為1200余人網格巡查和綜合執法處置隊伍開發移動指揮調度APP，建立對人員和車輛指揮調度系統和外勤隊伍績效管理。

5.搭建社會大數據治理決策支持系統

通過入戶檢查，找準消防、用電、出租房屋隱患；通過網格巡查，找準環境、停車、違建等突出問題；通過12345熱線群眾舉報，找準群眾熱點問題；通過雪亮監控，抓違法典型和規律。基于以上社會動態信息，結合人、車、房和企業等社會基礎信息，實施黃村鎮大數據治理。

（四）完善運行機制，提升管理成效

1.網格化問題發現機制

一是科學劃分網格，全面覆蓋公共區域、社區村莊內外到群眾家中；二是明確管理重心，圍繞鎮黨委和政府工作重心，村內盯環境和違建、戶內盯用電和消防、村外盯裸露和搶載搶種；三是完善權屬責任，建立案件與區、鎮、村和社會力量對應關系，明確執法處置責任人；四是推進巡查發現，每天對轄區全覆蓋巡查，重點問題建立臺帳；五是健全考核評價，通過信息系統實施量化考核推進巡查規范化。

2.指揮調度聯動機制

黃村鎮構建綜合指揮調度聯動機制，應對常規和突發問題：一是明確什么時候指揮，當發現違法案件，指揮中心按照“平時”常規指揮和“戰時”應急指揮；二是明確誰指揮，由鎮領導、行業科室和響應預案組織現場、日常和應急三類指揮調度。三是明確指揮誰，先報告給鎮政府，然后指揮管理、執法和處置力量，再調度巡邏車輛、微型消防車等。四是明確怎么指揮，利用信息系統實現點對點指揮，通過電話、對講機進行應急事件指揮，通過吹哨報到機制指揮。

3.綜合執法聯動機制

流動人口管理系統數據分析

應急指揮調度系統

一是明確吹哨報到模式。做實吹哨報到，建立執法檢查、網格巡查、群眾舉報、視頻監控、大數據分析等五類執法案件來源，建立一對一、一對多、多對多的吹哨形式；二是明確執法聯動形式。單一部門行業執法解決普遍性問題；兩部門和多部門聯合執法解決區域性反復頻發問題；綜合執法中心組織綜合執法根治疑難雜問題；三是確立綜合執法模式，建立“七進”即進企業、門店、公寓、學校、商場、社區、家庭；“六查”即查安全、隱患、違建、環境、責任、措施；“五必須”即安全隱患必須改、違法建設必須拆、環境違法必須罰、違規出租必須停、主體責任必須實的執法模式。

黃村鎮積極應對城鄉結合部管理難題，構建精細化管理體系，夯實基層執政基礎，不斷提高群眾的安全感、獲得感和滿意度。