共享經濟對政府治理創新的挑戰及思考
——以共享單車治理為例

張繼宏

（上海浦東新區區委黨校，上海 201203）

隨著信息技術的普及，共享經濟開始融入人們的生活，給政府治理和社會管理帶來到了一定的困擾。本文在“互聯網+”的背景下，以共享單車治理為例，分析了共享經濟給政府治理帶來的挑戰，思考與探索了地方政府在應對共享經濟大潮時推進治理創新的路徑。

1 共享經濟的屬性及其特征

共享經濟，一般是指以獲得一定報酬為主要目的，基于陌生人且存在物品使用權暫時轉移的一種新的經濟模式。其本質是整合線下的閑散物品、勞動力、教育醫療資源，此種共享更多是通過互聯網作為媒介來實現的。對于供給方來說，通過在特定時間內讓渡物品的使用權或提供服務，來獲得一定的金錢回報，對需求方而言，不直接擁有物品的所有權，而是通過租、借等共享的方式使用物品。

究其本質，共享經濟是以分散的社會閑散資源為基礎，以提升資源利用率為核心的服務型經濟。近年來，共享經濟在全球范圍內呈現出井噴式的發展，促進了分散資源的供需匹配，釋放了市場的經濟活力。共享經濟具有以下三個特征。

（1）共享經濟順應經濟和技術發展大勢，能有效提升經濟社會發展的新動能。在全球人均收入不斷增加、消費需求逐步升級的今天，以服務為核心的共享經濟恰恰順應了世界的變革趨勢，成為經濟社會發展到一定階段的必然產物。近年來，交通出行、生活服務、住宿餐飲等行業領域興起的共享模式促使共享經濟這種新業態為社會提供了新的供需模式。

新模式的發展速度和規模也為提升經濟社會發展的新動能創造了條件。以摩拜單車為例，自進駐市場以來，就開始推進“智能化”概念，并將物聯網技術引入實際運作。2017年初，摩拜通過與全球電信巨頭愛立信、國內第一大移動運營商中移動聯合，率先開展移動物聯網技術的全面應用。之后，摩拜單車AI人工智能精準運維魔方橫空出世，每天可處理超過5 TB的海量數據，令業內為之震驚。這種原創的、自主的科技創新，為經濟社會發展注入了源源不斷的動力。

可以看出，隨著互聯網技術和產業的跨界融合，基于互聯網平臺形成的共享經濟，將使服務形式更加多元、高效，使新供給創造新需求，新需求推動新消費，新消費倒逼新產業的產生和變革，從而催生新的經濟增長點，為經濟社會的轉型發展提供新的動能和優勢。

（2）共享經濟能有效利用社會資源并提高公眾的參與感和獲得感，激發社會活力。共享經濟理念是共同擁有而不占有，就是將你閑置的資源共享給別人，提高資源利用率，并從中獲得回報。因此，共享經濟的特質是成本低、可連接、可持續性，從而可以將閑置資源調配并最大化利用。在人人參與、共建共享的過程中，社會成員能獲得極大的參與感和獲得感。

在當今“大眾創業、萬眾創新”的大潮下，共享經濟讓創業門檻更低，激發了民眾創業的活力。共享經濟的主體是共享平臺和在平臺注冊有身份識別號碼的一切個人用戶或機構。因此，創業者只要挖掘到社會潛在的消費需求，實時收集過剩產能供給信息的大數據，并迅速達成供需資源匹配，就能為社會提供便捷的滿足消費需求的新平臺。這種扁平化的結構能提高企業運作效率，改善用戶交易體驗，提升群眾參與消費的獲得感。據統計，2015年中國分享經濟市場規模約19 560億元，參與提供服務人員約5 000萬人，參與分享經濟活動人員超過5億人。同時，共享平臺企業在產生和成長階段，由于其優質的個性化服務吸引群眾使用，其發展模式的前景也吸引了風險投資的競相追逐。在風險資本的驅動作用下，也使這些共享企業平臺主動提高產品和服務的質量，從而為社會公眾提供更好的消費體驗。

（3）共享經濟的發展能夠倒逼政府治理改革創新，不斷完善法治體系和信用體系，提升社會整體的法治水平和文明水平。共享經濟的產生和發展需要建立在相互信任的基礎上，做到人與人之間的高度信任，共享經濟才能發揮它最大的作用。社會文明和公民素質的普遍提升，是共享經濟形成自身價值觀和道德秩序的基礎，這是共享經濟的前提，更是現代人的使命。

事實上，共享經濟的確能帶來新的生活方式，創造互聯網新業態和商業模式。但是，在帶來顯著經濟、社會和生態等多重效益的同時，共享經濟的野蠻生長與原有的社會治理模式之間也會出現沖突。隨著共享經濟的持續發展，公眾需要更好的用戶體驗，社會需要更加精細的管理，在公眾文明素質還沒到達一定水平之前，整個社會管理系統將面臨更大的挑戰。這也將進一步倒逼政府治理改革創新，對社會治理的理念、法律法規的建立完善、體制機制的健全等進行重塑和重構，從而提升社會整體的法治水平和文明水平。

2 共享經濟給地方政府治理帶來的挑戰

共享經濟初步發展的旺盛勢頭，已經表明其順應了中國經濟新常態的發展邏輯。但在共享經濟市場關系中，企業主體與監管主體以及民眾的行為失當與傳統的管理模式之間產生了前所未有的差異，對傳統的政府治理體系和治理能力的現代化提出了更大的挑戰。

共享經濟自產生之初就具備了兩個顛覆性特征：第一，不求擁有但求所用；第二，提供服務的主體是一個平臺不是具體的企業。這兩個特征與傳統的思維模式相背離，導致政府治理不知從何入手，應對方法與共享經濟發展的速度不相適應。

首先，從理念上看，地方政府對新生事物的產生及發展缺乏應有的前瞻性和預測性，反應滯后。在新業態出現之后，政府往往還是采用以往的路徑依賴，按照固有的管理模式來應對，待問題頻出后才開始討論應對策略，而缺乏科學的前瞻預測。以共享單車為例，在2016年4月共享單車出現之初，地方政府并沒有意識到后續的迅猛發展會給城市道路交通帶來障礙，直到2017年3月隨著共享單車數量急速增加，車輛停放、后期維護等問題給城市管理帶來了挑戰，公眾的輿論呼聲高漲，交通、質監、工商等部門開始共同研討應對方案。當騎行不文明、停車不規范、誠信體系不健全等問題給公眾帶來困擾時，宣傳、公安、市容等部門開始加強秩序維護和違法行為的整治查處力度。這些管理難題在共享單車產生之初，政府并沒有對新生事物的發展進行前瞻性的預測，從而缺乏科學的論證和應對策略，導致采取措施略顯被動和滯后，從而使群眾的獲得感受到影響。

其次，從治理方式上看，地方政府政策的制定和技術的應用跟不上市場的快速發展。共享經濟這類新業態的出現，完全超出了以往法律法規和政府治理的范圍，成為了監管的盲區。如深圳萬輛共享單車擠爆景區、北京共享單車“圍堵”公交車站、未成年人騎共享單車發生事故。面對共享單車亂局，政府部門沒有專門的政策法律和部門去監管，面對洶涌的共享單車浪潮，無論是企業、消費者還是政府監管部門都沒有任何可供借鑒的經驗。一些地方采用傳統的監管理念和手段，為市場設置準入障礙、要求獲得許可或者牌照、為產品或服務設置嚴格標準等早已習慣的辦法，試圖把共享單車關進籠子里。這些傳統的監管辦法在短時期內可能會收到不錯的效果，但從長遠看，一味地壓制和限行，就會遏制新業態的發展，阻礙市場的內生動力，并不利于經濟社會的發展。但如果任由其發展，無序、泛濫的單車將給擁擠的城市交通和社會安全帶來極大的危害。因此，面對共享單車的亂局，政府和管理部門無法可依，在處理欺詐、侵權、危害公共安全等問題上也面臨嚴峻挑戰。

最后，在協同管理上，地方政府各個部門整合度不高，各部門之間尚需加強協同度。目前，在輿情熱點的關注方面，已從責問素質公德轉移到受傷責任歸屬，在社會風險的評估方面已經開始兼顧個人安全和公共秩序。例如，在共享單車的管理上，法律法規層面對平臺企業和用戶方的合理規制；政府監管層面需要工商交通等部門對各行業進行有效約束和監管；政策支撐層面需要研究制定相關指導意見，加強慢行交通設施的規劃和建設，促進共享單車規范有序發展；社會治理層面則需要加大道德宣傳安全文明教育；行業自律方面需要加大制定自查制度等。但這些部門間的協同治理還未實施到位，因此，諸如共享單車類的共享經濟面臨的公共治理困境將在一定程度上長期存在。

3 共享經濟背景下地方政府推進治理創新的政策建議

政府是最重要的公共權力載體，它理應成為社會公共利益的代表和社會秩序的維護者。在社會管理和公共服務中，政府應主動調整職能，完善體制機制，發揮主導作用，引導市場主體、社會組織履行各自的職能，以優質服務推動經濟社會協調發展，滿足人民群眾日益增長的公共需求。

3.1 樹立互聯網思維的理念，把握共享經濟發展的新趨勢

隨著科技革命的不斷推進，互聯網技術在各個行業廣泛普及應用，經濟創新的模式層出不窮。創新發展已成為中國經濟發展的另一種新常態，導致“創造性破壞”頻繁，加劇了社會治理的復雜性，迫切需要管理者從思想上做好準備，樹立互聯網思維，具備超前的遠見、寬容的心態，重構市場治理體系，來接納創新、推動創新。

例如，2016-2017年的共享經濟在中國迅速崛起，覆蓋面迅速擴大，從共享單車、共享雨傘到共享汽車、共享遛娃車等，共享經濟的內涵也在延展。最初的閑置資源共享可能算是典型的共享經濟，如今延伸到社會資源的合理配置都是“共享”。不可否認，“共享”已儼然成為大勢所趨。對此類創新業態的出現，管理者首先應研究、把握當前的共享經濟發展規律，利用各類智庫的科學論證，在科學理論的指導及實踐經驗的基礎上，制定相關的規制措施，提高政策制定的科學性和有效性。同時，政府要實現從“管控”到“規范、監管和引導”的重大轉型，促使共享經濟的創新模式更加符合社會及廣大群眾的需求。

3.2 轉變政府職能，重構元治理體系，應對技術革命產生的全新挑戰

元治理概念的開創者杰索普說，“元治理”即為治理的治理，“元治理”旨在對市場、國家、民間社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，重新組合治理機制。元治理范式認為，現代社會的復雜性、動態性使得科層、網絡、市場三種代表性治理模式都難以單獨、有效地解決問題。政府要協同不同力量和組織的立場和利益，使之趨向于共同的目標，要整合并靈活控制三種治理模式的內在沖突，需要一個治理的起點和軸心，而國家（政府）應該扮演元治理的承擔者，保證社會運行機制有序、有效的主要責任方。從“元治理”的視角看來，作為治理的治理者，政府并非是至高無上，更不應試圖控制一切，政府的責任在于承擔制度設計，提出遠景任務，在良好的制度安排下促進社會體系內不同領域的自組織，從而全面、有效地實現社會治理的目標。

參照“元治理”的基本理論范式，再結合地方政府創新實踐的實際問題，政府在共享經濟下的改革創新可從以下幾方面著手。

（1）主動承擔社會治理責任。治理的現代化不應是政府權力與職能的簡單退縮，政府既要削減冗余職能并向社會放權，同時仍然要保留乃至強化關鍵的經濟、社會、政治職能，并且改善政府的協調能力、整合能力及調控能力。比較政治學的研究表明，許多發展中國家政治衰敗的要害恰恰在于孱弱的國家能力，政府既無法確立起有效權威，更難以提供基本的公共需求。杰索普也稱元治理者需要具備反思能力、靈活變通能力、自我指涉能力，因此，政府要有主動承擔社會治理責任的勇氣和擔當，主動尋求解決困境的科學路徑。

（2）平衡社會主體多元利益方的博弈。政府規制的目標是通過直接控制各類微觀經濟主體的活動來糾正市場失靈，維護個體利益與公共利益的平衡。因此，在處理共享經濟下社會主體各方利益的博弈中，政府處于把握平衡的中立位置。政府的管理方式變革的方向，應從權力導向轉向規則導向，從政府本位轉向社會本位，從注重權威管制轉向注重柔性疏導。

例如，在共享單車的治理中，監管部門應加快建立由交通管理部門牽頭的共享單車專題協調會議制度，加強統一協調，明確部門任務與責任主體。在質量監督方面,質監部門應加強在新技術應用、產品規則方面的制定和管控，提高質量和服務標準。在城市規劃方面，規劃部門應優化公共空間布局，合理調整城鄉規劃。在社會治理方面，基層政府應負責各自的停放區施劃和管理，指導非機動車停放泊位的施劃和停車標識的設置。在公民使用方面，規范市民騎行，加強安全教育，普及安全法規，加大巡查力度，針對使用中存在的不良現象，推行社會群眾齊管共治，共同監督管理引導共享單車的使用。

（3）建立完善的社會治理體制與規則。規則與制度在元治理范式中發揮著至關重要的作用，既包含了對元治理者和參與者治理主體行為的合理約束，也是多方有序互動的基礎。有關各方應遵循和運用規章制度，實現各自的目的。在社會成長造就的全新治理格局面前，治理創新不僅需要工作方式、內部結構機制的創新，更關鍵的是制度創新。

比如共享單車的管理上，政府應加強行業引導和管理。一是從監管信息上，要加快推進分享經濟平臺企業社會信用體系建設和相關數據開放。政府要推進各類信用信息平臺互聯互通，讓監管部門、媒體、大眾能夠方便地通過社會信用系統、企業信息查詢系統、政府門戶網站等途徑，獲得平臺及服務提供者的工商信息、資質信息、信用信息等，以保障各方知情權、提高信息透明度。二是從監管手段上，政府要充分利用互聯網大數據實施監管。針對交易信息網絡實時生成、實時推進、實時結算的特點，建立平臺數據采集辦法，為行業管理、稅源管理、參與者權益保障等提供監管依據。三是從監管內容上，監管部門應將共享單車平臺企業內部管理體系的建立健全作為監管的重要內容，監督企業完善相關制度。四是建立共享單車協調長效機制。多個監管部門聯合治理，共同引導城市共享單車向更規范、更健康的方向發展。

3.3 建立健全法規制度，優化治理創新的保障機制

美國著名政治學家塞繆爾·亨廷頓曾指出：“政府治理創新的實施效能不在于創新形式有多新穎，贏得的社會關注度有多高，關鍵在于治理創新本身出于治理實踐的需要，通過自我推進的內在機制得到實施的，從而使治理創新在持續中走向整體化和制度化。”因此，政府要注重制度設計的巧妙性和長效性，有效的制度安排具有異于制度安排的其他行為所不可能達到的最優或滿意的結果。政府通過治理創新成果的制度化、體系化、機制的結構優化，減少創新過程中“人治”因素，通過法律法規規范地方政府和社會主體的責任和權力限度，從而可以保障有效實現治理創新的目標，以適應地方政府持續性創新的需要。

例如，在共享單車的治理上，政府可在法律法規層面建立完善的相應法律法規，落實監管措施，指導共享單車規范發展。一是制定法規條款，加強平臺管理。政府要制定適用共享單車的法規條款，出臺相關法律加強對共享單車等網絡平臺企業的約束，對平臺企業、服務提供者、經營行為、監督檢查和法律責任等方面予以規范。二是完善法律法規，加強釋法修法。對現有法律法規進行評估和完善，加強釋法、修法工作，在《民法通則》《合同法》《消費者權益保護法》《保險法》中增加對共享單車等新業態有針對性的法規內容，以便對平臺交易行為、交易合法權益保護等方面進行規范和監管。三是頒布管理辦法，落實監管措施。比如制定《上海市促進共享單車發展的指導意見》和《上海市共享單車管理辦法》，對所涉及的政府部門、企業和承租人的各自職責予以明確與規范。

3.4 充分利用有效的技術手段，推動地方政府治理創新的進程

在大數據時代，“用數據說話、用數據決策、用數據管理、用數據創新”帶來了國家治理方式的根本變革，政府可以充分利用大數據、云計算、人工智能、物聯網和移動互聯等新一代信息技術，通過對規模性、快速性及多樣性的大數據資源進行實時感知、智能分析，預測未來發展趨勢，優化決策流程，輔助決策者進行科學決策，從而實現大數據驅動型的公共決策模式。由此，政府決策將轉向尊重數據、相信數據的事實決斷，通過大數據分析手機民意、輿情，將大數據轉化為政策資源，促使政府為社會提供高質量的公共產品與服務，促進社會公平和正義。

比如在共享單車的治理中，政府交通部門可以利用大數據，實時監測各個區域的單車數量，并結合科學論證與城市人口規模的匹配度，來調配單車的投放和管理。同時，政府可以通過平臺企業的后臺軌跡數據，掌握城市單車在各個區域的需求度，還可以通過信用平臺掌握市民的使用信用數據，從而為更好地規范單車企業和公民使用行為提供政策依據。

3.5 尋求多方合作，使“共享”與“共治共擔”并行，創新協同治理

治理的實質在于建立市場原則、公共利益和公眾認同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府發權威，而是依靠合作網絡的權威。其權力運行向度是多元的、相互的，而不是單一和純粹自上而下的。

以大數據、云計算、移動互聯等為代表的新一代信息技術的迅速發展，促使政府治理模式由碎片化向網絡化轉變、由管控型向參與性轉變、由靜態性向動態性轉變。隨著信息化和網絡化時代的到來，經濟社會各要素以一種更為迅捷的方式在更為廣闊的空間里流動，需要打通“數據孤島”，實現治理主體多元協同、線上線下協同、治理手段動態協同。在共享經濟背景下，針對出現的新模式更需要尋求多方合作，充分利用大數據的實時分析，實現動態協同治理。

4 結 語

以大數據和互聯網技術為基礎的共享經濟，通過對市場中供需雙方信息進行廣泛收集與精準匹配，開創了一種屬于信息時代的、更為精細與高效的資源配置模式。政府在面對共享經濟的挑戰中，應主動把握共享經濟的規律，充分利用互聯網等信息技術，及時轉變政府職能，不斷完善法律規制，建立健全政府主導、多元協同治理的政府創新長效機制，形成包容、規范、高效的政府治理環境，以促進整體經濟社會的健康、有序發展。

［1］孫宇昊,張鴿.共享經濟中的政府治理［J］.中國發展,2017(1).

［2］李劍.地方政府創新中的“治理”與“元治理”［J］.廈門大學學報：哲學社會科學版,2015(3).

［3］宋功德.論經濟行政法的制度結構——交易費用的視角［M］.北京：北京大學出版社,2003.

［4］胡稅根,單立棟,徐靖芮.基于大數據的智慧公共決策特征研究［J］.浙江大學學報：人文社會科學版,2015(3).

［5］黃新華.整合與創新：大數據時代的政府治理變革［J］.中共福建省委黨校學報,2015(6).

［6］胡稅根,王匯宇,莫錦江.智慧政府治理［J］.探索,2017(1).

［7］張力,劉權,劉明.“共享經濟的理念創新與規制優化”專題［J］.財經法學,2016(5).