從各地實踐看容錯機制的構建

侯靜

（山西大學政治與公共管理學院，太原 030006）

當前是我國實現全面建成小康社會的攻堅期和關鍵期，經濟轉軌深入、政治改革強化，各方面取得顯著成績的同時也面臨重重困難。廣大干部作為社會治理的核心主體，在改革深水區承擔著巨大的責任、肩負著強大的使命。但當前有部分領導干部不作為、不擔當，抱著“當一天和尚撞一天鐘”的思想，形成了為人民所痛恨的“庸政懶政”現象。尤其在反腐力度不斷深入的情形下，政府官員這種消極的作為更是愈演愈烈，嚴重損害黨和政府的形象，危害社會主義建設事業。

為了激勵黨員干部擼起袖子加油干，黨和中央逐漸意識到構建容錯機制的重要性。習近平總書記多次強調要允許試錯、寬容失敗，2016年《政府工作報告》明確提出要建立容錯糾錯機制，隨后在十八屆六中全會會議上再次出現。同時，各地方也紛紛出臺容錯政策，建立容錯免責機制。

一、基層構建容錯機制的地方實踐

雖然容錯免責機制是在十八大之后正式提出，但是容錯免責的相關規定在21世紀初就已出臺并應用在地方政府實際管理中。我國最早出臺有關容錯免責的相關政策是在2006年，廣東省深圳市第四屆人大常委會出臺《深圳市經濟特區改革創新促進條例》，是最早的基層“試錯條例”。隨后，西安、重慶等多地陸續頒布容錯免責政策。2006—2017年10月，除港澳臺和西藏自治區，其他省份或下轄市均頒布了相關容錯免責的規定。

在容錯政策出臺的時間段內，2012年、2016年是兩個重要的時間節點。2006—2012年出臺容錯規定僅有4份，是容錯機制構建的起始階段；2013—2015年出臺容錯規定11份，容錯機制緩慢發展；2016年后，各地紛紛出臺容錯規定，且呈現不斷上升的趨勢，進入快速發展期，這與當年的時代背景有關。十八大之前，只是個別省份為促進地區開放、改革創新而做的規定；十八大之后，由于反腐的高壓態勢不減，地方官員“庸政懶政”弊病凸顯，為解決此類現狀，鼓勵干部干事改革的地方探索開始增多；2015年底、2016年初，中央開始頻繁強調構建容錯免責機制的重要性。此后，容錯免責政策的頒布便如雨后春筍。總體上看，容錯機制的構建遵循這樣一條路徑：基層地區的個別探索—中央層面的高度重視—上層支持的地方實踐。

二、當前容錯機制構建的現狀分析

為解決干部不作為問題，激勵官員敢想敢為，激發政府創新活力，中央和地方都高度重視容錯糾錯機制的構建，并在實踐中取得了初步的進展。對政府容錯糾錯機制的現狀進行分析，有助于系統、整體地把握目前機制的構建情況，深入分析目前存在的問題。

（一）地域分析

不管是從最早出臺容錯政策的地區來看，還是從出臺容錯政策的總數來看，東部地區都是容錯機制構建的先頭部隊。其中，廣東、浙江、山東、江蘇這4個省的容錯免責建立情況在全國范圍內排在前列。

在中部地區，江西省紀委、省委組織部最先在中部于2016年3月通過《關于支持、保護和激勵黨員干部改革創新、擔當有為的意見》。隨后，湖北、湖南、山西先后出臺容錯免責的相關規定。

在西部地區，陜西、重慶和四川是頒布容錯政策的先頭兵，早在2008年就出臺了相關條例。西部其他地區，均是在2016年后才陸續建立容錯機制。

可以看出，全國范圍內各地區容錯機制的構建進度差別較大，東部地區發展較快、較為完善，中西部地區構建時間較晚。這體現出我國容錯機制的構建同地區改革策略相同，有條件的地區先行先試，總結經驗后在全國范圍內逐步推開，有利于容錯機制的穩步推進。不過，我們不僅要積極總結先進地區的構建經驗，更要關注落后地區的實際特點，建立適合各地實際的容錯機制。

（二）內容分析

總的來說，容錯免責政策的內容是越來越豐富、越來越具體的，同時可操作性也在增強。具體來說：其一，容錯免責相關規定最初是作為附屬的保障激勵條件出現在其他規定中，而現在是作為政策主題獨立存在的。例如，2006年，最早實施“試錯條例”的廣東省深圳市出臺《深圳市經濟特區改革創新促進條例》，該條例的目的在于促進深圳經濟特區的改革創新工作，具體規定了特區改革過程中的工作職責、基本程序、公眾參與、激勵保障、監督措施等方面。容錯免責的相關規定主要是為了保障改革的順利進行出現在“監督措施”這一框架下，而非主要內容。近年來，各地逐漸出臺了專門說明容錯機制構建的政策文件，例如2016年3月濟南市通過的《關于支持黨員干部干事創業，建立容錯免責機制的實施辦法（試行）》、2017年6月江蘇省委出臺的《關于建立容錯糾錯機制，激勵干部改革創新擔當作為的實施意見（試行）等都是將容錯機制作為中心內容獨立規定。其二，干部予以容錯免責的條件逐漸具體，范圍逐漸擴大，可操作性逐漸增強。最早2006年深圳的“試錯條例”，2008年重慶的《重慶市促進開放條例》、西安的《西安市改革創新促進條例》只說明了可免責的三種或四種情形，2014年泰州市擴展到十類情形，2015年杭州市指出了6個條件，2016年晉中市指出8種情形可列入合理容錯范圍。可以看出，容錯范圍的科學擴大，有利于干部在工作中甩開膀子敢拼敢試。其三，容錯機制的內容從側重于描述容錯免責的適用情形擴展到逐漸規范容錯免責的認定程序、適用范圍、措施實施、結果運用等方面，對容錯免責的規定更加全面、系統、具體。

（三）效果分析

雖然我國各地紛紛出臺了構建容錯免責機制的相關政策，但目前實施效果有限。近一年來，筆者多次走訪本省相關工作人員，進行調研訪談。但被訪者指出直到目前，特定機關尚未收到有關干部的容錯免責申請。筆者在相關領域的報紙、雜志、網絡中查找符合的案例，僅僅發現兩件事例。

從目前的結果看，一方面說明我國容錯免責機制的構建仍處于初始階段，其政策效力還未有效發揮，政策效果還未實際凸顯；另一方面也說明領導干部干事的顧慮仍未徹底打破，依然存在不敢創新、害怕擔責的心理。體現出目前容錯免責的政策文件有不合理、不完善之處，需要政府、社會一起凝聚智慧，不斷改進、完善容錯機制，激勵政府官員創新干事。

三、當前容錯機制存在的問題

第一，容錯條件相對籠統。各地出臺的容錯條例都列舉了干部可以免責的條件，如濟南市規定了四個條件，杭州市指出了六個條件，泰州市擴展到十類情形。但這種列舉清單式的規定方法并不能將所有情況包含在內，在實際操作中也具有困難性。不同地區的政府、不同層級的政府，在管理各行各業的過程中會遇到各種各樣的情況，難以一一對應到條例列舉的各類條件中。特別是當處理應急事件時，情況更加復雜。多地容錯政策的免責條件中規定需要“經過集體研究決定”，緊急情況下難以做到這一點。當緊急情況下的處理行為出現失誤或偏差時，干部的積極作為得不到有效保護。

第二，認定主體相對單一。認定主體是容錯免責機制的重要組成部分，決定著干部的行政行為是否符合免責標準、是否可以啟動容錯機制。2014年浙江省溫州市出臺容錯條例之前，其他地區沒有涉及到認定主體的規定。溫州容錯政策規定，紀檢監察機關為核實認定的主體。繼溫州之后頒布的容錯文件也多以紀檢監察機關、組織人事部門作為容錯免責的認定方，該機構負有監察職能，承擔著容錯判定的職能無可厚非，但是只以此機構作為認定主體未免過于單一。政府各部門管理的事務千差萬別，認定其行為是否符合容錯條件，需要考慮該領域的特殊背景和辦事流程、處理原則，都需要認定主體具備一定的專業性甚至特殊的職業能力。因此，在認定主體單一的情況下，容錯機制運行是否公平公正還有待考證。

第三，容錯機制公信力缺乏。盡管我國各地從2006年就開始建立容錯免責機制，但該機制的公信力仍不足。從基層干事的干部來說，他們對容錯制度的信心還有待提升。當前我國容錯機制的構建仍屬于開始階段，制度不健全不完善，干部擔心容錯制度對自身的保護有限，對試錯心存顧慮。從容錯的判定主體來說，他們啟動容錯機制的積極性并不高。對失誤事件的負責人進行容錯保護同樣需要判定人員具有非凡的勇氣和魄力，敢于對容錯行為負責，承擔容錯所帶來風險。并且，各地缺乏對官員進行容錯的實際案例，使得紀檢監察機關、組織人事部門對容錯采取“觀望”的態度。

四、健全容錯機制的路徑選擇

第一，細化免責條件。免責條件是執行容錯制度的重要標尺，只有細化免責條件，才能在施行容錯制度時更具針對性，更有操作性。一方面，深入調研，在基層認真考察在改革探索過程中哪種情況最容易出現失誤，聽取基層干部意見，了解他們最希望容錯機制提供什么樣的保護。并且，引入專家學者論證，使得免責條件更科學、合理。另一方面，根據不同地區、不同行業的特征特點制定分地區、分行業的免責細則。例如，農村區域、城市區域、貧困區等不同區域發展的側重點不同，環保領域、金融領域、土地改革領域、生產領域等也是如此。可以分門別類分別制定容錯條件清單，使之更具針對性。

第二，擴大認定主體。擴大容錯的認定主體是確保容錯機制公平、有效運行的重要保障。其一，涉及群眾切身利益、公眾普遍關注的政府行為，應當引入公眾聽證制度。相關的利益主體、群眾、專家均可以參與失誤事件的判定，通過聽證會的方式，可以使容錯機制的運用更合要求、更順民意。其二，對于重大失誤的事件，可以提交同級人民代表大會及其常委會談論判定，提升容錯界定的民主性和科學性。其三，對于特定領域的改革失誤，可以引入社會力量，吸納相關領域的專家、學者、組織機構共同組成判定主體，確保容錯免責的專業性和精確性。

第三，提升容錯機制公信力。提升容錯機制的公信力，有利于加強廣大干部對容錯機制的信心，使得容錯機制真正落地，起到時效。可以從以下幾方面進行：首先，組織試點。在條件成熟的地區率先開始容錯免責機制啟動的試點，為廣泛推行容錯機制提供經驗和借鑒。其次，加強宣傳。黨和政府要加強宣傳，顯示國家構建容錯機制的堅定決心，彰顯政府鼓勵干事、容許失誤的寬容態度，積極營造敢想敢做、寬容失敗的氛圍，為容錯機制的運行提供良好的外部環境。再次，處理公開。對于干部探索失敗的事件，要對事件的調查、對容錯標準的判定、容錯的程序、處理決定等一系列過程在允許的范圍內公開，增強廣大干部和社會各界對容錯機制的信任度。

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