論我國綠色保險法律制度的完善

胡 鵬

(華東政法大學 研究生教育院，上海200050)

一、問題的提出

環境乃生存之本。改善我國環境不僅要依靠強有力的末端治理措施，還必須采用財稅、金融等手段改變資源配置的激勵機制。[1]金融業在市場資源配置和國家宏觀調控中居于核心地位，通過金融手段引導資本向綠色、環保產業流動能夠從源頭上推動經濟轉型升級，從根本上化解經濟發展和環境保護的矛盾。為發揮金融對環境保護的積極作用，2016年8月，我國頒布了《關于構建綠色金融體系的指導意見》，旨在建立全球首個完整的綠色金融政策體系。

保險業是金融業的四大支柱之一，它作為風險的管理者和分擔者，一直被視為最精巧的社會穩定器。而我國正處于后工業化時期，疊加了環境污染和氣候變化雙重風險，每年的污染事件和極端天氣不僅造成巨額的經濟損失，也加重了政府的財政負擔。綠色保險作為綠色金融的重要組成部分，應當在我國環境、社會和治理議題中發揮積極作用。但尷尬的是，我國綠色保險試行推廣已有多年，一直面臨“叫好不叫座”的困境。環境執法不嚴、企業投保積極性不高、保險經營專業化程度低等因素嚴重制約綠色保險法律制度的落地實施。

目前，學界對綠色保險法律制度的探討僅針對環境污染責任險，只研究具體規則的完善，例如立法設計、政府角色、承保范圍等。經濟學家格雷夫認為：“制度是共同作用于行為秩序的社會因素結合在一起的系統”。[2]由此可知，綠色保險法律制度不僅指環境污染責任險，而是各個要素統合起來的一個整體性制度。從表面上看，促成其實施運行的各個要素(如行政執法機制、民事公益訴訟制度、環境污染責任保險等)均已建立，但事實上，其各個要素之間一直處于雜亂無序、協調失靈的狀態，沒有達到激勵人們主動分散環境風險的目的。為此，筆者擬提煉出我國綠色保險法律制度的各要素，進而分析各要素協調失靈、雜亂無序的結構性缺陷，在此基礎上，提出促進我國綠色保險法律制度有效運行的具體建議。

二、綠色保險法律制度的本質內涵

綠色金融是綠色保險的上位概念，綠色保險是綠色金融的重要組成部分，因此欲探究綠色保險之本質內涵必須首先從綠色金融說起。迄今為止，我國對綠色金融、綠色保險尚未有統一、明確的定義，實踐中有“環境金融/環境保險”、“氣候金融/氣候保險”、“碳金融/碳保險”等用語不一而足。

綠色金融、綠色保險并非正式的法律概念，相關表述多見于學者論述和政策文件中。中國人民銀行經濟學家馬駿認為：“綠色金融是指一類有特定綠色偏好的金融活動，金融機構在投融資決策中充分考慮環境因素，并通過一系列體制安排和產品創新，將更多資金投向環境保護、節能減排、資源循環利用等可持續發展的企業和項目，同時降低對污染性和高能耗企業和項目的投資，以促進經濟的可持續發展，在本質上是一系列金融工具、市場機制和監管安排的加總。”[3]我國七部委發布的《關于構建綠色金融體系的指導意見》將綠色金融定義為“為支持環境改善、應對氣候變化和資源節約高效利用的經濟活動，即對環保、節能、清潔能源、綠色交通、綠色建筑等領域的項目投融資、運營、風險管理等所提供的金融服務”。香港金融發展局認為：“綠色金融泛指可持續發展、低碳及能抵御氣候變化的項目、產品及企業作出的資金籌集及投資行為”。[4]

總結上述定義的表述，筆者認為綠色金融的本質內涵應包括三點：第一，目的上，綠色金融的最終目標是防治環境污染和氣候變化，實現人類社會的可持續發展。第二，手段上，綠色金融藉由金融之資源配置機制，重塑經濟活動的成本和價格，間接改變市場主體的行為偏好。第三，實施主體上，綠色金融以政府、金融機構、企業、消費者等社會主體受到持續性激勵進而廣泛參與為基礎。因此，筆者認為，綠色金融是藉由金融之資源配置機制重塑經濟活動的成本和價格，以激勵社會主體廣泛參與，實現防治環境污染和氣候變化的一系列制度安排。

綠色保險是綠色金融的重要組成部分。2012年聯合國和國際保險學會共同推出“保險業促進可持續發展原則”，希望藉由保險之風險防范、風險管理功能支持綠色經濟的發展。但目前我國對綠色保險內涵的認識過于狹隘，大多直接將綠色保險等同于環境污染責任險*綠色金融工作小組發布的《構建中國綠色金融》報告中，專章討論“建立強制性綠色保險制度”，顯然直接將綠色保險等同于環境污染責任險；有些主流媒體也認為我國的綠色保險就是環境污染責任險，比如《法制日報》：《推進綠色保險須強制化法制保障》，《國際先驅導報》：《“綠色保險”為何叫好不叫座》。，殊不知在國外綠色建筑保險、碳保險、按里程收費保險等綠色保險產品已大為流行。*加利福尼亞州的消防員基金保險公司推出了“首個同類”Green-Gard綠色建筑置換和更新保險，專門為客戶在新節能型住宅及現有建筑的綠色改造中的投資提供保險。瑞士再保險公司、美國國際集團等公司推出碳保險承保清潔發展機制和聯合履約交易以及低碳項目評估及開發活動中固有的風險。按里程收費(Pay As You Drive)保險是由歐洲和北美保險公司提供，通過將保險費與實際使用進行掛鉤來鼓勵車主減少開車。這種誤解產生的根源在于，在對綠色金融定義上，發達國家和發展中國家有著重大差別，發達國家由于已經完成工業化，環境污染問題已基本解決，更加關注氣候變化，而發展中國家還面臨相當嚴重的環境污染問題。[5]我國正處于后工業化時期，疊加了環境污染和氣候變化雙重風險，應適應現實需求擴大綠色保險定義的映射范圍。

回溯至保險的本源，在環境治理議題上，綠色保險主要發揮三項功能：(1)填補因環境污染和氣候變化所造成的損失；(2)通過風險管理機制降低財產、人身安全及健康風險；(3)保險機構作為重要的機構投資者，應當提升資金運用對生態的效益。因此，觀諸綠色保險的本質功能，筆者認為，綠色保險是藉由保險之風險管理工具，填補環境污染和氣候變化所造成的損失，降低經濟活動可能產生的環境風險，實現可持續發展的一種經濟機制。

三、我國綠色保險法律制度“叫好不叫座”的原因

綠色保險法律制度不單指某一具體規則，也不局限于環境污染責任險。其本質是由各個要素相互協同、相互配合所構成的一個有機的制度系統。目前，我國構成綠色保險法律制度的各個要素都在逐步建立，例如環境監管執法體系、環境綜合治理體系、環境污染責任險強制推廣等。但以上各個要素呈散亂無序的狀態，彼此間互不配合協調，導致我國綠色保險法律制度實踐中“叫好不叫座”。究其原因，主要有以下幾個方面。

(一)綠色保險法律制度實施的基本理念錯位

1.將綠色保險狹隘理解為環境污染責任險

目前學界和主流媒體在討論綠色保險時將其直接等同于環境污染責任險。誠然，環境污染責任險是綠色保險的重要組成部分，但絕不能以偏概全。首先，保險行業有承保和投資兩大業務。在承保端，保險機構不僅要大力開發推廣專業的綠色險種，更要盡可能地將所有“綠色因子”納入到承保活動中，例如推行電子化保單、對綠色商品實行差異化費率、工程保險承保必須進行環境影響評價等等。另一方面，在投資端，保險機構作為重要的機構投資者，也應當貫徹聯合國所倡導的“責任投資原則”，將綠色投資納入到資金運用的評價標準當中。其次，綠色保險法律制度應當是一個開放的、均衡協調的系統工程，除了綠色保險產品和綠色保險投資，至少還應當包括綠色保險科技、綠色保險監管、消費者綠色教育等子制度。只有這些關聯制度相互配合和協調，才能最大限度地發揮綠色保險法律制度的系統性和整體性功能。事實上，2012年聯合國發布的“保險業促進可持續發展原則”倡導將“環境、社會及治理”(ESG)議題納入保險事業活動中，這充分說明綠色保險法律制度絕非特指環境污染責任險或某一具體規則，而應延伸到更廣闊的“環境、社會、治理”領域當中。

2.綠色保險的實施以行政干預為主，市場化理念不足

我國的生態保護問題一直處于政府的行政干預之下，最常見的手段是對污染企業行政處罰或強制關停并轉。行政手段短期內可以立竿見影，但難以徹底根除環境污染的頑疾。綠色金融政策設計之初正是希望通過金融調控間接引導市場主體從事低碳環保活動。綠色保險本身是市場化的風險管理和風險分擔機制，應當在平等互利的基礎上建立供需關系。但在很多試點省市，綠色保險推廣主要依靠的是行政力量，一些省市甚至指定某家保險公司承保，企業投保或是礙于面子或是懾于權威。[6]雖然企業獲得了長期保障，可以防范未來環境事故導致的財務損失，保險公司既收取了保費，也拓展了新業務，表面上看是“雙贏”。但保險的核心是風險定價，行政干預過多會扭曲風險價格，不僅可能增加企業經營成本，也可能使承保機構面臨“逆選擇”、巨額賠付等風險，其實質是“雙輸”。

(二)綠色保險法律規范供給嚴重不足

首先，由于理念的滯后，當前我國綠色保險法律制度仍然停留在環境污染責任險的實施推廣階段，還沒有任何法律法規延伸到綠色保險的承保、投資、監管、消費者教育等制度，且就環境污染責任險這一險種來說，其法律法規也相當匱乏。2013年兩部委發布《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》重啟環境污染責任險的試點。2014年新修訂的《環保法》第52條：“鼓勵企業投保環境污染責任險”。但這些政策法規的規定都比較籠統，缺乏可操作性，導致各地方強制推廣環境污染責任險沒有法律依據，環保部門落實政策也比較謹慎。

其次，環境法律責任制度不健全也是導致綠色保險法律制度難以實行的重要原因。2012年我國《民事訴訟法》設置環境公益訴訟制度，加強對環境污染的追責。但從實際效果來看，各地方環保法庭受案數量非常之少，與環境污染事故多發的現實極不相稱。[7]被公眾寄予厚望的環境公益訴訟制度實際上遠沒有達到預期效果。事實上，在我國，無論是環境公益訴訟還是私益訴訟都面臨著適格原告認定、舉證責任分擔、因果關系判斷、生效判決執行等一系列難題。就環境污染責任險而言，其承保對象限于“因環境污染事故給第三人造成的民事損害賠償責任”，如果無法通過訴訟的途徑確定賠償責任，那么環境污染責任險將難以為繼。

最后，精算技術落后也嚴重阻礙了綠色保險制度的實施。同其他險種相比，我國環境風險分布廣、異質性突出、損失結果難以量化且不確定性較大，再加上環境和氣候的歷史經驗數據相對缺乏，因此綠色保險的風險評估和定價會更加復雜，需要更多的理論和技術支持。目前保監會只發布了《化工業風險評估指引》，其他專門的風險評估準則、損害量化標準等配套指標體系仍付之闕如，導致綠色保險推廣應用的技術支持不足。

(三)綠色保險實施主體相互博弈失靈

科斯和威廉姆森都認為：“制度影響了不同組織形式的成本和收益，組織是對激勵的最優反應——交易成本最小化”。[2]由此，綠色保險法律制度運行的最優狀態是正和博弈，即博弈各方的利益都有所增加，能夠實現制度的自我實施，如果博弈各方利益沒有增加甚至減損則為零和博弈或負和博弈。

我國企業長期以來大多是粗放式經營，自身風險管理意識較差，往往對環境事故心存僥幸。而且，我國環境民事訴訟體系尚未完全建立，實踐中企業被追究環境責任大多表現為環保部門的行政處罰(按日計罰)，而追究企業民事責任則少之又少，但我國大力推行的環境污染責任險只承保“民事賠償責任”，根本不符合企業損失分擔的實際需求。其次，雖然各大保險公司表面上為了迎合政策相繼推出了綠色保險產品，但由于目前我國對環境風險缺乏數據積累，風險評估和定價水平不高，保險公司為了避免巨額賠付往往采取收窄承保范圍、設置過多除外責任、提高保險費等措施，導致環境污染責任險實踐中難以發揮風險分散的功能。可見，目前企業的實際需求和市場中綠色保險產品供給產生了巨大的錯位。

政府在綠色保險法律制度的實施中也沒有發揮應有作用。一些地方甚至直接指定某家保險公司承保或強制企業投保。雖然表面上企業獲得了一份保險保障，保險公司賣出了保單。但建立在精算不科學、費率不合理基礎之上的保單可能導致逆向選擇和道德風險，不僅難以覆蓋企業未來環境事故造成的損失，更有可能危及整個“風險共同體”,使保險公司陷入巨額賠付的危機。

綠色保險法律制度是一個系統工程，其參與主體多樣，利益出發點呈現異質性，這其中的沖突和博弈也更加復雜。就我國目前綠色保險法律制度的實施情況看，企業投保積極性不高、保險公司承保意愿不強，政府行政干預過多，致使各方主體博弈過程中的策略選擇與制度設計的初衷大相徑庭，形成我國綠色保險法律制度主體相互博弈失靈，呈現負和博弈的狀態，遠沒有達到預期的政策目標。

四、完善我國綠色保險法律制度的建議

從整體上看，綠色保險法律制度不單指某個具體規則，而是多重相互作用的要素構成的整體性制度。綠色保險法律制度的各個實施主體不是被動的、機械的，而是基于自身利益的選擇性行為。針對我國綠色保險法律制度“叫好不叫座”的原因，必須摒棄狹隘化、具象化的思維，將其視為一個復雜的博弈的制度系統，并以此為基礎提出完善該制度的具體建議。

(一)綠色保險法律制度基本理念的更新

綠色保險法律制度的基本理念必須進行自我更新，才能使制度的內在價值融入到主體的選擇性行為當中。我國的綠色保險法律制度內涵過于狹窄，主要表現為僅僅將綠色保險簡單地視為環境污染責任險，這種狹隘的思維極大限縮了綠色保險的外延。解決這一問題，一則要擺脫行政干預的束縛，強化市場決定資源配置的理念；二則必須適應新時代發展理念的趨勢，吸收先進的創新和共享理念，藉此拓展綠色保險法律制度的內涵和外延。

綠色保險法律制度應借助“創新”理念延伸自身的觸角和價值。大數據、云計算、物聯網等金融科技創新不僅改變了經濟增長方式，更在倒逼制度變革。保險市場是風險交易市場，綠色保險法律制度實施的首要障礙在于環境風險的獲取、評估和定價，而保險科技創新大大降低了環境風險量化的技術難度。具體表現在以下幾個方面：其一，物聯網技術實現了物與物之間的互聯和信息交換，這項技術應用到環保領域，保險公司不僅可以大量積累環境數據，還能實時對保險標的進行風險監測，保險公司將跳出“收取保費—進行理賠”的粗放模式，成為真正的風險管理者。目前環保部門大量應用污染傳感設備組建環境監測網，保險公司應加強同環保部門的合作，定期對企業進行“環境體檢”，將環境風險扼殺在搖籃之中。其二，環境風險中的“大數法則”是綠色保險設計的核心原理，環境數據匱乏嚴重制約了我國綠色保險設計的科學性和實施的有效性。大數據的運用能夠從根本上改變這一困境。保險公司不僅能直接通過物聯網采集企業的環境數據，還能通過“網絡爬蟲”抓取互聯網上的輿情，從側面評估數據的真實性，防范“道德風險”。

綠色保險法律制度還應引入“共享”發展理念。共享發展理念其本質含義是“人人參與、人人盡力、人人享有”。而保險業發展的導向是“人人為我、我為人人”，可見保險業的價值導向和共享發展理念具有內在一致性。綠色保險旨在維護全人類共同的生存環境，這不僅僅是政府職能，更需要企業、消費者、社會組織的廣泛參與。當前“共享經濟”正如火如荼地開展，也為綠色保險法律制度落地實施提供了新契機：一則消費者在置身于共享單車、共享汽車等共享模式中所潛在的風險可以通過保險化解；二則綠色保險的場景式應用正持續不斷地灌輸保險理念、加強消費者綠色教育，有利于實現消費者、保險公司與企業的良性互動。

(二)增加綠色保險的硬法和軟法供給

諾斯將制度分為正式制度與非正式制度。對于法律而言，正式制度表現為依靠國家強制力保障實施的法律規范，即硬法(hard law)；而那些不需要國家強制力保障實施，但又能夠產生社會實效的非正式規則稱為軟法(soft law)。我國綠色保險法律制度所包含的硬法規范和軟法規范都相對匱乏，使社會主體踐行環境保護的動力不足，為此有必要增加綠色保險法律的硬法和軟法供給，實現二者的雙向互動。

硬法是綠色保險法律制度實施的最低保證。首先，應加快綠色保險立法。我國《環境保護法》已規定“鼓勵投保環境污染責任險”。筆者認為應當將這一規定同樣納入到《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等單行法中，并頒布《環境污染責任險實施條例》，以解決環境污染責任險實施中的具體問題。其次，應健全環境風險標準體系。按照所屬行業、生產流程劃分企業的環境風險等級，并對市場產品進行環境風險認證，為保險公司分析數據、實行差異化費率提供基礎技術支持。最后，應將“綠色指標”納入到對保險公司的監管規范當中。例如，監管機構應明確要求保險公司不得承保高污染高能耗工程、保險公司不得將保險資金投入到對環境不利的產業等等。

通過自主協商生成的軟法規范更符合社會主體的根本利益，更能激勵社會主體主動實施綠色保險法律制度。軟法機制同公司社會責任具有內在一致性，它要求企業經營不能只追求股東個人的經濟利益，而應平衡所有利益相關者(社區、雇員、消費者、債權人)的利益。目前環境責任已成為保險業社會責任的重要組成部分。2012年6月聯合國公布的“保險業可持續發展原則”為保險公司踐行環境責任提供了總體框架。首先，應擬定可持續發展的公司價值觀，將環境保護議題納入到股東會與董事會日常的經營決策當中。其次，從環境保護的理念出發設計承保相關保單，如應對氣候變化風險的氣候保險、應對環境責任風險的環境責任險等等。最后，應將環境保護融入到保險標的的維修、重置和其他理賠服務之中，例如妥善處理汽車回收中產生的汞、汽油、金屬等殘留物質以減少對生態的破壞。

(三)對綠色保險實施主體建立持續的激勵機制

綠色保險法律制度是多方參與的，其主體之間的利益動機也各不相同，因此建立持續的激勵機制對綠色保險法律制度的健康運行具有十分重要的作用。

一是建立反向激勵機制，使環境風險顯性化、內部化，激勵市場主體自發地產生綠色保險需求。環境是典型的公共物品，具有非排他性和非競爭性，因此企業的生產經營活動所產生的負外部性必須由其自身承擔，也即“污染者付費”原則。當前我國環境風險產生的成本大多是隱性成本，并沒有內化到企業自身的生產成本當中，導致企業對綠色保險的投保積極性不足。為解決這一問題，筆者建議采取以下措施：首先，綠色保險直接和行政審批、行政執法掛鉤。環保部應當制作環境風險強制參保名錄，將名錄內企業進行生產經營必須投保綠色保險作為行政審批的前置條件。其次，將投保綠色保險納入到工程建設環境影響評價體系當中。這樣保險公司可以作為“監督人”全程參與到企業環境風險管理過程中。最后，分散未來的環境事故賠償責任是企業購買綠色保險產品的內在動力。法理上講，司法責任以清晰具體的權利義務規則為前提，嚴格遵循相應的法律程序，損害賠償結果也有一定的規律可尋，因此司法責任特別是損害賠償責任可以通過保險分散。而行政執法自由裁量空間大，行政罰款具有很強的隨意性和任意性，保險公司通常將行政責任作為不可保風險，因此，必須建立以司法責任為主、行政責任為輔的環境責任體系。

二是建立正向激勵機制，迎合市場主體綠色保險的實際需求。首先，從保險公司角度來看，當前我國各大保險公司表面上為迎合政策相繼推出綠色保險產品，但囿于數據缺乏、精算技術落后等因素，往往采取收窄承保范圍、設置過多除外責任、提高保險費等措施，實際上是持觀望態度。而且目前我國保險公司業務主要是投資型保險，發展綠色保險的動力不足。筆者認為，莫不如仿效域外發達國家成立專門的綠色保險公司專營此類業務，這樣既能解決保險公司發展綠色保險動力不足問題，又可以提升綠色保險經營的專業化程度。其次，應當設計科學合理的綠色保險產品。綠色保險產品承保的風險具有很大的不確定性，保險公司應當利用大數據、物聯網等先進科技大量積累數據、提升精算水平、降低保費，使環境風險的價格準確反映到保費當中。再次，對企業的環境風險進行持續觀測，實行差異化費率，使風險定價盡量科學，防止價格偏離價值造成的“逆選擇”。最后，通常每個企業面臨的環境風險差異較大，企業投保綠色保險產品也需要個性化定制，但我國企業的環境風險意識還比較薄弱，與專業的保險公司相比具有明顯的信息劣勢，因此需要大力發展保險中介機構，為企業提供專業化的環境風險管理服務，盡量消減信息不對稱造成的權益損失。

此外，需要注意的是，科學的反向激勵機制必須建立在綠色保險精算技術成熟、產品價格合理、保險公司經營風險可控三大基礎之上，如果以上條件不具備，行政管控和司法責任的追究則是變相加重企業和保險機構的負擔，等于是政府將自身的環境治理責任轉嫁到社會主體之上。

五、結 語

綠色金融乃是借助于金融調控這一資源配置工具，引導資本向低碳環保產業流動，實現經濟可持續發展的經濟機制。相較于綠色信貸、綠色證券的間接調控而言，綠色保險直接參與到環境風險管理和分散的全過程當中，因此，綠色保險法律制度的有效實施至為關鍵。綠色保險法律制度不僅僅是某一具體規則，而是一項整體性制度。解決我國綠色保險法律制度“叫好不叫座”的困局，首先要對綠色保險法律制度的基本理念進行更新，汲取創新、共享等先進發展理念，使其內化到行為主體的策略性選擇中；其次要增加綠色保險的硬法和軟法的供給，實現二者的雙向互動，最后對綠色保險實施主體建立持續的激勵機制，重塑經濟活動的成本和價格，使社會主體主動地進行風險分散。通過對構成綠色保險法律制度的制度要素進行改進和優化，能夠促進綠色保險法律制度的自我實施。

[參 考 文 獻]

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[7]劉百軍.破解環境公益訴訟難題亟待制度支持[N].法制日報,2014-04-08(004).