從審計視角看如何進一步推進扶貧工作

張雪艷

（西京學院，西安710123）

習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上指出，要加強扶貧資金管理，加強扶貧審計監管。此后，審計署陸續出臺了《關于進一步加強扶貧審計，促進精準扶貧脫貧政策落實的意見》《2018年國家重大政策措施落實情況跟蹤審計工作指導意見》等，均指出要以扶貧審計促脫貧攻堅。近年來，各地審計機關圍繞精準扶貧精準脫貧，對扶貧政策落實、專項資金使用和項目建設情況進行了跟蹤審計，較好地發揮了審計的積極作用。現綜合研究了各地扶貧審計中查處的主要問題，力求從審計的視角研究、分析精準扶貧工作中存在的主要問題并提出了相應的對策建議，更好地做好精準扶貧工作，實現精準脫貧目標。[1]

一、存在的主要問題

（一）扶持對象不精準

扶貧對象精準是扶真貧、真扶貧的重要前提。但審計發現，村組干部對本村貧困人員的真實情況和底數掌握不清，既有將應該納入扶貧系統的扶貧對象沒有完全納入的問題，也有將不符合貧困條件的人員違規納入的問題，甚至出于私利違規讓不符合條件的親朋好友享受扶貧政策的問題。從相關部門來看，主要是由于各個部門信息不共享，導致對扶貧對象識別不準，將許多不符合條件的人員納入了貧困戶系統。

（二）資金使用不精準

扶貧資金是開展扶貧工作、實現脫貧目標的重要保障，必須精準使用，才能使資金效益最大化，從而助力早日脫貧。審計查處的各種問題也說明，不管是什么人，采取什么手段，都始終圍繞著套取、騙取扶貧資金做文章。審計發現，在資金精準使用方面，既有在扶貧項目中精準施策不夠，導致大水漫灌式扶貧的不精準問題，也有扶貧資金統籌整合不夠，投入渠道分散，沒有形成合力的問題。[2]

（三）項目實施不精準

扶貧項目是改善貧困戶脫貧條件，提高“自我造血”功能的重要載體，而準確確定扶貧項目是保障扶貧效益的重要前提。審計發現，扶貧項目實施不夠精準的問題，主要表現在項目前期調研論證不夠，導致項目立項不精準。從項目建設的過程來看，有的在項目實施期間隨意變更項目內容，有的將原來的項目重新包裝以舊頂新、以少充多、以次充好，還有的對配套建設要么不做，有的做了也做不全、做不好，還有的配套設施滯后，導致項目屢屢變更甚至作廢，整體效益不佳甚至項目失敗。

（四）使用效益不精準

扶貧資金使用效益是評價脫貧攻堅成效的根本標準。審計發現，扶貧資金使用和項目建設效益不精準，脫貧成效不佳。主要表現在三個方面，一是貧困戶脫貧技能提高不明顯。如在就業扶貧項目中，盡管很多貧困戶參加了資格培訓，但真正就業的卻只占一小部分。二是貧困戶增收不明顯。在產業扶貧項目實施中，項目預期目標與實際成效相去甚遠。三是企業帶動作用不明顯。有的把扶貧資金當作是對企業、合作社或致富帶頭人的一種補貼，純粹為了爭取資金，從一開始申報時就故意夸大扶貧效果，有關部門審核把關不嚴，導致扶貧資金屢屢被套取，影響了扶貧效益。

（五）監督檢查不精準

參與扶貧工作的相關部門負有組織實施扶貧工作的重要職能，基層村組干部是在一線組織落實扶貧工作的直接責任者，相關部門和村組干部職能履行情況，直接關系到扶貧工作的真實性、效益性，進而事關扶貧項目的成敗，影響脫貧攻堅大局。審計發現，有的職能部門履行職責不認真、不全面、不徹底，對本地扶貧底數掌握不清，對項目申報審核把關不嚴，項目實施和驗收計劃不周、統籌不夠、指導不力。在基層村組干部中，則比較多的存在政策意識，法制觀念不強，落實不細等問題。

二、問題產生的主要原因

（一）體制機制不順暢

1.職責不清晰。由于政府相關部門職能交叉，導致許多扶貧項目建設內容交叉重復。近年來，扶貧資金劃撥以條為主，項目申報則以塊為主、條塊結合。這種管理體制部門之間的權力劃分、信息壁壘，使得各主管部門之間缺少溝通和銜接，項目內容的重復交叉，容易造成重復申報，騙取套取扶貧資金。這是導致扶貧資金碎片化使用、難以整合、效益不高的重要原因。

2.機構不健全。貧困地區往往都是位置偏遠、交通不便，有的連汽車都不通，扶貧脫貧的難度和工作量都很大。而貧困區縣因經濟不發達編制都較少，常常沒有單設的專職扶貧機構，從事扶貧工作的人員少，這對扶貧工作的統籌協調、計劃安排、督導落實，以及扶貧工作的穩定性、連續性都帶來不利影響。

（二）政策制度不完善

1.政策不完整。目前扶貧政策更多關注的是資金的投入、使用，對后期績效評估很少涉及。比如，目前產業扶貧項目的效益如何評價沒有標準，審計人員往往只能用項目申報方案中的預期效益做參考，而項目預期則隨著市場波動有很強的不確定性，實際當中雙方常常發生分歧，難以形成一致結論。有的項目雖然有驗收環節，但實際當中往往走樣變形，驗收流于形式，還有的建設類項目中對于招標費用來源也不明確，諸如此類的問題在實際的扶貧工作中時有發生。

2.政策不銜接。一是有的項目要求不銜接，有的要求對貧困戶進行逐戶甄別，但出于推進搬遷進度的目的，對甄別沒有要求，這就容易引起矛盾。二是責任不銜接。政府主導的一般性建設項目，都是誰的項目誰負責到底，而扶貧項目主管部門是扶貧辦，實施主體卻常常在村一級或其他新型經營主體。這種項目實施主體發生變化的情況，也使得有關部門的監管難以到位，項目效益難以保證。

（三）職責履行不到位

1.項目銜接不順暢。扶貧工作涉及生產發展、易地搬遷、教育衛生、社會保障等諸多內容，需要相關部門嚴肅認真履行職責。但由于各種原因，職能部門的職責履行還不夠到位。貧困戶在產業扶貧項目實施中，經常因缺乏技術導致項目效益不佳甚至失敗。

2.項目規劃不長遠。相關部門、基層政府和村組在項目實施后監管不夠，使得有的旨在提高貧困戶“造血”功能的產業項目變成了一次性投入，把發幾頭牛、幾只羊就當作產業扶貧項目，將長遠的致富途徑變成了貧困戶的短期收益。

3.項目審核不嚴謹。對扶貧項目的立項論證不夠科學嚴謹。比如，對產業類項目是否切合實際，貧困戶是否有充分意愿和足夠能力去實施，是否真正能夠幫助貧困戶脫貧等方面的調研還不夠。在移民搬遷項目中，對搬遷對象的篩選和確定，搬遷地址的選址是否符合村民搬遷愿望研究論證不夠。培訓類項目中，對培訓內容的設置是否切合貧困戶的實際需要還不夠精準，導致有的項目批復后多次變更，甚至出現了無法實施的情況。

（四）隊伍建設不夠好

1.扶貧力量不足。在目前扶貧任務激增、標準提升，扶貧工作已經進入攻堅拔寨沖刺階段的新形勢下，區縣和鄉鎮街辦普遍面臨著人力不足的問題，部分縣一級扶貧開發辦公室仍沒有單設。這些都為扶貧工作項目調研論證不夠、質量難保證、后期監管難實施等問題埋下了伏筆。

2.扶貧能力不強。具體表現在村組一級干部的整體素質不高和扶貧業務干部素質單一，缺乏相關專業知識，如道路建設、產業項目、電商扶貧等對專業知識要求較高，扶貧干部不了解相關專業知識和產業發展前景，導致項目論證、審批流于形式。基層為了解決人力不足的問題，往往采取臨時借調的辦法，這又與能力不強形成了惡性循環，極易導致扶貧工作在低層次徘徊。

三、對策建議

（一）不斷完善扶貧政策體系

經過多年的實踐，尤其是近幾年扶貧開發工作整體取得巨大突破的宏觀環境下，扶貧政策體系已初步形成。但在具體的執行過程中，一些細節性的政策規定還不夠完善和嚴謹，而這些細節在一定程度上影響扶貧工作的成效甚至扶貧項目的成敗。[3]一是在區縣黨委政府層面，區縣黨委政府要全面履行脫貧攻堅主體責任，制定好脫貧攻堅規劃，抓好涉農資金統籌整合，切實發揮好脫貧攻堅一線指揮部的作用。要夯實鄉鎮黨委政府的直接責任，加強對村組扶貧資金使用、扶貧項目實施的監督，把問題消滅在萌芽狀態。扶貧脫貧部門要從過去組織實施扶貧項目的繁重業務工作中解脫出來，把主要精力放在研究制定政策、不斷完善政策制度上來，發揮好綜合、協調、統籌宏觀指導和監督檢查的作用。二是在政策具體內容層面，要著重研究政策的完整性、系統性、閉合性，特別是要注重對政策落實效果的評估，督促加強項目調研論證，科學預測產業市場，加強后期監督和評估，科學合理規避風險。

（二）加大對扶貧項目和扶貧資金的統籌力度

貧困區縣要加大涉農資金統籌整合力度，集中力量攻堅克難。要建立扶貧項目庫和信息共享機制，做好項目儲備，完善項目申報制度、實施備案制度、檢查驗收制度，嚴格按照項目實施方案檢查驗收，提高項目成功率。要強化區縣政府的監管責任，嚴格執行資金報賬審核制度，及時跟蹤訪查扶貧項目實施、資金使用效益，確保項目實施取得成效。對培訓類項目，要從嚴審核培訓機構的資質，合理制定培訓大綱，采取獲得技術等級證書與發放補助掛鉤等辦法，切實解決培訓項目弄虛作假問題，強化貧困人口產業技能培訓，拓寬有勞動能力的貧困人口就業渠道，提高扶貧效益。

（三）加強扶貧隊伍建設

一是單設縣一級的扶貧開發辦公室。要進一步優化扶貧人力資源配置，適當增加專職人員，人員要配齊、力量要強，合理設置內設機構。二是鄉鎮要有扶貧專干。要以縣為單位，統籌整合人力資源，對一些因為社會發展而功能弱化的工作職責，可適當轉崗。如基層的同志反映，計劃生育現在基層工作量已經大為減少，是否可考慮將部分計生干部轉為扶貧崗，或者讓這部分干部增加扶貧工作的職能，便于促進基層工作落實。三是注重村組干部隊伍建設。村組干部生活工作在當地，是不是扶真貧他們最有發言權，真扶貧也要靠他們去落實。要結合村級組織換屆，把那些責任心強，愿意為村民脫貧致富做貢獻的優秀農民選拔到村級組織中。四是充分發揮“第一書記”作用。第一書記是代表黨委政府在扶貧第一線的干部，把第一書記作用發揮好了，就會切實把好精準扶貧第一關，確保最后一公里暢通。五是要加大對扶貧工作人員的培訓，使其既接地氣，又有較高的專業素養。扶貧人員自身也要強化責任意識，深入基層實際，加強項目調研，加強過程監管，既做好綜合協調的工作，又發揮好督查檢查作用，提高扶貧效益。

（四）強化考核問責機制

扶貧落實方面，要嚴格遵循中共中央提出的到2020年“農村貧困人口如期脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困”的總要求，都要嚴格按照這個時間節點，扎扎實實推進扶貧工作。各級安排工作、考評檢查都要保證上下工作節奏一致。監督檢查方面，要發揮紀檢監察、財政、審計等部門的督查作用，發揮報紙、電視、網絡等輿論監督作用，暢通舉報渠道，加強對扶貧資金監管。針對扶貧領域發生的問題，要強化問責機制。要建立扶貧工作巡查督查制度，及時發現問題，定期通報情況，督促抓好落實。脫貧考核方面，要加大對脫貧工作任務考核的權重，加強對扶貧項目完成數量和質量的考核，以考核和問責追責倒逼干部擔責盡責，促使扶貧政策措施落實，確保脫貧攻堅目標順利實現，如期實現全面建成小康社會的總目標。