中國地方政府債務管理制度與能力測評
——基于世界銀行DeMPA模型

朱 娜

(中南大學 商學院，湖南，長沙 410083)*

一、引 言

防范化解地方政府債務風險是我國防范重大風險“攻堅戰”的重要內容，事關國家經濟安全和社會穩定。科學有效的地方政府舉債融資機制和管理體系，涉及法律法規、體制機制、機構設置和執行操作等層面，是確保債務可持續、防范化解債務風險的重要保障。2015年開始實施的新《預算法》賦予地方政府舉債權以來，我國陸續出臺限額管理、預算管理、風險管理、統計監測、信息公開等制度措施，初步建立起地方政府債務管理框架。探索一種國際認可、科學可行的評價方法，衡量我國地方政府債務管理制度設計和管理能力，找準短板和弱項，對推進地方政府債務管理改革、確保債務可持續具有重要的理論和現實意義。

國外學者對于地方政府債務管理的研究主要以機理為主，從地方債務的性質出發[1-5]，以市場為導向，分析地方債務管理的必要性，再結合各國地方債務管理情況，對比分析各類債務管理模式的優缺點[6，7]。現存的地方債務管理模式按照行政干預程度由低到高分為四個類型：市場約束型、合作協調型、規則基準型與直接管控型。這四類模式并不存在孰優孰劣的問題，只有結合自身經濟環境與政治制度才能形成行之有效的管理模式。我國學者對于地方政府債務管理的研究多以機制研究為主[8，9]，從行政角度出發，以政府把控為導向，有針對性地提出地方政府債務管理建議，認為我國地方政府債務需要與行政手段相配合才能形成我國特有的、有效的管理模式[10-13]；地方政府性債務的使用效率是地方政府性債務管理的要點，是債務風險的內核[14，15]。

世界銀行與國際貨幣基金組織(IMF)等合作，制定了關于政府財政改革和債務管理的全球知識計劃，旨在維持宏觀經濟穩定的同時，保持財政可持續性和債務管理能力[16]。該計劃的重要組成部分是債務管理績效評估模型(Debt Management Performance Assessment, DeMPA)，通過一系列指標全方位評估地方政府債務管理制度和能力。世界銀行于2008年制定了主權債務DeMPA(Sovereign DeMPA)，在此基礎上，根據地方政府債務與主權債務的不同，于2016年制定了地方政府債務DeMPA(Subnational DeMPA)[17]。該模型能夠反映地方政府債務管理實踐的優缺點，有助于加強政府債務管理能力,以更符合國際范例的方式實現地方政府債務管理目標，增強債務可持續性。DeMPA模型應用到世界上很多國家后已成為債務管理評估的國際公認標準，截至2013年4月，已在59個國家得到廣泛應用[18]，但在中國，不管是主權債務層面還是地方政府債務層面至今都還未得到應用。

綜合已有文獻來看，國內外對于地方政府債務管理制度研究主要集中于債務風險評估、管理手段、治理方法的對比分析等，而對于地方政府債務管理制度設計和執行績效的測評鮮有相關文獻。為此，本文基于世行地方政府DeMPA模型，以修正后測評具有代表性的東、中、西部各一個省份，分析我國現行地方政府債務管理制度和實踐存在的不足，并有針對性地提出政策建議。

二、DeMPA模型及其實用性修正

(一)DeMPA的評估范圍和指標體系

世行地方政府DeMPA模型涵蓋了地方政府債務管理活動以及與之密切相關的債務管理功能。它評估地方政府直接借入或經地方政府擔保的其他公共部門機構所產生的債務，評估對象側重于借貸活動。DeMPA不評估管理隱性或有負債的能力，不評估地方政府資產狀況。評估的范圍被限制在地方政府資產負債表中的直接負債、具有明確責任的或有負債方面(見表1)。

表1 地方政府 DeMPA評價范圍

地方政府 DeMPA從治理和戰略發展、協調財政和預算政策、借貸和相關融資活動、現金流預測與現金余額管理、債務記錄和操作風險管理等五大方面，建立起由13項指標(DPIs)組成的評價體系，每項指標又從2～4個維度設定標準和評價方法。

在地方政府債務管理的情境中，“管理”一詞是指指導政府債務管理人員操作的法律和管理結構。管理不僅包含了廣泛的法律機制(國家和地方政府一級的法定立法、法令等)，目標定義、權限和責任，還體現了管理框架，包括戰略的制定和實施、操作程序、質量保證實踐和報告責任等問題。地方政府 DeMPA方法應用于單個有債務能力的地方政府實體，而不是整個地方政府部門。

(二)DeMPA的評估方法

DeMPA評估方法主要是根據每個評估指標、評估維度和評估標準，對地方政府債務管理的制度安排和執行水平給出A、B、C或D的分數。其中，C為合格分界線，代表了在被測量的特定維度下有效性能的必要條件。若未達到C分所要求的標準，則只能賦予D分，表明債務管理制度或實踐不佳，沒有達到合格標準，通常需要作為下一步債務改革的優先事項。若高于C分，B分屬于良好，介于最低要求和最佳實踐之間；A分屬于優秀，反映達到了該指標維度的最佳實踐標準。

在某些情況下，無法評估一個維度,可能因為：沒有進行該項活動，評估無法完成，維度不適用，在這種情況下，應該賦予不適用(Not Available, N/A)；由于資料不足，難以或不可能評估該維度，在這種情況下應賦予未評級或未評估(Not Rated, N/R)。

當評分標準要求制定某些法律、程序或制度時，必須在實踐中遵守或執行這些法律、程序或制度。如果制定了法律制度卻沒有得到普遍有效執行，則視同不存在這些法律、程序或制度，沒有達到該項評分標準。

(三)DeMPA的修正

結合實證運用，本文對DeMPA模型作以下修正：

1．增設A、B、C和D四個檔次的評分。在運用中發現，對于接近評價標準但尚未完全達到標準的指標，原有的四個檔位難以準確描述，建議給出A、B、C或D的評分，用以評價接近標準檔的管理水平。

2．每檔分別賦值，以便得到整體評分。從原DeMPA體系可以知道每個指標、每個維度的評分結果，但無法得到某地方政府整體評分結果。因此，本文給定每個指標相同的權重，將A、A-、B、B-、C、C-、D、D-檔分別賦予4、3.5、3、2.5、2、1.5、1、0.5的分值，從而加總可以得到對某個地方政府債務管理的整體評價，以便進行比較和分析。

3．設定總分75分為合格分數線，表示地方政府債務從管理視角衡量可持續。原體系中C檔(2分)為合格檔，可以設定每個細項平均2分(共31個細項，其中1項對我國不適用，因此僅有30個細項)，即總分60分為合格分，考慮到如果太多D分加上一些A和B檔的分數，總分雖仍可達到60分，但掩蓋了不少不合格檔次D檔的管理表現。因此，設定平均分為B-(2.5分)為合格分，即總分75分為合格分，用以衡量地方政府債務管理制度和管理水平是否達到國際認可的標準。

三、修正后DeMPA的運用

本文選取具有代表性的東、中、西部省份各一個，基于修正后的DeMPA模型對截至2018年6月的地方政府債務管理制度和實踐進行測評。

(一)治理與戰略發展

1．DPI-1 法律框架。維度(1)：權力機關舉借債務和開展擔保等相關活動是否存在清晰的法律框架，其涵蓋范圍和具體內容如何。我國規范地方政府舉債擔保行為的法律主要有《預算法》《擔保法》和《中國人民銀行法》，此外，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發[2014]43號)等文件也屬于法規范疇。法律規定，各省可以在國務院確定的限額內以發行省級地方政府債券的方式舉借債務，只能用于公益性資本支出，報本級人大批準。除此之外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務。除合法的外債擔保外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式提供擔保。這些滿足了DeMPA中關于法律框架的B級標準，即中央政府制定了清晰的法律，規定舉債權限、舉債目的和向立法機構報告。沒有滿足A級評分標準，因為法律沒有規定地方政府必須制定債務管理中期戰略。三省評分結果都為B。維度(2)：對地方政府直接從中央銀行融資加以了法律限制。我國《中國人民銀行法》規定“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認購、包銷國債和其他政府債券”，滿足A級標準對政府能否向央行透支作出嚴格限制在兩周內的要求。三省評分結果都為A。

2．DPI-2 管理結構。維度(1)：地方政府舉債和相關行為的管理結構。國發43號文規定，財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要做好債務規模控制、債券發行、預算管理、統計分析和風險監控等工作。在實踐中，各省都由省政府發行政府債券，債務管理由省財政廳承擔。這些都滿足C級標準規定了清晰的地方政府債務舉借主體和管理主體要求。因債務舉借暫無債務管理中期戰略指導，無法滿足B級標準。三省評分結果都為C。維度(2)：地方政府提供擔保的管理結構。除合法的外債擔保，地方政府及其部門不得為任何人或單位提供任何擔保。外債舉借和擔保由財政部門歸口管理。因此，三省都達到A級標準，即對于擔保有統一歸口管理機構，并符合政策需要。

3．DPI-3 債務管理戰略。維度(1)：債務管理戰略的質量。由于我國中央政府沒有要求制定債務管理中期戰略，東部與西部代表省都沒有制定此戰略。但是處于中部的代表省與世界銀行合作開展了財政可持續發展政策貸款(Development Policy Lending, DPL)項目，制定了基于債務可持續分析(Debt Sustainability Analysis, DSA)的省級中期財政戰略(Medium Term Debt Fiscal Framework, MTFF)，基本滿足了B級要求，不足之處是該戰略為中期財政戰略，并非中期債務管理戰略，且尚未對成本、風險和市場不確定性進行綜合性分析。東、中、西三省評分分別為D、B-、D。維度(2)：債務管理戰略的制定決策過程和公開度。中部代表省基于債務可持續分析的中期財政管理戰略(MTFF-DSA)由省財政廳制定，經省政府審定后在財政部門官方網站上向社會公布。滿足了C級要求。沒有得到更高評分，因為與“很好地將該戰略與年度預算和中期支出規劃銜接起來，年度終了根據實際執行結果調整和滾動編制”的要求仍有差距。三省評分分別為D、B-、D。

4．DPI-4 債務報告與評價。維度(1)：涵蓋地方政府債務、擔保和債務相關活動的統計公報的公開。東部和西部代表省均無債務統計公報，僅在年度預算和發行債券時披露了部分債務信息。中部代表省借鑒國際模版，編制并公布了中國第一份地方政府全省和省級債務統計公報，每半年更新，并選取了部分市縣試點。三省評分分別為C-、B、C-。維度(2)：向本級立法機關和中央政府報告債務情況。各代表省每年在向本級人大的預決算報告中都涵蓋了政府債務信息，并每季度通過統一的債務管理信息系統向財政部報告債務余額變動信息，但尚未向人大報告債務管理戰略及落實戰略的相關工作，評分均為B-。

5．DPI-5 審計。維度(1)：對地方政府債務的財務審計、執行審計和績效審計的頻率、廣度和公開度。我國《審計法》規定，地方政府應每年向本級人大提出審計機關對預算執行和其他財政收支的審計工作報告，以及問題糾正情況和處理結果。三個代表省的政府債務均定期接受國家審計署、省審計廳的外部審計；審計工作報告定期向社會公開；省財政監督局作為內審機構每年開展了包括政府債務的內部審計。但因外審報告沒有嚴格界定公開時限，沒有達到A級標準，三省均為B分。維度(2)：審計結果的應用程度。三省地方政府均對外部審計結果做出了官方回應，對檢查出的問題進行整改，并限時向審計機關反饋整改情況，滿足B級標準。

(二)與財政和預算政策協調

DPI-6 與財政和預算政策協調。維度(1)：對在不同情景下地方政府債務還本付息進行準確及時預測，給財政政策制定者提供參考。在每年預算編制過程中，三省均會預測第二年的宏觀經濟數據、財政收支和債務還本付息數據，到達C級合格標準。不能達到B級標準，是因為這一預計沒有作基于利率或匯率等變化的敏感性測試。維度(2)：債務可持續性分析(DSA)和重要宏觀經濟變量的預算。中部代表省與世行合作引入了債務可持續分析模型(DSA)，預測利率、宏觀經濟、財政收支和債務水平，并運用到省級中期財政規劃和年度預算編制，滿足A級要求。其余東部和西部代表省沒有開展此項工作評為D分。

(三)借款與相關融資活動

1．DPI-7 國內借款。維度(1)：制定包含了借款總額、借款類型的年度舉債計劃，向社會公開債券發行招標計劃(日歷)。三省均制定了年度和季度債券發行計劃，但僅在發行前一周公布單次發行安排并披露有關信息，沒有提前向市場公布債券發行的月度或季度日歷，達到B分標準。維度(2)：國內借款程序性文件的質量。財政部于2015年制定了地方政府一般債券和專項債券發行管理辦法并于2017、2018年進行了更新，對債券發行方式、信用評級、信息披露等作出明確要求。三省均能按要求發行債券，定期與各大金融機構等債券承銷商會晤交換意見，達到A-級標準。

2．DPI-8 國外借款。維度(1)：評估從潛在外債提供者的最具性價比的借款條件與條款，制定借款計劃。我國外債主要包括國際金融組織貸款和外國政府貸款，統一由財政部管理，項目審核由發改委管理。對外債項目申報管理納入項目庫管理，每年評估借款條件與條款。中部和西部代表省得到C分，東部B分。沒有得到更高評分，因為沒有在每筆貸款發生時重新評估和調整。維度(2)：對外借款程序性文件的質量。我國建立了政府外債統計檢測預警管理信息系統，對于外債借款全流程交易都會在系統中及時記錄，并制定了專門文件規范，但沒有每年評估和修改，三省都達到B級標準。維度(3)：律師在借款協議簽訂前的介入程度。三省律師并非等到借款協議簽訂時才介入，而是在談判過程開始階段就介入審核借款協議等內容，達到A級標準。

3．DPI-9 貸款擔保、轉貸和衍生品。維度(1)：審核批準提供貸款擔保的文件和程序質量。我國地方政府的擔保行為合法的只有對政府外債的擔保。地方政府制定了合理的內部流程文件，用來規范貸款擔保的審批與監控，并明確了擔保前要衡量風險情況，但沒有要求計算收取擔保費，三省都達到B級要求。 維度(2)：審核批準政府轉貸的文件和程序質量。我國地方政府轉貸形式只有省級政府轉貸市縣的政府債券，對省級政府下達市縣政府債務限額、報批本級人大以及簽訂轉貸協議等也都有明確規定，每年在分配債務限額時市縣債務風險是分配依據之一，三省達到B級標準。維度(3)：審核批準發行衍生品的文件和程序質量。我國地方政府債務沒有衍生品，此條不適用。

(四)現金流預測和現金余額管理

DPI-10 現金流預測和現金余額管理。維度(1)：對銀行賬戶余額預測的有效性。我國省級政府現金管理試點開始于2014年，并于2017年全面鋪開。現金流預測雖已開展，但只在開展現金操作時預測，并非嚴格做到每月更新和精準預測，三省評分分為C、C-、C-分。維度(2)：管理和維持合適國庫現金余額，包括將現金余額管理與國內債務舉借操作相銜接。地方國庫現金管理形式為1年以內的商業銀行定期存款，并沒有將現金流預測與債務短期操作結合起來，沒有根據現金流有計劃地發行短期產品。三省均為C-分。

(五)債務記錄和操作風險管理

1．DPI-11 債務管理與數據安全。維度(1)：是否具有規范債務還本付息支付流程的文件及其質量如何。三省均建立了地方政府債務管理系統和國庫集中支付系統，債務還本付息在國庫集中支付系統中實現電子支付，支付實現多崗位分離審核，但沒有實現電子自動發起直接支付。三省得分分別為B、C、C。維度(2)：規范債務數據統計管理以及債務資料和數據存儲的文件及其質量。維度(3)：規范債務統計和管理系統登錄權限的文件及其質量。我國對于地方政府債務統計始于2015年，操作手冊更多的只是反映系統或軟件的操作，并未建立從業務層面規范整個流程的文件。三省均為C。維度(4)：債務統計管理系統存儲和備份的頻率與安全性。代表省系統數據做到了實時備份(高于A級標準每天備份的要求)，且備份數據存儲在另外城市專屬、安全的地方；所有后臺數據的操作全程留痕、實行權限管理和技術保障，評分分別為A、A、A-。

2．DPI-12 崗位分設、員工能力和業務連續性。維度(1)：對于一些關鍵崗位的分設，以及是否設有風險監管與合規職能。三省財政廳均擁有清晰的組織結構，債務管理與債務資金支付部門分屬債務管理處和國庫處，除債務處對風險和合規進行監管外，還設有監督局等部門，滿足分設崗位分別從事貸款談判、合同錄入、風險監管和債務支付等要求，評分均為B。維度(2)：員工能力和人力資源管理。三省都制定了員工行為準則，對于所有的公務員都進行入職培訓和不定期的崗位培訓，但沒有制定針對個人的培訓和職業發展計劃。三省評分分別為B-、B-、B。維度(3)：是否具有業務連續性和災難恢復計劃。三省政府均有專門的應急辦，并制定了債務風險應急預案，但沒有專門針對債務管理制定災難恢復計劃和操作風險管理指南。三省評分分別為C、C-、C。

3．DPI-13 債務等有關記錄。維度(1)：對于國內債務、外債、擔保債務以及債務相關交易記錄的完整性和及時性。三省雖然具有對于國內債務、外債、擔保債務以及債務相關交易的記錄，但完整性和時效性還有待提高，評分分別為B、B、B-。維度(2)：地方政府債券是否在中央登記結算系統擁有所有債券持有人的最新信息，并符合內控審計和操作風險管理要求。地方政府債券統一在中央國債登記結算有限公司辦理總登記托管，在中央國債登記公司、上交所、深交所等建立了政府債券發行系統，實行無紙化發行，做好了信息披露、登記托管、轉托管等工作，三省都達到A級標準。

(六)綜合評價結果

綜合來看，東、中、西代表省份評價結果綜合評分分別達到77.5、83、75分(圖1)，平均分78.5分，均達到或超過設定的合格線75分；每個細項平均分2.6分，略超過B-檔(2.5分)，表明我國地方政府管理制度設計與管理水平處于國際認可標準的合格與良好之間。

圖1 東、中、西部代表省份基于DeMPA管理績效評分結果

四、結論與政策建議

通過以上分析，得出五點結論：(1)總的來看，我國地方政府債務管理制度和能力達到或略超過國際合格(合格線75分)標準。除個別指標不合格，東、中、西代表省份綜合評分均超過合格標準，表明我國地方政府債務管理制度設計和管理能力達到國際認可的基本合格水平，為確保債務可持續提供了重要保障。(2)制度性指標(法律框架、管理結構等)各省管理水平基本趨同。由于目前我國地方政府債務管理總體框架和管理舉措不少都是由中央層面統一制定，因此，可以看到對于法律框架、管理結構、債務報告與評價、審計等方面，各省表現基本一致，說明我國債務相關法律和制度規定基本合理，科學的管制框架得以建立。(3)實踐性指標(操作風險管理、債務記錄與報告等)各省略有差異，東部和中部省份略優于西部省份，國際接軌多的省份略優于其他省份。例如，中部代表省由于與世行開展了項目合作，基于DSA模型編制了中期財政規劃，公開了地方政府債務統計公報，因此，在債務管理戰略、債務報告與評價等指標上優于其他省份。但總體而言，東部、中部省份得分略高于西部省份。(4)普遍表現薄弱的指標集中在債務管理中期戰略、債務數據和國庫現金管理，應成為下一步改革的重點。一是缺乏基于債務可持續分析的債務管理中期戰略。國際上，債務中期戰略屬于良好實踐標準，是確保債務可持續的重要制度，應與地方政府預算相銜接，向立法機構報告并向社會公開。二是債務數據統計和公開不盡完善。我國盡管近年來對于債務統計有所加強，但更多還停留在統計層面，缺乏從業務管理層面而不僅是技術操作層面規范整個流程的文件；沒有建立債務統計公報制度，一般只在年度預算和發行債券時披露債務信息，范圍不統一，公開度有限。三是國庫現金管理較薄弱。國際先進做法基于每天可靠預測地方政府銀行賬戶現金流，并以此采取每周發行或回購短期債務的操作。目前，我國地方政府債券發行和兌付導致的現金流入流出大幅增加，而國庫現金管理還處于起步階段，現金流預測較為粗放。(5)若將我國近年隱性債務情況納入評價范圍，評分會明顯下降。盡管世行DeMPA模型評估范圍不包含隱性債務，但其指的是對國企的救助、養老保險金缺口等政府雖沒簽訂協議但有救助義務的債務。我國近年來部分地方政府通過融資平臺公司、異化PPP等形式違法違規舉借的債務，不遵循現有法律框架，實踐中目前統稱為隱性債務，并不完全屬于上述世行所指范圍。若將此納入評估范圍，管理結構、債務報告與評價、國內借款、債務管理與數據安全這四項都將受到影響甚至只能評為D。因此，隱性債務問題成為影響整個債務管理績效的重要因素，如不從體制機制和管理層面加以管控，將嚴重影響我國地方政府債務可持續性。

綜上，提出以下政策建議：(1)基于債務可持續分析，編制中期財政框架和債務管理中期戰略。債務管理中期戰略(Medium-Term Debt Management Strategy, MTDMS)是國際發達經濟體較為通行的做法。1990年有11個國家發布中期支出規劃，到2008年已經增加到132個。在地方層級，阿根廷、巴西、印度和波蘭等國已建立了中期財政規劃與債務可持續性框架，美國的許多州建立了中期預算規劃和債務可持續性框架[19]，但這一良好實踐在我國還尚未實質性開始。建議由中央統一推廣運用，地方政府債務管理中期戰略可以與中期財政規劃相銜接，以債務可持續性分析(DSA)模型為基礎，指導每年的債務管理政策。(2)有效化解隱性債務存量，嚴控違規舉債行為。隱性債務已成為當前我國地方政府債務的主要風險點。對于存量隱性債務，應分類逐步化解：債務限額內使用地方政府債券置換一批，采取壓縮公用經費、處置資產等方式償還一批，通過合規的PPP、債務重組等方式市場化轉化一批，加強與金融機構溝通爭取展期等方式延續一批。對于游離于限額管理外的隱性債務增量，則應堅決予以制止和控制。嚴格執行PPP與政府購買服務負面清單管理和財政可承受能力審查，加強對項目的審批和監管。建立健全政府性債務風險預警和應急處置機制，強化監督問責機制。(3)科學預測地方國庫現金流量，開展有效的現金管理。國庫現金管理既是保障地方政府運轉和民生支出的重要基礎，也是提高資金使用效益的有效手段。我國現金管理DeMPA評分較低，存在國庫資金出借或掛賬較多、年底結余資金較多、現金流預測粗放、現金管理手段單一等問題。應借鑒國際先進做法盡快改革國庫現金管理，提高現金流預測的可靠性和及時性，確定合理的國庫現金保有水平，建立現金流預測與債券發行與回購、國庫多余現金短期投資操作等相結合的現金管理制度。(4)建立債務統計公報制度，增強債務信息透明度。債務數據是債務管理的基礎。應盡快建立全國統一、數據聯網的債務管理信息系統，不僅從技術層面，更重要的是從管理層面規范債務數據統計和管理。債務信息公開是有效規制政府行為的約束機制。建議采用通用模板，以圖表的方式，按季度或年度編制并公開專門的地方政府債務統計公報，包括債務余額、債務限額、債務結構、利率期限、風險指標以及關注類債務等詳細信息，便于公眾監督，督促地方政府防范債務風險、規范舉債融資行為。