國外EPR經驗對我國生產者責任延伸制度信用評價建設的啟示

楊海超 ，馬忠玉 ，2

（1.中國人民大學環境學院，北京100872；2.國家信息中心，北京100045）

當今世界，電子廢棄物的污染治理問題已經日益成為各國關注的焦點。中國是電器電子產品生產和消費大國，隨著經濟的發展，電器電子產品報廢量進入了一個高峰期。廢棄電器電子產品如果處理不當會對環境產生巨大的危害，同時會造成資源的浪費。生產者責任延伸制度是治理電子廢棄物的一項有效的環境政策手段，而建立生產者責任延伸制度信用評價，是推進生產者責任延伸制度推行的重要機制創新。

1 生產者責任延伸制度發展進程

生產者責任延伸制度是一項重要的環境政策手段，這個制度要求將生產者的責任延伸到產品生命全周期，包括設計之初和消費后的回收再利用。20世紀70年代，歐洲公眾對廢棄物的危害日益重視，許多國家開始著手實施改善廢棄物的環境政策手段，而生產者作為產品制造的主體，在解決廢棄物回收循環利用的問題上，生產者的責任逐漸被重視起來。

1.1 萌芽階段

生產者責任延伸（Extended Producer Responsibility，EPR）的概念最早起源于歐洲。1975年，瑞典關于廢物循環利用和管理法案提出，生產產品之前，生產者有責任了解產品廢棄后從保護環境和節約資源的角度以適當方式加以處理的問題，該原則確定了廢物回收處置、再循環利用上的責任主體。

1988年瑞典經濟學家Thomas Lindhqvist提出了生產者責任延伸（EPR）的概念和原理，1990年Thomas Lindhqvist向瑞典環保署提交報告中正式定義了生產者責任延伸：EPR是一種環境保護策略（an environmental protection strategy），通過使產品制造者對產品的整個生命周期，特別是對產品的回收、循環利用和最終處置負責，達到減少產品環境影響的環境目標。EPR通過行政的、經濟的和信息的工具實施。這些工具的組合，決定了EPR的具體形式[1]。

1.2 形成階段

1991年德國首先將EPR的理念運用到《避免產生和再生利用包裝廢棄物法令》中，并通過該法令及相關的法律規范確立了包裝物的生產者延伸責任。此后生產者責任延伸（EPR）以及生產者責任延伸制度逐漸成為學術界討論的對象。

1994年起，世界經濟合作及發展組織（OECD）開始實施EPR的研究計劃,2001年OECD在最終報告《Extended producer responsibility：a guidance manual for governments》中將EPR制度定義為一項環境政策，在該政策下，生產者承擔了產品在消費后階段被處理或最終處置的大部分資金支付和/或實體責任[2]。成為各國實施EPR制度的參考手冊。

2003年1月，歐洲委員會正式公布《廢棄電子電氣設備指令》（簡稱《WEEE指令》）和《在電子電氣設備中限制使用某些有害物質指令》（簡稱《RoHS指令》），這兩條指令不僅影響了歐盟各成員國關于電子廢棄物的立法，同時影響了世界各國的電器電子產品貿易和其他國家對于EPR制度的研究和實踐。

日本廢棄電器電子管理領域也以EPR原則為立法原則，制定了《特定家電循環利用法》，這部法律是日本第二部以EPR為指導原則的法律，清楚界定了生產者的延伸責任，建立起不同于歐洲的資金支付機制，促進了日本電子廢棄物的管理，是EPR制度在亞洲的積極實踐。

歐盟和日本對于EPR制度的實踐，都是在政府的推動下，生產者承擔電器電子產品的回收處理責任。而在美國則是以一種完全自愿的方式，盡管由于工業界的壓力，美國在國家層面沒有EPR原則指導下的立法，但是EPR原則仍然在生產者自愿承擔責任的行為實踐中發揮著作用。

1.3 衍生階段

21世紀后，世界其他國家逐漸對EPR制度開始了更多研究和討論。Hyunmyung Yoon分析了EPR原則下韓國電子廢棄物的實踐與挑戰；Michikazu Kojima通過對中國和泰國電子廢物回收利用的案例研究，分析了發展中國家實施EPR制度的困難；2014年，在日本舉行的全球環境論壇，討論了如何通過EPR制度促進資源的循環利用。越來越多的國家認識到EPR制度對于環境保護和節約資源的重要性，積極進行學術探討，出臺相關政策，使EPR的理念更多地推廣到相關行業領域。

我國對于EPR制度的研究始于2003年，與國外面臨的電子廢棄物的壓力一樣，我國也開始面臨大量電子廢棄物處理不當的困境，學術界通過介紹國外EPR經驗，同時立足我國國情，進行了許多根植于我國現實基礎的理論探討，從立法和實踐等方面，對我國進行EPR制度提供了理論基礎。當前，在電器電子、汽車、鉛酸蓄電池、飲料紙基復合包裝等行業已經積極開展EPR制度管理實踐，響應《生產者責任延伸制度推行方案》的政策。

2 國外生產者責任延伸制度實踐和經驗

2.1 完善的法律和制度保障

最先提出EPR概念的歐洲，以及后來的日本，都以學術研究為切入點，在引入EPR為指導原則的基礎上，建立起了完善的、可行的法律和制度體系。國外以EPR為指導的法律見表1。

表1 國外以EPR為指導原則的法律

歐盟許多國家制定了以EPR為原則的相關法律來進行電子廢棄物的管理，日本首部引入EPR原裝的法律是《包裝循環利用法》，之后又頒布了《特定家電循環利用法》。美國雖然沒有聯邦層次的法律，但是不同的州都逐步設立了電子廢棄物管理的法律法規，2003—2006年，加利福尼亞州、緬因州、馬里蘭州和華盛頓州4州通過了電子廢棄物回收法規，2007年，明尼蘇達州、俄勒岡州、德克薩斯州、康涅狄格州和北卡羅來納州5州通過了相關法規，2008年有新澤西州、弗吉尼亞州、西弗吉尼亞洲等10個州或特區通過了相關立法[3]。

這些國家通過依靠法律法規、制度等強硬手段，使生產者明確自己的延伸責任，強制生產者承擔資金和行為責任，使生產者主動減少生產過程中和回收處理階段對環境的影響，同時提高了公眾的環保意識，達到推廣EPR制度的目的。

2.2 企業間的溝通與合作

推行EPR制度，生產者是主體，發達國家企業的環保意識高，社會責任感強，他們認識到工業污染問題會對企業形象和信譽造成損害，因此企業在面對政府的環保政策和社會的輿論壓力會選擇積極合作，以更低的成本來履行EPR制度。

德國綠點制度在由400家私人包裝企業組成的聯合體的基礎上形成。企業根據其包裝材料使用類型及重量，向德國雙向系統回收制度（簡稱DSD系統）支付處理費用，并獲得綠點標識。綠點標識是生產者已經為消費后的廢棄物的處理支付費用的標志。沒有綠點標識的企業需要自己對生產的產品在消費之后進行回收和處理。企業之間的聯合既有效地提高了廢棄物回收的效率，又節約了企業的成本，有利于企業更好地履行EPR制度。

2.3 創新的管理手段和模式

EPR制度是在原有的生產者責任上增加延伸責任，是對傳統的產品責任的創新。但是生產者承擔延伸責任必然會增加企業的成本，因此，國外在推行EPR原則時十分注重創新管理手段和模式，讓企業從長遠的角度看來可以獲益，自愿承擔延伸責任，從產品設計的源頭出發，讓產品能夠環保和實行可循環的利用，使企業利益和社會利益雙贏。

美國環保署（EPA）在2006年推出一項電子產品環境評估工具，Electronic Products Environmental Assessment Tool（簡稱EPEAT）。EPEAT是基于EPR原則的基礎上美國環保署的創新管理手段，這項工具針對電子產品的多方面環境績效展開等級化評估，EPEAT的標準分為必要性準則和選擇性準則，涵蓋了電子產品全生命周期的環境性能，生產者根據自身條件自我聲明、自我承諾，并對標準的符合性進行負責，由第三方抽查核證，EPEAT的認證結果可以作為評價電子產品環保性能的依據。EPEAT標準這種創新的管理手段和模式提高了企業效率，生產者通過網站注冊申報，降低了企業成本。

2.4 有效的市場激勵機制

EPR制度作為一項針對企業的環境政策，企業如何既履行EPR制度，又考慮到成本的有效性是企業的長遠戰略。國外完善的市場機制，為EPR政策的推行提供了良好的環境，通過發揮市場的作用，提高企業實施EPR的積極性，緩解企業的生存壓力，運用經濟的手段來對企業進行激勵，例如優先進行政府綠色采購、減免稅收等政策。

美國已經形成一套“依靠市場價格杠桿”為主的資源回收體系，即通過利用價格和稅收等市場因素促使生產者履行延伸責任，例如新澤西州通過征收焚燒填埋稅來促進企業對廢棄物進行回收。

此外，EPR制度本身內在的市場激勵性，使下游企業承擔的產品環境責任對上游的產品設計形成反饋，生產者加強對產品生態設計，從而有利于廢棄電器電子產品的回收，生產者的延伸責任貫穿產品全生命周期。這種上、中、下游的信息反饋和聯動，也是一種有效的市場激勵。

2.5 強烈的公眾環保意識

國外公眾由于環保運動開始較早，早期也出現過大型環境污染事故，所以公眾的環保敏感度極高。同時，由于政府多年宣傳，公民的環境保護意識逐漸在提升。

美國紐約米納研究所調查顯示：77%的消費者選擇購買價格較高但可回收利用的產品。因此許多企業開始在材料選擇和產品設計上考慮如何有利于回收再利用。

強烈的公眾環保意識迫使企業積極進行環保承諾，通過包裝物上的標識來自我聲明，加強自身綠色和環保的形象。同時一些環保機構也在推行EPR制度中發揮了重要作用。

3 國外經驗對我國生產者責任延伸制度信用評價建設的啟示

3.1 建立完善的信用評價機制

國外EPR實踐經過了幾十年的探索，制度方面已經非常完善，涉及的行業類型多，對企業的約束力強，尤其是在電子廢棄物的處理方面發揮了重要的作用。目前我國的生產者責任延伸制度的研究還處于借鑒外國經驗階段，將其與信用評價相結合的研究非常有限。盡管我國已經實施了《循環經濟促進法》，并頒布了《生產者責任延伸制度推行方案》，但是運用信用評價機制來促進EPR制度的施行還不成熟，政府相關部門應配合起來，參照國外先進經驗，盡快建立符合我國國情的生產者責任延伸制度的信用評價機制，細化評價標準，推動制度循序漸進地落地，為我國EPR制度的完善提供政策支撐。

3.2 加強與企業的溝通聯系

生產者是實施EPR制度的主體，國外企業受各方面的影響，已經逐漸將EPR內化成一種意識，從上游到下游的企業，都積極聯動，從產品生命全周期考慮，上游企業采用有利于回收的技術工藝和綠色材料，下游企業支付基金或自主進行廢棄物的回收。而我國的企業受成本收益的影響，對環境保護、社會責任考慮較少，只有電器電子行業的少數企業在EPR制度方面有所實踐。政府應加強與企業的聯系，在相關行業選取試點企業，樹立行業典型，加強政府導向，引導相關行業的積極參與。

3.3 創新EPR信用評價工具

國外的EPR實踐中，特別注重管理手段和管理模式的創新，運用信用評價來推動EPR制度的實施本身就是一種機制上的創新，政府加快推進生產者責任延伸信用評價工具研究與開發，從科學性、合理性等方面綜合考慮選取指標，強調企業的自我承諾和自我聲明。加快信用信息管理系統的開發與應用，引入第三方征信機構，對相關企業EPR制度的履行情況出具信用報告。

3.4 完善市場導向的獎懲機制

健全以市場為導向的聯動獎懲機制，積極推動企業EPR信用信息和信用報告的查詢使用，依托信用信息共享平臺，加強跨區域信用信息共享和信用評價結果互認，實現全行業跨區域聯動。對于EPR信用評價優良的企業，可享受減免稅收和基金、行業協會的大力推介、金融機構的低息貸款等激勵政策。對于在EPR信用評價過程中造假的企業會被列入黑名單，在行政審批、市場監管、行業準入等多方面受到限制。

3.5 充分發揮公眾的監督作用

國外推進生產者責任延伸中公眾的環保意識起到了極大作用。充分發揮公眾的監督職能，政府應法律以外通過宣傳教育達到提升企業和公眾的環境保護意識，使其成為EPR制度推行的價值導向。目前在我國，公眾的環保意識薄弱，企業逐利現象嚴重，對廢棄物的處理問題認識不足，因此政府要加大宣傳力度，組織環保公益活動，促進公眾參與，對企業EPR信用情況形成輿論監督，推動綠色消費，促使企業自發地履行EPR制度。