公私合作模式在中國(guó)農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用的框架設(shè)計(jì)

李敬鎖

(青島農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，山東 青島 266109)

當(dāng)前，公私合作(Public-Private-Partnership,PPP)在國(guó)際上已運(yùn)用到幾乎所有領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)設(shè)施等“硬經(jīng)濟(jì)”，還包括研究開(kāi)發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移等“軟經(jīng)濟(jì)”[1]。自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，一些國(guó)家在技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域采用PPP模式[2-3]，并取得了顯著效果。2014年國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部出臺(tái)的PPP相關(guān)政策文件，有力推進(jìn)了PPP模式在全國(guó)范圍內(nèi)的推行。目前，中國(guó)PPP的研究領(lǐng)域主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，而在科技研發(fā)領(lǐng)域的研究還較為稀少。由于基建項(xiàng)目與研發(fā)項(xiàng)目在項(xiàng)目設(shè)計(jì)與實(shí)施、風(fēng)險(xiǎn)及效益評(píng)估等方面存在諸多差異，不能把基建PPP項(xiàng)目的研究成果簡(jiǎn)單地套用在農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目上。因此，學(xué)習(xí)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，探索PPP模式在中國(guó)農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用方面的理論研究，對(duì)促進(jìn)政府與社會(huì)資本可持續(xù)合作協(xié)力推進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 中國(guó)農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域需要引入公私合作模式

1.1 有利于滿足農(nóng)業(yè)研發(fā)所需龐大資金的需求

聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織研究表明，農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入強(qiáng)度只有達(dá)到2%以上時(shí)，才能真正進(jìn)入自主創(chuàng)新階段[4]。當(dāng)前，中國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新投入強(qiáng)度仍處于較低水平，比20世紀(jì)90年代發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平的三分之一還要低[5]。萬(wàn)寶瑞(2012年)撰文指出其僅為0.77%，當(dāng)前沒(méi)有最新的測(cè)算結(jié)果。如以0.77%為基點(diǎn)，每年按10%(高于GDP增速)的增速估算，目前才達(dá)到1.24%，缺口仍高達(dá)近500億元。《“十三五”國(guó)家科技創(chuàng)新規(guī)劃》明確指出，要形成財(cái)政資金、金融資本、社會(huì)資本多方投入的新格局。可見(jiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，把PPP模式引入中國(guó)農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域，以應(yīng)對(duì)龐大的資金缺口將是必然的發(fā)展趨勢(shì)。

1.2 有利于促進(jìn)科技與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的緊密結(jié)合

科技與產(chǎn)業(yè)脫節(jié)是制約中國(guó)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新的一個(gè)關(guān)鍵性問(wèn)題。雖然近年來(lái)產(chǎn)學(xué)研科技協(xié)同創(chuàng)新的形式在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域得到了較好的應(yīng)用，但由于政府主導(dǎo)下的科技管理模式仍沒(méi)有發(fā)生根本性改變，導(dǎo)致一些科研項(xiàng)目不論是在領(lǐng)域選擇、立項(xiàng)評(píng)審、管理實(shí)施和項(xiàng)目考核等方面都更為突顯學(xué)術(shù)專家的意見(jiàn)，而農(nóng)業(yè)行業(yè)、產(chǎn)業(yè)專家的話語(yǔ)權(quán)還較弱。這就造成了科研目標(biāo)更偏向于突出論文、著作、專利授權(quán)數(shù)量等方面的產(chǎn)出，而對(duì)授權(quán)專利的質(zhì)量及其應(yīng)用價(jià)值和市場(chǎng)前景則關(guān)注的不夠，進(jìn)而從源頭上導(dǎo)致了科技與農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的脫節(jié)。PPP模式的引入，使政府與社會(huì)資本成為平等參與農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新管理的行為主體，這就改變了長(zhǎng)期以來(lái)社會(huì)資本在農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目管理過(guò)程中話語(yǔ)權(quán)較弱的狀況，而社會(huì)資本逐利的本性，又使其具有注重項(xiàng)目成果應(yīng)用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益的天然驅(qū)動(dòng)力。因此，政府與社會(huì)資本的合作有利于從源頭上解決科技與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)脫節(jié)的問(wèn)題。

1.3 有利于提高農(nóng)業(yè)研發(fā)應(yīng)用的效率

在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域引入PPP模式，可以較好地發(fā)揮政府和社會(huì)資本優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的作用，提高研發(fā)應(yīng)用的效率。公益性的目標(biāo)定位使得政府部門更為關(guān)注農(nóng)業(yè)研發(fā)管理行為本身及其項(xiàng)目目標(biāo)的完成情況，而對(duì)研發(fā)效率和成本的關(guān)注往往缺乏內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。商業(yè)性的目標(biāo)定位使得社會(huì)資本更為關(guān)注農(nóng)業(yè)研發(fā)的成本和投入產(chǎn)出的效率。這種不同的利益訴求，通過(guò)引入PPP模式，可以博弈到一種平衡狀態(tài)。這種平衡狀態(tài)可以消除政府與社會(huì)資本間的信息不對(duì)稱，減少其溝通成本，使農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的應(yīng)用價(jià)值和經(jīng)濟(jì)效益得到更多關(guān)注，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目的研發(fā)應(yīng)用效率。

2 發(fā)達(dá)國(guó)家公私合作模式在科技研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)

2.1 完善的法律保障體系

PPP立法在世界范圍內(nèi)已成主流[6]。美國(guó)聯(lián)邦政府及多數(shù)州政府都制定了相應(yīng)的PPP法律，聯(lián)邦政府著重宏觀層面的指導(dǎo)，各州政府主要著眼于PPP項(xiàng)目的具體管理和運(yùn)行。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年6月底，美國(guó)近75%的州都進(jìn)行了PPP的立法[7]。2000年歐盟通過(guò)制定《歐共體法中對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的解釋》來(lái)規(guī)范PPP的發(fā)展。2008年又出臺(tái)了《歐盟委員會(huì)對(duì)PPP公共采購(gòu)和特許經(jīng)營(yíng)制度化的規(guī)定》，進(jìn)一步規(guī)定了PPP的原則、程序以及私人部門的參與條件等方面的內(nèi)容。韓國(guó)1994年就通過(guò)出臺(tái)《促進(jìn)私人資本參與社會(huì)間接資本投資法》來(lái)規(guī)范和推動(dòng)本國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展。澳大利亞立足科研項(xiàng)目成果無(wú)形性的特點(diǎn)，通過(guò)制定PPP項(xiàng)目管理的八項(xiàng)原則，來(lái)保障其合作研究中心CRC(Cooperative Research Center)的良好運(yùn)行。

2.2 國(guó)家戰(zhàn)略與產(chǎn)業(yè)需求的緊密結(jié)合

為了滿足國(guó)家和社會(huì)重大公共利益所需的技術(shù)創(chuàng)新需求，發(fā)達(dá)國(guó)家特別重視研發(fā)PPP項(xiàng)目的戰(zhàn)略目標(biāo)導(dǎo)向作用。隨著公私部門合作成功案例的不斷涌現(xiàn)，越來(lái)越多的國(guó)家日益重視PPP模式在引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域創(chuàng)新的重要作用。比如，歐盟首個(gè)研發(fā)領(lǐng)域PPP計(jì)劃——JTI(Jointly Technology Initiative)計(jì)劃，其設(shè)立的根本目的就是要實(shí)現(xiàn)歐洲在關(guān)鍵領(lǐng)域技術(shù)占據(jù)國(guó)際領(lǐng)先地位這一戰(zhàn)略目標(biāo)。澳大利亞CRC的設(shè)立目標(biāo)是要突出對(duì)澳大利亞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境等公共利益的服務(wù)。同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家在立足實(shí)現(xiàn)研發(fā)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，也特別注重通過(guò)調(diào)研產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的實(shí)際需求，來(lái)確定具體的PPP項(xiàng)目。例如，歐盟的五個(gè)JTI項(xiàng)目都是基于歐盟產(chǎn)業(yè)部門實(shí)際研發(fā)需求而設(shè)立的；同樣，澳大利亞CRC的項(xiàng)目立項(xiàng)也是由技術(shù)的終端用戶和科研機(jī)構(gòu)共同來(lái)決定的。

2.3 政府與企業(yè)行為邊界的清晰劃分

發(fā)達(dá)國(guó)家無(wú)論P(yáng)PP的法律形式如何，都建立了清晰、高效的治理結(jié)構(gòu)，并通過(guò)明確公私部門的行為邊界，來(lái)保障合作雙方的共同利益以及研發(fā)活動(dòng)的開(kāi)展。一般而言，多數(shù)國(guó)家的PPP項(xiàng)目都采用管理委員會(huì)、執(zhí)行委員會(huì)和咨詢委員會(huì)等多方制衡的權(quán)責(zé)治理體系。政府部門通常會(huì)派出人員參與PPP項(xiàng)目管理委員會(huì)，但僅僅是作為平等參與的一方，而不會(huì)干涉項(xiàng)目的具體實(shí)施和運(yùn)營(yíng)。例如，歐盟的JTI計(jì)劃就通過(guò)明確公私部門的行為邊界，來(lái)保障歐盟、各國(guó)政府、業(yè)界和學(xué)界等利益相關(guān)者在PPP協(xié)議框架下，各司其職，通力合作。又如，美國(guó)國(guó)防部先進(jìn)研究計(jì)劃署雖派人參與了通過(guò)PPP形式成立的美國(guó)半導(dǎo)體制造技術(shù)研究聯(lián)合體，但其本身并不是聯(lián)盟成員，主要的職責(zé)是做好相關(guān)協(xié)調(diào)和技術(shù)評(píng)價(jià)等工作。

2.4 開(kāi)放的成員參與機(jī)制

為了調(diào)動(dòng)社會(huì)資本參與的積極性，吸引更多的投入資金，發(fā)達(dá)國(guó)家的研發(fā)PPP項(xiàng)目在成立之初，即面向所有的國(guó)有企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)部門，而且在運(yùn)行期間也對(duì)所有的企業(yè)和研究機(jī)構(gòu)開(kāi)放。PPP項(xiàng)目管理委員會(huì)可根據(jù)研發(fā)活動(dòng)或其它公共目標(biāo)的需要，決定增加必要的參與成員，而且對(duì)社會(huì)資本出資方式的規(guī)定也較為靈活，允許其采用技術(shù)、設(shè)備和人員等形式進(jìn)行出資。參與成員的中途退出，在發(fā)達(dá)國(guó)家研發(fā)PPP項(xiàng)目管理規(guī)定中也是允許的。當(dāng)然通常有一定的約束條件。如美國(guó)的半導(dǎo)體制造技術(shù)研究聯(lián)合體PPP項(xiàng)目規(guī)定，其成員企業(yè)退出研發(fā)聯(lián)合體，須提前兩年發(fā)表公告才可被允許[8]。

3 公私合作模式在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用的框架設(shè)計(jì)

根據(jù)科技計(jì)劃農(nóng)業(yè)領(lǐng)域研發(fā)項(xiàng)目實(shí)施的實(shí)際情況和PPP項(xiàng)目運(yùn)行的基本流程，筆者設(shè)計(jì)了PPP模式在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用的運(yùn)行框架，如圖1所示。通過(guò)圖1可以看出，若完成農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目，基本需要經(jīng)過(guò)以下四個(gè)階段：

一是項(xiàng)目識(shí)別階段。政府授權(quán)的部門通過(guò)項(xiàng)目的可行性評(píng)價(jià)分析，來(lái)判斷某一農(nóng)業(yè)科技項(xiàng)目是否適用PPP模式。適用的列入PPP項(xiàng)目庫(kù)，不適用的仍然按照傳統(tǒng)的科研模式進(jìn)行管理。

二是SPV公司成立階段。政府有關(guān)部門通過(guò)招投標(biāo)的形式，確定合作的社會(huì)資本方，然后成立由政府部門、社會(huì)資本等共同參與的SPV公司。SPV公司可通過(guò)債權(quán)或股權(quán)的形式吸引銀行或金融機(jī)構(gòu)對(duì)其投資。最后，通過(guò)PPP協(xié)議明確SPV公司各利益相關(guān)方在利益、風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)評(píng)價(jià)以及退出機(jī)制等方面的責(zé)權(quán)利。

三是項(xiàng)目研發(fā)階段。項(xiàng)目的研發(fā)實(shí)施可以由SPV公司直接進(jìn)行，也可以通過(guò)合同的方式，委托相關(guān)的涉農(nóng)研發(fā)機(jī)構(gòu)開(kāi)展，或者由兩者共同協(xié)作完成。第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)業(yè)科技研發(fā)成果進(jìn)行評(píng)價(jià)，其評(píng)價(jià)結(jié)果作為判定相關(guān)責(zé)任方履行合同任務(wù)完成情況的主要依據(jù)。

四是成果應(yīng)用階段。根據(jù)項(xiàng)目研發(fā)實(shí)施的參與主體情況，農(nóng)業(yè)科技成果應(yīng)用可由SPV公司直接進(jìn)行，也可委托專門的涉農(nóng)機(jī)構(gòu)或者由被委托的涉農(nóng)研發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行，或者由這三方共同協(xié)作完成。應(yīng)用的效果和效益評(píng)價(jià)，應(yīng)由第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)做出鑒定，作為應(yīng)用完成情況的主要依據(jù)。

圖1 PPP模式在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用的運(yùn)行框架

4 保障組織框架有效運(yùn)行的對(duì)策建議

借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家PPP模式在科技研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，若保障 PPP模式在農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域應(yīng)用的組織框架得以有效運(yùn)行，應(yīng)做好以下方面的工作。

4.1 通過(guò)立法保障PPP項(xiàng)目的良好運(yùn)行

發(fā)達(dá)國(guó)家科技研發(fā)PPP項(xiàng)目發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)表明，完善的法律法規(guī)是保障PPP項(xiàng)目良好運(yùn)行的根本前提。相關(guān)研究成果發(fā)現(xiàn)，一些失敗PPP項(xiàng)目案例的原因，是因?yàn)槿狈τ行У闹贫缺Ｕ隙鴮?dǎo)致社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義、公共部門的不作為以及官員與私人之間的利益勾結(jié)等[9]。可見(jiàn)，建立健全PPP法律法規(guī)具有重要意義。制定中國(guó)PPP的法律法規(guī)，一方面應(yīng)立足各利益相關(guān)方的利益需求，明確各方的責(zé)權(quán)利；另一方面，應(yīng)建立完善的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許吸納新的優(yōu)秀者，通過(guò)淘汰機(jī)制提升各參與方的活力。同時(shí)，在條件成熟的情況下，還可以探索與科技管理體制改革相結(jié)合，出臺(tái)專門的科技領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)，以更好地規(guī)范和推進(jìn)政府和社會(huì)資本在科技領(lǐng)域的深度和可持續(xù)合作。

4.2 立足國(guó)家意志與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)需求開(kāi)展項(xiàng)目識(shí)別

政府和社會(huì)資本合作的特點(diǎn)，決定了只有那些既具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，又具有產(chǎn)業(yè)屬性的項(xiàng)目才適合應(yīng)用PPP模式。因此，做好農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目的識(shí)別就顯得特別重要。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)選擇符合國(guó)家和社會(huì)長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，對(duì)農(nóng)業(yè)行業(yè)或產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有戰(zhàn)略支撐意義的項(xiàng)目作為PPP備選項(xiàng)目。這樣，研發(fā)出的成果才能更好地實(shí)現(xiàn)科技與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的結(jié)合，才能更好地對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和農(nóng)業(yè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換提供良好的技術(shù)支撐。農(nóng)業(yè)共性技術(shù)既具有產(chǎn)業(yè)屬性，又具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，適合作為農(nóng)業(yè)研發(fā)領(lǐng)域引入PPP模式的率先突破口[10]。當(dāng)然，研發(fā)項(xiàng)目具有高不確定性、高風(fēng)險(xiǎn)性、高收益性，物有所值評(píng)價(jià)方法無(wú)法對(duì)其是否適用PPP模式的可行性進(jìn)行評(píng)估。因此，應(yīng)探索建立一套與農(nóng)業(yè)知識(shí)產(chǎn)權(quán)相適應(yīng)的評(píng)價(jià)方法，來(lái)判斷其是否適用政府與社會(huì)資本合作創(chuàng)新的模式，以進(jìn)一步做好農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目的識(shí)別工作。

4.3 明確政府的行為邊界

科技領(lǐng)域運(yùn)用PPP模式，政府的根本目標(biāo)是促進(jìn)科技創(chuàng)新、鼓勵(lì)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，并不在于參與收益[11]。但長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)實(shí)行的政府主導(dǎo)下的科技管理模式，使政府農(nóng)業(yè)科技管理部門更習(xí)慣于“一言堂”管理模式下的工作狀態(tài)。而PPP模式的引入，則要求政府與社會(huì)資本方合作治理。在這一共治的過(guò)程中，政府只是作為平等參與主體中的一員，按照PPP協(xié)議做好本職工作。對(duì)于政府農(nóng)業(yè)科技管理人員來(lái)說(shuō)，適應(yīng)這一新的管理模式是一個(gè)較大的挑戰(zhàn)。因此，對(duì)于在中國(guó)起步較晚的PPP模式而言，如何從機(jī)制上做好設(shè)計(jì)，使政府農(nóng)業(yè)科技管理部門做到“到位，而不越位”，是保障農(nóng)業(yè)研發(fā)PPP項(xiàng)目有效運(yùn)行的關(guān)鍵。這就需要通過(guò)契約精神，明確政府在利益、風(fēng)險(xiǎn)、第三方評(píng)估和退出機(jī)制等方面的行為邊界，使政府農(nóng)業(yè)科技管理部門在PPP協(xié)議框架下履行好自身的職責(zé)，真正起到服務(wù)、監(jiān)督的作用。

4.4 建立成員開(kāi)放的參與退出機(jī)制

農(nóng)業(yè)研發(fā)項(xiàng)目實(shí)施的不同階段，可能需要不同的合作參與方。因此，應(yīng)堅(jiān)持開(kāi)放的態(tài)度，根據(jù)農(nóng)業(yè)研發(fā)項(xiàng)目實(shí)施階段的需要，在PPP協(xié)議框架下，對(duì)項(xiàng)目參與方實(shí)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，以保障農(nóng)業(yè)研發(fā)組織穩(wěn)定、可持續(xù)地運(yùn)行。當(dāng)然，不論是吸納新的參與方，還是允許原有參與方的中途退出，都應(yīng)制定明確的相關(guān)規(guī)定。關(guān)于退出的形式，可探索通過(guò)內(nèi)部股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)證券化或上市交易等形式，實(shí)現(xiàn)參與者投資資金的退出。