海南省耕地后備資源開發(fā)利用研究

鄭 武

（海南省農(nóng)墾設(shè)計(jì)院，海南 海口 570266）

1 海南省耕地后備資源開發(fā)利用基本情況

1.1 2014年度海南省耕地變化情況

2014年年初，海南省耕地面積為726 716.16 hm2，年內(nèi)減少1788.07hm2，增加790.39hm2，全年凈減少997.68 hm2，年末耕地725 718.48 hm2。海南省減少耕地1 788.07 hm2，其中，建設(shè)占用耕地1 450.55 hm2，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地337.52 hm2，其中設(shè)施農(nóng)用地占用耕地26.46 hm2，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為其他園地311.06 hm2。海南省增加耕地790.39 hm2，其中，土地整治（ZZ）新增耕地790.20 hm2，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整新增耕地（TZ）0.19 hm2。

1.2 2011—2015年海南省補(bǔ)充耕地項(xiàng)目情況

自2011年以來(lái)，驗(yàn)收的補(bǔ)充耕地項(xiàng)目共53個(gè)，建設(shè)規(guī)模11 443.659 9 hm2，補(bǔ)充耕地面積達(dá)3 639.447 2 hm2，如圖1所示。

圖1 2011—2015年海南省各年度補(bǔ)充耕地面積情況

2011年以來(lái)，補(bǔ)充耕地面積較大的市縣有東方市、樂(lè)東縣、文昌市、昌江縣、澄邁縣和臨高縣，主要分布在海南省西部地區(qū)，如圖2所示。

2 海南省耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)方法

在內(nèi)業(yè)整理分析和外業(yè)補(bǔ)充調(diào)查的基礎(chǔ)上，把每個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)信息填入評(píng)價(jià)對(duì)象映射信息表中。采取“限制性因子”評(píng)價(jià)法，對(duì)評(píng)價(jià)單元的宜耕性進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)。

圖2 2011—2015年海南省各市縣補(bǔ)充耕地面積情況

2.1 前期準(zhǔn)備

編制調(diào)查底圖，即收集土壤普查、農(nóng)業(yè)普查、土地利用總體規(guī)劃、土地整治規(guī)劃及生態(tài)保護(hù)區(qū)規(guī)劃等成果和資料，獲取生態(tài)環(huán)境、地形地貌、氣象、水文和土壤等耕地后備資源宜耕性評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)，在數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性和現(xiàn)勢(shì)性校驗(yàn)合格的基礎(chǔ)上，開展數(shù)字化工作，并結(jié)合國(guó)家下發(fā)的調(diào)查底圖建立評(píng)價(jià)指標(biāo)圖層［1］。

2.2 生態(tài)條件

對(duì)生態(tài)安全起著重要作用的土地類型是生態(tài)用地，這些土地不只是對(duì)于生態(tài)環(huán)境有非常大的影響，其存在的經(jīng)濟(jì)利益也大大超過(guò)了用于開發(fā)出來(lái)耕作的利益，處于這些保護(hù)區(qū)的未利用地均不宜開發(fā)。處于生態(tài)脆弱區(qū)的土地，進(jìn)行開墾后可能發(fā)生嚴(yán)重的沙化、水土流失等土地退化的未利用地不應(yīng)視為耕地后備資源。處于崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂縫和地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害頻繁發(fā)生區(qū)的土地，不應(yīng)視為耕地后備資源。在蓄滯洪區(qū)，開發(fā)后有十分大的可能存在洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，不應(yīng)視為農(nóng)田儲(chǔ)備資源。

2.3 土壤污染情況

土壤中含有的一些有害的化學(xué)物質(zhì)超過(guò)環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)被稱為土壤污染，人類和動(dòng)物食用土壤中種植的蔬菜、水果等，會(huì)損害人類和動(dòng)物的身體健康，引發(fā)疾病或者更嚴(yán)重者導(dǎo)致死亡。不管土壤中這些有害化學(xué)物質(zhì)含量過(guò)量是自然界的原因還是人類活動(dòng)而導(dǎo)致的，都必須對(duì)土壤進(jìn)行合理處理，以種植作物和生產(chǎn)安全食品。

由于土壤被污染后，恢復(fù)使用的成本很高，并且很多荒廢的沒(méi)有被使用的土地都是集中在偏遠(yuǎn)地區(qū)的，質(zhì)量也相對(duì)比較低，所有土壤污染已經(jīng)超過(guò)了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的，都應(yīng)拒絕開墾出來(lái)耕作使用。被礦山污染后的土地要恢復(fù)使用必須要治理后才能使用，但是這類土地要恢復(fù)必須要付出很多的財(cái)力和物力，不應(yīng)復(fù)墾后拿來(lái)作為農(nóng)田。

2.4 排水條件

沼澤是一種長(zhǎng)期被水浸濕，水和草皮混濁的地區(qū)，必須排干才能耕作。在大多數(shù)季節(jié)，地面上沒(méi)有水，只有季節(jié)性的水或高水位。但是，沿海灘涂的坡度很小，可能會(huì)受到海頂?shù)挠绊懀孕枰扇〉谭琅潘男问剑潘到y(tǒng)的建設(shè)難度比較大。然而，內(nèi)陸潮灘有一個(gè)很大的坡度，只要土地是回收的，就有可能自己排水。鹽堿地一般不會(huì)在地上積聚水，但地下水位很高。為了降低地下水位，必須建立排水系統(tǒng)，為洗鹽和改善淡水環(huán)境創(chuàng)造先決條件。但是，因?yàn)樾藿ㄅ潘w系的成本高且修建了排水體系也不能保證高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)，都不宜作為耕地后備資源。

2.5 地形坡度

影響水土流失最重要的一個(gè)原因就是坡度問(wèn)題，坡度越大越抖，越容易產(chǎn)生水土流失現(xiàn)象。我國(guó)規(guī)定不能開墾坡度大于等于25°的土地。以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為中心，本著以土地的可持續(xù)發(fā)展利用為原則，本次耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)規(guī)定，沒(méi)有使用的土地拿來(lái)作為耕作儲(chǔ)備資源的要求是地形坡度要大于或者等于15°。在第二次土地調(diào)查中，按照《第二次全國(guó)土地調(diào)查技術(shù)規(guī)程》要求，土地坡度劃分為0°～2°、2°～6°、6°～15°、15°～25°和25°以上5個(gè)等級(jí)。直接采用海南縣第二次土地調(diào)查成果中的坡度圖圖層（PDT）作為地形坡度評(píng)價(jià)指標(biāo)層，將其與耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)底圖進(jìn)行疊加分析，得到不同坡度下耕地后備資源評(píng)價(jià)圖斑面積。符合各類耕地后備資源的不宜耕評(píng)價(jià)指標(biāo)表——華南區(qū)（V）其他草地和裸地坡度級(jí)別≥15°，采礦用地≥6°，則不宜耕［2］。

2.6 土壤質(zhì)地

土壤質(zhì)地是影響耕地后備資源開發(fā)及復(fù)墾的另外一個(gè)重要指標(biāo)。土壤中大量礫石的存在會(huì)造成嚴(yán)重的滲漏和肥料滲漏，影響作物根系生長(zhǎng)。即使有灌溉設(shè)備，滲漏量也太大，無(wú)法耕種。根據(jù)海南省第二次土壤普查成果《海南土種志》了解到，海南省有170個(gè)土種，其土壤質(zhì)地分類與國(guó)家匯總分類并不一致，為了便于評(píng)價(jià)分析，根據(jù)海南省土種的主要物理性狀，參照國(guó)家質(zhì)地分類標(biāo)準(zhǔn)，將海南省土種分類與國(guó)家土壤質(zhì)地分類進(jìn)行比較，將4種土種（麻石質(zhì)土、變質(zhì)巖石質(zhì)土、玄武巖石質(zhì)土、火山灰石質(zhì)土）劃歸為礫質(zhì)土。根據(jù)外業(yè)調(diào)查情況，將海南省礫質(zhì)土上圖標(biāo)注。符合各類耕地后備資源的不宜耕評(píng)價(jià)指標(biāo)表——華南區(qū)（V），則不宜耕。

2.7 鹽漬化

鹽堿土是土壤中含有一定量的可溶性鹽，使作物無(wú)法生長(zhǎng)的一個(gè)通用術(shù)語(yǔ)，包括鹽土和堿土2種。其中，鹽土中的可溶鹽多是中性鹽，pH值并不很高；堿土中含大量堿性的可溶鹽，pH值很高，大于9.5。鹽堿土（一般是指鹽土），只要有排水系統(tǒng)和淡水浸出鹽，就可以變成耕地。淡水淋鹽既可以利用天然降水，也可以利用灌溉水。但是，在干旱半干旱地區(qū)，降水量非常少，而且淡水資源十分缺乏，那里其他后備資源也較多。因此，在干旱半干旱地區(qū)，就不考慮鹽堿地作為耕地后備資源。

2.8 土壤pH值指標(biāo)

根據(jù)海南省第二次土壤普查成果《海南土種志》，對(duì)海南省170個(gè)土種的pH值進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，主要包括紅壤、水稻土、濱海鹽土等土壤類型，其pH值范圍在4.1～8.7，均符合各類耕地后備資源的宜耕評(píng)價(jià)指標(biāo)要求。

2.9 耕作便利程度

土地復(fù)墾必須考慮種植的半徑和容易程度。隨著農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)機(jī)具的種植半徑要比傳統(tǒng)農(nóng)機(jī)具大得多。如果地圖的面積大于或等于20 hm2，這個(gè)指數(shù)就不是限制因素；對(duì)于面積不足20 hm2的地區(qū)，道路必須便于耕種。在2012年土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)中，農(nóng)村道路、田間道路的分布狀況，圖斑面積小于20 hm2且沒(méi)有道路到達(dá)，便利度差而不宜作為耕作儲(chǔ)備資源。

3 海南省耕地后備資源分布情況

海南省宜耕的耕地后備資源主要類型為可開墾其他草地、可開墾內(nèi)陸灘涂、可開墾裸地、可復(fù)墾采礦用地。

3.1 耕地后備資源總量情況

經(jīng)過(guò)調(diào)查數(shù)據(jù)匯總，海南省宜耕的耕地后備資源圖斑面積6 812.03 hm2，其中可開墾土地面積為6 803.74 hm2，所占比重為99.88%；可復(fù)墾土地面積為8.29 hm2，所占比重為0.12%。從耕地后備資源的類型來(lái)看，可開墾其他草地面積最大，為5 850.07 hm2，所占比重為85.88%；可開墾內(nèi)陸灘涂和可開墾裸地的面積分別為739.80 hm2和213.87 hm2，所占比重分別為10.86%和3.14%；規(guī)模最小的為可復(fù)墾采礦用地，面積僅為8.29 hm2，所占比重僅為0.12%。

3.2 耕地后備資源分布情況

從海南省的耕地后備資源總量分布來(lái)看，樂(lè)東縣和文昌市分布最多，分別占全省可開墾土地總面積的26.16%和25.22%，秀英區(qū)和屯昌縣可開墾土地面積所占比重均小于1.00%，所占比重分別為0.18%和0.07%（見圖3）。

圖3 海南省耕地后備資源分布情況

從海南省耕地后備資源各個(gè)類型在各市縣的分布情況看，其他草地主要分布在樂(lè)東縣和文昌市，分別占其他草地總面積的30.43%和27.25%；內(nèi)陸灘涂主要分布在昌江縣，所占比例為49.11%；裸地主要分布在文昌市和東方市，所占比例分別為46.28%和35.38%；可復(fù)墾采礦用地主要分布在瓊海市、臨高縣和澄邁縣，所占比例分別為62.97%、1.93%和35.10%；其余市縣沒(méi)有可復(fù)墾采礦用地。

4 海南省耕地后備資源開發(fā)利用的主要制約因素

4.1 經(jīng)濟(jì)因素

耕地后備資源有效開發(fā)利用的前提和基礎(chǔ)是要有穩(wěn)定和充足的資金投入，只有建立完善的資金投入機(jī)制，保證土地開發(fā)復(fù)墾項(xiàng)目必需的資金，才能確保耕地后備資源開發(fā)利用項(xiàng)目的順利實(shí)施和持續(xù)發(fā)展。

從資金的投入模式來(lái)看，目前土地整治資金來(lái)源主要是國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政，資金投入模式相對(duì)單一。從耕地后備資源類型來(lái)看，大部分為可開墾其他草地和可開墾沿海灘涂，隨著時(shí)間的推移，這些后備資源的開發(fā)利用難度將越來(lái)越大，新增耕地實(shí)現(xiàn)率越來(lái)越低。這給土地整治資金的投入提出了更高的要求，偏低或者多年不變的耕地開墾費(fèi)將越來(lái)越不能滿足需要，耕地開墾費(fèi)等相關(guān)稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是影響耕地后備資源開發(fā)利用的重要限制因素之一［3］。

4.2 權(quán)益保護(hù)因素

土地整治是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要以促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，把維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益放在首位，要充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)民是土地整治過(guò)程中的主要受眾群體，也是利益受影響最直接的群體，土地整治過(guò)程中如何充分保障農(nóng)民的利益，增加農(nóng)民收入，改善農(nóng)民群眾的生產(chǎn)生活條件和居住環(huán)境，提高農(nóng)民積極主動(dòng)參與耕地后備資源開發(fā)利用，是直接影響土地整治項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵。

5 海南省耕地后備資源開發(fā)利用對(duì)策

5.1 科學(xué)合理地制訂耕地儲(chǔ)備資源開發(fā)利用總體規(guī)劃

制訂海南省耕地儲(chǔ)備資源開發(fā)規(guī)劃，對(duì)耕地儲(chǔ)備資源開發(fā)實(shí)行統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一管理是保證土地開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益得以充分顯現(xiàn)的根本保證之一。根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)，因地制宜地制訂耕地儲(chǔ)備資源開發(fā)利用規(guī)劃，有計(jì)劃、有系統(tǒng)、分階段實(shí)施，保證項(xiàng)目質(zhì)量。開發(fā)復(fù)墾項(xiàng)目必須從項(xiàng)目預(yù)算、資金投入、土地利用方向和配套設(shè)施建設(shè)等方面綜合考慮，提高土地綜合利用率，減少開發(fā)復(fù)墾的投資和浪費(fèi)。

5.2 提高耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

耕地開墾費(fèi)是國(guó)家按照“占多少、墾多少”的原則，對(duì)依法批準(zhǔn)占用耕地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的單位和個(gè)人，因沒(méi)有條件開墾耕地或開墾的耕地不符合要求，按占用耕地面積征收的，專項(xiàng)用于耕地開發(fā)、復(fù)墾、土地整理的資源性收費(fèi)項(xiàng)目［4］。隨著近幾年社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，物價(jià)指數(shù)不斷上漲，再加上后期耕地后備資源開發(fā)利用難度越來(lái)越大，目前的耕地開墾費(fèi)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足要求，需要結(jié)合目前海南省耕地后備資源狀況，提高耕地開墾費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

5.3 改進(jìn)現(xiàn)行資金分配方式，構(gòu)建多元化資金籌集模式

結(jié)合各地區(qū)農(nóng)村土地整治規(guī)劃和年度補(bǔ)充耕地計(jì)劃，調(diào)整和完善各地土地改良工程資金配置和使用情況，做到資金與工作量平衡，保證土地改良相關(guān)資金的有效利用。嚴(yán)格控制資金支出范圍，減少資金閑置和結(jié)余。

同時(shí)，構(gòu)建多元化的資金籌集模式。土地整治按照“誰(shuí)整理，誰(shuí)受益”的原則，所需資金可采取政府財(cái)政撥款、集體自籌和吸引社會(huì)資金等相結(jié)合的方式來(lái)獲得［5］。一方面，要設(shè)立專項(xiàng)政府資金作為固定資金來(lái)源，征收土地復(fù)墾費(fèi)、新建設(shè)用地使用費(fèi)和土地開發(fā)整理土地出讓金，并將土地增值稅和土地收購(gòu)儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)收入提取適當(dāng)比例納入農(nóng)村建設(shè)用地整理基金；另一方面，通過(guò)合資、合作等方式，廣泛吸引社會(huì)多方資金，開辟集體、農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)實(shí)體共同投資的多元投資渠道。而且政府要發(fā)揮帶動(dòng)作用，完善土地承包政策，依法保障土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)；實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)政策，對(duì)發(fā)展和開墾耕地的個(gè)人和單位進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，形成耕地資源開發(fā)利用新格局。

5.4 數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)全部抓

在增加有效耕地面積的同時(shí)注重耕地質(zhì)量的提高；正確處理土地開發(fā)整理與生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的關(guān)系；土地開發(fā)要做好調(diào)查評(píng)價(jià)、論證，充分考慮水資源條件和灌溉條件，以確保不破壞和改變生態(tài)環(huán)境；在不破壞森林的前提下，陡坡復(fù)墾、自然濕地復(fù)墾，要采取工程措施、農(nóng)業(yè)技術(shù)措施、生物措施等，以提高新的耕地綜合利用的潛在價(jià)值。

5.5 建立耕作層剝離再利用制度，提高補(bǔ)充耕地的質(zhì)量

建立耕作層剝離再利用制度，通過(guò)實(shí)施建設(shè)占用的耕地耕作層土壤實(shí)施剝離和再利用工程，有效保護(hù)和合理利用建設(shè)占用耕地耕作層，縮短表土熟化的時(shí)間，大幅度改善利用區(qū)土地整治項(xiàng)目補(bǔ)充耕地的質(zhì)量，促進(jìn)作物生長(zhǎng)和植被覆蓋率增加，優(yōu)化當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，獲得良好的生態(tài)效益［6］。