推進頁巖氣安全生產依法治理

文/汪文廣

自2011年底頁巖氣被列為獨立礦種以來，2012~2017年我國頁巖氣產量分別為0.25億立方米、2億立方米、13億立方米、44億立方米、78億立方米、90億立方米，規劃2020年將達到300億立方米。作為鼓勵發展的戰略性新興產業，頁巖氣開發在國土、能源、財政、稅收等方面得到不少優惠政策的扶持。但由于頁巖氣安全生產法律法規不夠明確，頁巖氣安全生產工作與頁巖氣產業快速發展不協調的問題日益突出。

頁巖氣安全生產依法治理存在的問題

《安全生產法》作為安全生產基本法律，對各類企業普遍適用。頁巖氣企業屬于礦山行業，更要嚴格執行，但在具體操作層面還存在一些問題。首先是安全生產許可證問題。頁巖氣企業屬于“非煤礦礦山”，應該領取安全生產許可證，由于《非煤礦礦山企業安全生產許可證實施辦法》缺乏頁巖氣企業對應的條款，導致申請和頒發安全生產許可證均無合法程序。其次是安全設施“三同時”問題。頁巖氣企業應履行安全設施“三同時”程序，但缺乏頁巖氣建設項目安全設施目錄及變更范圍、安全設施設計編寫提綱和竣工驗收表、安全評價編寫提綱等政策規定，不具備操作性。再次是安全技術服務機構資質問題。頁巖氣安全生產涉及勘查資質、設計資質、安評資質等，其中原國土部門要求頁巖氣探礦權申請人具有石油天然氣或氣體礦產勘查資質，而設計資質和安評資質的業務范圍中雖然包括天然氣開采，但目前無法涵蓋作為獨立礦種的頁巖氣。最后是安全執法檢查問題。缺乏針對頁巖氣企業的安全生產法律和標準，對頁巖氣企業執法檢查缺乏有力有效的依據，比如重大隱患判定標準等重要事項。此外，安全生產費用問題?！镀髽I安全生產費用提取和使用管理辦法》（財企〔2012〕16號）規定非煤礦山開采企業依據開采的原礦產量按月提取，并針對石油、天然氣、金屬礦等制定了提取標準，但缺乏頁巖氣企業的標準。對于安全生產標準化問題。頁巖氣企業推進安全生產標準化建設，既缺乏對應的實施規范（安全生產行業標準），又缺乏評分辦法。《特種作業目錄》規定石油天然氣行業的司鉆作業為特種作業，但也沒有包括頁巖氣開發的司鉆作業。

頁巖氣與常規天然氣安全生產的特點

總的來說，頁巖氣與天然氣不必也不能完全區別對待，頁巖氣安全生產政策應立足于天然氣安全生產政策。頁巖氣作為非常規天然氣，是基于其以吸附相、游離相為主的賦存方式和不能形成自然產能的開發特點，但本質仍是天然氣。作為獨立礦種除了非常規的因素，主要是鼓勵投資主體多元化，加速頁巖氣產業發展。目前是頁巖氣開發技術以天然氣開發技術為基礎。我國現有的頁巖氣開發均參照天然氣開發，使用的技術、裝備、專業隊伍、管理模式都來自于天然氣行業，客觀上是天然氣開發技術和專業隊伍支撐著頁巖氣開發。頁巖氣開發雖然有其獨特性，但整體仍可按天然氣來管理。但是頁巖氣與常規天然氣安全生產存在差異。對比分析頁巖氣與天然氣開發的特點，在物探、采氣、油建、儲運等環節以共性為主，天然氣安全生產技術可以包含頁巖氣安全生產技術的特點，在這些環節統一執行天然氣安全生產標準具有合理性、便利性。而在鉆井（含測錄井）和井下作業（壓裂試氣）環節則表現出較大差別，由于頁巖氣地層壓力低，普遍采用連續油管和帶壓作業，同時大量使用水平井高壓分段壓裂。因此，從安全生產本質要求來說，關鍵是建立完善頁巖氣鉆井和井下作業環節的安全技術規范，比如頁巖氣壓裂試氣對地面建筑的安全影響分析和安全防護措施等個性問題。對不屬于二者本質差異但具有鮮明特色的重大現象要高度重視。比如頁巖氣開發“井工廠”模式和安全距離問題主要受山區自然環境不利的影響（天然氣開發也會遇到），并不是頁巖氣開發獨有的特點，但目前主產區在四川盆地，該問題具有普遍性和代表性，應研究制定專門的安全措施要求。再如涪陵頁巖氣公司在開、停、復、完工4個階段均對鉆井、壓裂設備進行檢測檢驗的做法，較好結合了頁巖氣鉆井和壓裂環節的特點，可結合實際研究制定頁巖氣開發安全檢測檢驗有關規范。

頁巖氣安全生產依法治理的對策

明確頁巖氣開發安全生產法律法規和政策要求是當務之急。明確頁巖氣企業執行非煤礦山安全生產法律法規政策規定，推動各地區安全監管部門旗幟鮮明實施監督管理。明確頁巖氣企業按照天然氣企業實施安全生產許可，即按照年產20億立方米進行分級審查，按照天然氣企業規定進行分級發證，嚴格執行現有許可程序。明確頁巖氣開發安全評價資質和安全設施設計資質均采用天然氣資質。對具體技術規范，在缺乏頁巖氣安全生產專門規定時參照天然氣要求并結合頁巖氣開發實際執行，同時盡快制定、發布、實施頁巖氣建設項目安全設施目錄、安全設施重大變更范圍、安全設施設計編寫提綱、安全設施竣工驗收表及安全預評價和驗收評價編寫提綱。明確對頁巖氣企業的執法檢查參照天然氣企業的要求并結合頁巖氣開發實際情況執行，并抓緊研究制定頁巖氣安全生產監督檢查重點事項表，同時鼓勵各地結合本地實際情況先行一步。五是明確頁巖氣安全生產標準化及培訓（含特種作業）等工作按照天然氣相關標準要求執行，并將頁巖氣安全生產納入石油天然氣標準化規范（2018年標準計劃已列入修訂）、培訓考試大綱等有關規定中。六是在能源行業頁巖氣標委會已開展大量工作的基礎上，制定并實施頁巖氣安全標準體系計劃（年度計劃、五年計劃等），做好與技術標準的協同推進。當前，全國安標委可以梳理提出適用頁巖氣開發的天然氣安全標準目錄，盡快為企業安全管理和政府安全監管提供技術支持。七是研究制定頁巖氣企業安全生產費用提取標準，可與天然氣企業標準相同。八是在修訂《安全生產專用設備企業所得稅優惠目錄》時，研究將有關頁巖氣安全設備納入目錄。九是對于頁巖氣示范區建設的安全合法性問題，有關部門要做好協商協調并聯合出臺專門政策，不能因為鼓勵發展而忽略安全工作，也不能借口試點示范置安全生產法律于不顧。

2018年10月18日，第四屆煤炭科技創新高峰論壇在北京舉行。中國煤炭工業協會副會長、中國煤炭學會理事長劉峰，國家煤礦安全監察局科技裝備司、國家能源局能源節約和科技裝備司相關領導出席論壇并講話。中國煤炭科工集團副總經理王虹主持開幕式并致辭。

本屆論壇由中國煤炭工業協會、中國煤炭科工集團、中國煤炭學會主辦，以“煤礦安全與應急管理”為主題，設置了主題報告和學術報告，來自海內外的16位知名專家學者圍繞煤礦重大災害防控、職業健康、應急救援、應急管理等進行了精彩報告，充分展示了煤礦安全與應急管理領域的新思想、新理論、新技術、新裝備，深入探討了煤礦安全科技的熱點問題和發展方向，對于推動煤炭科技創新取得新進展、新突破和新成效具有重要意義。