改革開放40年，一部“變法史”

周潔

1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了新憲法，史稱“八二憲法”。“八二憲法”作為國家的根本法，憲法調(diào)整了自身的結構，把公民的基本權利和基本義務置于國家機構之前，突出了現(xiàn)代法治國家相對于公民權利的手段性，理順了國家、政府和公民之間的法律關系，凸顯了走向改革開放的中國對社會公平正義的價值追求。2014年12月4日，我國將每年12月4日定為國家憲法日。

改革開放的40年，可以說是中國法治發(fā)展波瀾壯闊的40年。而憲法的發(fā)展，其實也是一種社會變遷的生命力的制度訴求——有學者指出，憲法確立了改革開放的目的、原則與界限，改革開放則是一種“憲法制度的變革”。

改革開放以來法治建設的四個階段

1954年，新中國第一部成文憲法頒布，詳細規(guī)定了作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的各項具體制度；1975年，憲法受“文革”左傾思潮的影響，使得人民司法制度的運行遭遇了阻礙。

1978年3月5日第五屆全國人大第一次會議通過1978年憲法。雖“存續(xù)時間不長” ，但扮演著“恢復性的過渡憲法”的角色，在建立新的憲法秩序方面發(fā)揮承前啟后的作用。

上海市行政法制研究所所長劉平在接受《新民周刊》采訪時表示，改革開放后，我國法治發(fā)展歷程可以分為四個階段， 1978年-1992年是恢復法律制度階段。1979年的大規(guī)模立法，被視作新時期法治建設的開端。當年7月，五屆全國人大二次會議審議通過了《刑法》、《刑事訴訟法》等七部重要法律。劉平認為，這一階段的法治建設呈現(xiàn)出法律工具主義的傾向，“重新確立了各項法律制度，法律成為治國理政的基本工具。”

中共十一屆三中全會確定“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法治建設16字方針，1982年，五屆全國人大五次會議通過“八二憲法”，為新時期法治建設的大廈立起了支柱，對新時期法治建設起到了極大的推動和保障作用。在八二憲法的基礎上，經(jīng)過1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次必要修改，實現(xiàn)了憲法隨著改革開放的推進而不斷完善。

也是在這一階段，黨的十四大確立了鄧小平建設有中國特色社會主義理論在全黨的指導地位，提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，開創(chuàng)了中國特色社會主義理論和實踐新的發(fā)展道路。

1993年-2004年，是我國啟動依法行政的階段。黨的十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中首次提出“依法行政”，1994年，國務院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》。這意味著我國法治建設已經(jīng)從向政府賦權到開始限制政府權力，體現(xiàn)了將行政權力關進“籠子”里的依法治權理念。

2004年-2012年，我國法治建設進入了“服務行政”階段，“賦予權力會令政府積極行政，但限制權力會導致政府消極行政，因此我們需要平衡行政，讓政府多提供政府職能，做到服務型政府。”這也說明這一階段對政府的行政能力有了越來越高的要求。2011年3月，全國人大常委會如期宣布中國特色社會主義法律體系基本形成，由此，中國特色社會主義法治建設走上全面發(fā)展的快車道。

劉平認為，改革開放四十年來的法治建設，政府扮演著非常重要的作用，法治政府是法治國家的關鍵，而依法行政又是法治政府的關鍵。而法治建設之所以能夠一步步推進，“黨的領導是最為根本的原因。”

第四個階段，我國進入了全面建設法治政府階段，其蘊含的概念就更為全面了。 2012年起，黨的十八大提出 “科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針，新的方針將法治的主體擴大為人大、政府、司法部門和全體公民。2014年審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出一個目標五個體系六大任務， 法治政府、法治國家、法治社會一體推進成為這個階段的主要特點。

“這個階段我們對于法律的認識從法律萬能到法律至上，也就是說，我們不再認為法律是一種解決問題的唯一手段，整個社會能夠認識到法律的局限性，但仍然對法律充滿敬畏和尊重。”劉平指出，在實際生活中，法律是一種社會治理的手段，但德治、文化構建都可以發(fā)揮重要的作用，比如在社區(qū)自治中，居民自治、道德約束可能比法律發(fā)揮的作用更大。

法治建設仍然面臨兩大挑戰(zhàn)

法律學者李林曾表示，從某種意義上講，改革開放40年的歷史，是一部中國法治不斷變革、日趨完善和持續(xù)發(fā)展的“變法史”。“變法”的動力，除了自上而下出臺重要法律規(guī)范、制定綱領性文件之外，有時候也有重要法治事件的推進。

2003年春天，剛應聘到廣州一家服裝公司任平面設計師的大學畢業(yè)生孫志剛出門時因沒有隨身攜帶有效證件被警察帶走，最后在收容所里被毆打致死。“孫志剛事件”經(jīng)媒體報道后引發(fā)巨大反響。

3個月后，國務院宣布廢止已存在20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同時公布施行了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

孫志剛、聶樹斌、于歡……這些熟悉的名字背后，無不是公眾矚目的重大法治案件，它們在一定程度上推動了法律制度的改革完善與法治理念的確立，但有學者認為，這種推動是“非常態(tài)”的，值得總結但不可復制。

我國的法治建設進步神速，成就舉世公認。不過，劉平也坦承，在目前的社會背景下，我國法治建設仍然面臨兩大挑戰(zhàn)：

一是改革與法治的關系。黨的十八屆四中全會提出“重大改革于法有據(jù)”，先行先試“依法授權”，直指當前轉型時期中國面臨的改革與法治之間一定程度的緊張關系，強調(diào)改革必須有法可依，于法有據(jù)。在劉平看來，浦東正是“先行先試依法授權”的最佳案例，從最開始的綜合配套改革、自貿(mào)區(qū)到科創(chuàng)中心，無不是法治支持下的改革創(chuàng)新。

劉平表示：“改革要在法律框架下進行，改革的價值取向不能與法理、憲法等相背離；同時，法治建設要為改革提供法律保障。”

第二個挑戰(zhàn)則是實現(xiàn)全民普法、全民守法，在全社會形成對法律的尊重仍是依法治國的長期基礎性工作。說起全民守法，并非只有“民”一個主體，它包括法律的制定者，法律的管理者，司法的執(zhí)行者，任何人都不能凌駕于法律之上。“守法的主體是雙向的，政府與公民都要對法律有信仰。”劉平說。

周潔

1982年12月4日，五屆全國人大五次會議通過了新憲法，史稱“八二憲法”。“八二憲法”作為國家的根本法，憲法調(diào)整了自身的結構，把公民的基本權利和基本義務置于國家機構之前，突出了現(xiàn)代法治國家相對于公民權利的手段性，理順了國家、政府和公民之間的法律關系，凸顯了走向改革開放的中國對社會公平正義的價值追求。2014年12月4日，我國將每年12月4日定為國家憲法日。

改革開放的40年，可以說是中國法治發(fā)展波瀾壯闊的40年。而憲法的發(fā)展，其實也是一種社會變遷的生命力的制度訴求——有學者指出，憲法確立了改革開放的目的、原則與界限，改革開放則是一種“憲法制度的變革”。

改革開放以來法治建設的四個階段

1954年，新中國第一部成文憲法頒布，詳細規(guī)定了作為我國根本政治制度的人民代表大會制度的各項具體制度；1975年，憲法受“文革”左傾思潮的影響，使得人民司法制度的運行遭遇了阻礙。

1978年3月5日第五屆全國人大第一次會議通過1978年憲法。雖“存續(xù)時間不長” ，但扮演著“恢復性的過渡憲法”的角色，在建立新的憲法秩序方面發(fā)揮承前啟后的作用。

上海市行政法制研究所所長劉平在接受《新民周刊》采訪時表示，改革開放后，我國法治發(fā)展歷程可以分為四個階段， 1978年-1992年是恢復法律制度階段。1979年的大規(guī)模立法，被視作新時期法治建設的開端。當年7月，五屆全國人大二次會議審議通過了《刑法》、《刑事訴訟法》等七部重要法律。劉平認為，這一階段的法治建設呈現(xiàn)出法律工具主義的傾向，“重新確立了各項法律制度，法律成為治國理政的基本工具。”

中共十一屆三中全會確定“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”的社會主義法治建設16字方針，1982年，五屆全國人大五次會議通過“八二憲法”，為新時期法治建設的大廈立起了支柱，對新時期法治建設起到了極大的推動和保障作用。在八二憲法的基礎上，經(jīng)過1988年、1993年、1999年、2004年、2018年五次必要修改，實現(xiàn)了憲法隨著改革開放的推進而不斷完善。

也是在這一階段，黨的十四大確立了鄧小平建設有中國特色社會主義理論在全黨的指導地位，提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，開創(chuàng)了中國特色社會主義理論和實踐新的發(fā)展道路。

1993年-2004年，是我國啟動依法行政的階段。黨的十四屆三中全會《中共中央關于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中首次提出“依法行政”，1994年，國務院印發(fā)《全面推進依法行政實施綱要》。這意味著我國法治建設已經(jīng)從向政府賦權到開始限制政府權力，體現(xiàn)了將行政權力關進“籠子”里的依法治權理念。

2004年-2012年，我國法治建設進入了“服務行政”階段，“賦予權力會令政府積極行政，但限制權力會導致政府消極行政，因此我們需要平衡行政，讓政府多提供政府職能，做到服務型政府。”這也說明這一階段對政府的行政能力有了越來越高的要求。2011年3月，全國人大常委會如期宣布中國特色社會主義法律體系基本形成，由此，中國特色社會主義法治建設走上全面發(fā)展的快車道。

劉平認為，改革開放四十年來的法治建設，政府扮演著非常重要的作用，法治政府是法治國家的關鍵，而依法行政又是法治政府的關鍵。而法治建設之所以能夠一步步推進，“黨的領導是最為根本的原因。”

第四個階段，我國進入了全面建設法治政府階段，其蘊含的概念就更為全面了。 2012年起，黨的十八大提出 “科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”的新十六字方針，新的方針將法治的主體擴大為人大、政府、司法部門和全體公民。2014年審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出一個目標五個體系六大任務， 法治政府、法治國家、法治社會一體推進成為這個階段的主要特點。

“這個階段我們對于法律的認識從法律萬能到法律至上，也就是說，我們不再認為法律是一種解決問題的唯一手段，整個社會能夠認識到法律的局限性，但仍然對法律充滿敬畏和尊重。”劉平指出，在實際生活中，法律是一種社會治理的手段，但德治、文化構建都可以發(fā)揮重要的作用，比如在社區(qū)自治中，居民自治、道德約束可能比法律發(fā)揮的作用更大。

法治建設仍然面臨兩大挑戰(zhàn)

法律學者李林曾表示，從某種意義上講，改革開放40年的歷史，是一部中國法治不斷變革、日趨完善和持續(xù)發(fā)展的“變法史”。“變法”的動力，除了自上而下出臺重要法律規(guī)范、制定綱領性文件之外，有時候也有重要法治事件的推進。

2003年春天，剛應聘到廣州一家服裝公司任平面設計師的大學畢業(yè)生孫志剛出門時因沒有隨身攜帶有效證件被警察帶走，最后在收容所里被毆打致死。“孫志剛事件”經(jīng)媒體報道后引發(fā)巨大反響。

3個月后，國務院宣布廢止已存在20余年的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，同時公布施行了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。

孫志剛、聶樹斌、于歡……這些熟悉的名字背后，無不是公眾矚目的重大法治案件，它們在一定程度上推動了法律制度的改革完善與法治理念的確立，但有學者認為，這種推動是“非常態(tài)”的，值得總結但不可復制。

我國的法治建設進步神速，成就舉世公認。不過，劉平也坦承，在目前的社會背景下，我國法治建設仍然面臨兩大挑戰(zhàn)：

一是改革與法治的關系。黨的十八屆四中全會提出“重大改革于法有據(jù)”，先行先試“依法授權”，直指當前轉型時期中國面臨的改革與法治之間一定程度的緊張關系，強調(diào)改革必須有法可依，于法有據(jù)。在劉平看來，浦東正是“先行先試依法授權”的最佳案例，從最開始的綜合配套改革、自貿(mào)區(qū)到科創(chuàng)中心，無不是法治支持下的改革創(chuàng)新。

劉平表示：“改革要在法律框架下進行，改革的價值取向不能與法理、憲法等相背離；同時，法治建設要為改革提供法律保障。”

第二個挑戰(zhàn)則是實現(xiàn)全民普法、全民守法，在全社會形成對法律的尊重仍是依法治國的長期基礎性工作。說起全民守法，并非只有“民”一個主體，它包括法律的制定者，法律的管理者，司法的執(zhí)行者，任何人都不能凌駕于法律之上。“守法的主體是雙向的，政府與公民都要對法律有信仰。”劉平說。