親歷者 管濤 “一波三折”的人民幣匯率形成機制改革

深化人民幣匯率形成機制一直是深化改革的重要課題。在開放經濟條件下，匯率作為兩種貨幣的兌換價格，是宏觀經濟中處于核心地位的經濟變量。

中國金融四十人論壇高級研究員、國家外匯管理局國際收支司原司長管濤向《中國經濟周刊》記者介紹，改革開放40年來，1994年、2005年和2015年三次匯率改革在人民幣匯率形成機制改革過程中起到了重要作用。

三次匯率改革是在什么背景下進行的？出臺了哪些措施？改革開放40年，匯率改革有哪些成功經驗？取得了哪些成效？管濤對此進行了系統闡述。

1994年匯率并軌，確立現行人民幣匯率安排

在改革開放初期，我國實行單一的匯率制，1981年至1984年，實行官方匯率與外匯內部結算價并行的雙重匯率制度。1985年至1993年，采取的是官方匯率與外匯調劑的結算價。隨著經濟開放程度的不斷擴大和市場改革的逐步深入，當時的匯率制度已經不能適應開放的需要。在1994年，國務院推出了一次比較重要的匯改。

1993年管濤大學畢業后分配到國家外匯管理局總局工作，一年后就趕上了1994年初的外匯管理體制改革，幸運地成為匯改一線的親歷者，“見證了新舊兩個差異巨大的體制如何完成順利接軌”。

“1994年匯改很多是體制機制的創新，”管濤介紹說：其一，人民幣的官方匯率和外匯調劑市場匯率雙重匯率并軌，實行以市場供求為基礎，有管理的浮動匯率安排，這奠定了現行人民幣匯率制度的基本框架。其二，取消了外匯留成和上繳制度，實行銀行結售匯。同時對中資企業實行經常性外部收購，實行強制結匯，但是對于中資企業貿易項下的進口優惠和進出口有關部分從屬費用，例如運費、保費、傭金等允許直接在銀行柜臺去購買，即經常項目有條件可兌換。其三，建立了全國統一規范的銀行間外匯市場，也就是現在大家熟知的中國外匯交易中心系統。以上海為總中心，全國有18個城市作為分中心和電子聯網，形成一個銀行間外匯市場，這是現行外匯管理體制的一個重要的樞紐和平臺。

管濤介紹，1994年匯改的主要宏觀經濟背景是，鄧小平南方談話以后，中國經濟迎來了比較好的勢頭。1993年外貿進出口出現較大逆差，人民幣匯率面臨較強貶值壓力。盡管人民幣對美元官方匯率基本穩定在5.80左右的水平，但外匯調劑市場匯率已由1992年的6塊多一路跌至七八塊錢。7月中旬，國家首次直接入市拋售外匯儲備，采用經濟手段調控市場，平抑匯價，初步將調劑匯率穩定在8.70元左右水平。在貶值預期較強的情況下，很多人都認為8.70是守不住的，人民幣會繼續貶值。但事實上，從1993年下半年開始，中央已經采取了一系列的宏觀調控措施，實施從緊的財政貨幣政策。這在1994年產生了出乎意料的結果，人民幣匯率穩定，還略有升值，從年初的8.7升到8.49。與此同時，外匯儲備還從上一年底的212億增至516億，翻了一番還多。

管濤介紹，1994年匯率并軌取得了超預期成功。并軌后，人民幣對美元匯率不僅沒有像當時市場大多數人預期的那樣繼續大幅貶值，反而穩中趨升，外匯儲備持續大幅增加。

在他看來，1994年匯改很有成效。當時，國務院給人民銀行提出的任務是，一是要穩定匯率，二是要增加儲備。匯改一年之后，不但匯率穩中有升，外匯儲備還翻了一番，完全實現了這個目標。 “真正是通過整體制度創新，通過宏觀調控，實現了外貿形勢的好轉。”管濤表示。

出其不意的 “7·21”匯改

2005年，我國推行了人民幣匯率形成機制的另一次重要改革，即“7·21”匯改。

2005年7月21日晚，央行宣布開始實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣調節、有管理的浮動匯率制度。這意味著，亞洲金融危機時期采取的人民幣單一盯住美元的臨時性政策結束，人民幣匯率重歸1994年匯率并軌之后確立的有管理浮動安排。

為什么時隔10年才迎來了第二次改革？管濤回憶道，1997年東南亞貨幣危機逐漸演變為亞洲金融危機。1998年初，時任國務院總理朱 基代表中國政府對外鄭重承諾人民幣不貶值。從1998年開始，人民幣對美元匯率基本上就穩定在8.2這一水平，這意味著實際上暫時盯住美元，在一個很窄的幅度內波動。這一水平一直持續到2001年。2001年發生了兩件事，一是美國互聯網泡沫破裂，二是9·11恐怖襲擊。在此情況下，美聯儲大幅降息，美元由強轉弱，人民幣匯率又開始逐漸面臨升值壓力。

管濤回憶說，事實上，2001年曾經研究過匯率制度進一步改革的可能。彼時在發改委發布的下半年經濟工作部署中，曾經提出要完善人民幣匯率形成機制，實行真正的有管理浮動。但是由于2001年的9·11事件，國際金融市場出現了大的波動。其后又出現了伊拉克戰爭、非典疫情等等，內部外部面臨很多不確定性，種種因素沖擊導致改革一再延遲。

2005年，在十屆全國人大三次會議記者招待會上，時任國務院總理溫家寶在回答記者提問時表示，中國的匯率改革從1994年開始從未有停止，“這項工作我們正在制定方案，何時出臺、采取什么方案，可能是一個出其不意的事情。”

“這就像一個打招呼，就是說，改革的方案都已經準備好了，只是在尋找合適的時機推出。”管濤分析指出，2001年的改革由于種種原因被延遲，但磨刀不誤砍柴工。我們在此過程中也進行了很多準備工作，其中之一就是2003年開啟的國有商業銀行股份制改革。當時，國家創造性地運用國家外匯儲備注資大型商業銀行，對于銀行資產進行重組，按照核銷已實際損失掉的資本金剝離處置不良資產，外匯儲備注資，推動境內外發行上市。“這一改革大大改善了金融體系的健康性，為增加人民幣匯率彈性，夯實了金融基礎。”他表示。

“所以我想，改革并沒有什么最佳時機，但機會總是給有準備的人。”管濤表示， “有條件就去實施（改革），沒有條件就先做其他的事情，為下一步改革創造更好的條件。”

“7·21”匯改包括三個方面：一是匯率調控的方式。人民幣匯率不再盯住單一美元，而是參照一籃子貨幣、根據市場供求關系來進行浮動。二是起始匯率調整，人民幣對美元一次性升值2%。三是中間價的確定和日浮動區間。中國人民銀行于每個工作日閉市后公布當日銀行間外匯市場美元等交易貨幣對人民幣匯率的收盤價，作為下一個工作日該貨幣對人民幣交易的中間價格。

“‘7·21匯改可以說是非常出其不意。”管濤回憶稱，在我國外匯管理中，人民銀行管理匯率政策，外匯局進行匯率管理，因此自己并不知道改革政策將馬上出臺。“當時我應邀去外匯管理局湖北分局進行培訓，7月21號當晚，飛機一落地，當地的同事就告訴我，人民幣對美元升值了2%。我不相信，以為這是小道消息。結果當晚的新聞聯播正式播報了。”

管濤向記者介紹，隨著“7·21”匯改，外匯管理進一步豐富了外匯市場的衍生品，放開銀行遠期結售匯業務范圍，引入外匯期權等等這些衍生品工具。同時建立了全國統一規范的外匯市場，即中國外匯交易中心系統，并對交易模式進一步完善。

在他看來，此次匯改的一個重要特點是注重宣傳和與市場的溝通。匯改方案出臺后，外匯局及時向主要的外國央行、國際貨幣基金組織通報，要爭取國際社會的理解和支持。

“我們匯改的原則是，主動漸進可控。主動意味著，改革是根據中國的經濟發展和改革開放的客觀需要，而不是迫于外部壓力。漸進意味著我們是逐漸地推動匯率的市場化，隨著宏觀經濟的標準定，但不是一步到位，不是激進式的改革。可控就是我們在改革過程中要考慮我們經濟社會的承受能力。”管濤說。

他介紹，“7·21”匯改之后不斷優化，銀行間市場人民幣對美元匯率相對中間價的日浮動區間也是逐步擴大，2007年5月21日擴大到正負0.5%，2012年4月16日擴大到1%，2014年3月17日進一步擴大到2%。

“8·11”匯改 人民幣匯率市場化再邁一步

1994年匯率并軌，我國就確立了以市場供求為基礎的、有管理的浮動匯率制度。讓市場供求在匯率形成中發揮越來越大的作用，是人民幣匯率形成機制改革既定的方向。2015年8月11日，人民幣匯率形成市場化又邁出了關鍵一步。

管濤介紹， 2015年8月11日，中國人民銀行公布了這次改革一個很重要的內容，即完善人民幣對美元匯率中間價報價。自2015年8月11日起，做市商在每日銀行間外匯市場開盤前，參考上日銀行間外匯市場收盤匯率，綜合考慮外匯供求情況以及國際主要貨幣匯率變化向中國外匯交易中心提供中間價報價。2015 年 12 月 11 日，中國外匯交易中心發布人民幣匯率指數，強調要加大參考一籃子貨幣的力度，以更好保持人民幣對一籃子貨幣匯率基本穩定。

2015年“8·11”匯改，疊加不久前國內股市異動的影響，中國遭遇了一波較大規模的資本集中流出。這一次，中國選擇了有管理的浮動，堅持讓人民幣匯率參考一籃子貨幣調節，隨美元在國際市場波動而反向波動。

管濤直言，“8·11”匯改之后，匯率形勢與此前相比有很大變化，許多人并沒有經歷過。“正如時任央行行長周小川行長所言，實際上人民幣貶值在1994年以前是常見的事。長期以來，海內外習慣了人民幣匯率只能漲不能跌，市場對于人民幣貶值并沒有心理準備。”

“其實，在體制轉軌的時候，一個很重要的問題就是透明度。”管濤直言，由于大家對于新機制不太了解，就造成了一定的誤解，結果“8·11”匯改觸發了預期自我強化、自我實現的貶值惡性循環。“8·11”匯改公告之后，由于跟市場溝通不及時，很多錯誤、惡意的信息被傳播。有些輿論認為人民幣是競爭性貶值，要搞貨幣戰爭，中國經濟不行了，通過貶值來拯救經濟。所以，市場溝通、預期管理“沒有最好、只有更好”。

“8·11”匯改以后，為了解決有管理的浮動的透明度問題，2016年初披露了人民幣匯率中間價的報價機制（即中間價=上日收盤價+一籃子貨幣匯率），這改善了央行與市場之間的匯率政策溝通。2017年5月，又在中間價的定價公式中引入了逆周期因子，主要目的是適度對沖市場情緒的順周期波動，反映國內經濟基本面變化。

管濤直言，從1994年至今，人民幣匯改所面臨的形勢時好時壞，有時候改革繼續推進，有時候改革暫時調整步伐。過去的20多年，央行可謂是有進有退、進退自如，樹立了較好的市場聲譽。

“始終堅持市場化的改革取向，改革就能夠取得意想不到的成果。”回顧40年來人民幣匯率形成機制改革，管濤感嘆道，“沒有人民幣匯率市場化，就沒有今天人民幣的新興強勢貨幣地位。雖然過去人民幣在升值過程中，一直伴隨著一些部門的反對聲音。但是我們看到，1994年即便通脹壓力很大，人民幣升值之后，出口不但沒有崩盤，還做成了全球老大。正是因為升值之后倒逼企業轉型升級，提高了競爭力。”但人民幣匯率形成市場化仍是一盤沒有下完的棋，改革還需要進一步深化。

（《中國經濟周刊》記者 謝瑋采訪報道）

責編：曹煦