江蘇法治先導區建設的司法協同治理機制探索

張麗艷 邵小波 李鵬

摘 要：區域法治發展是法治中國發展的有機構成要素，是國家法治在特定地域的展開過程。區域法治發展是探索法治發展的中國道路的必然要求，也是實現當代中國區域社會治理現代化的有效路徑。而區域司法作為區域法治系統的重要組成部分，可以在司法的場域創新區域的司法治理機制，有助于實現區域法治與國家法治的協調發展，促進司法與區域社會的良性互動。然而，區域司法如何協同發展？如何充分發揮區域司法的協同治理功能？江蘇法治先導區作為比較早開展“依法治省”的區域，在區域法治發展領域進行了諸多富有意義的探索。司法協同治理如何在江蘇法治先導區內更有效地開展是文章關注的現實圖景。

關鍵詞：區域司法；協同治理

一、區域司法協同治理的內涵厘定

研究區域司法協同機理問題首先要對區域司法協同治理的內涵進行界定，才能進一步深入探究其涉及的現實問題。廣義的司法包括審判、檢察、偵查、獄政、律師業務、調解、仲裁、公證等活動，狹義的司法僅指審判活動。文章從狹義的角度來理解司法。在區域法治的語境中“區域司法”到底為何意？文章所論及的“區域司法”是指在一國主權范圍內，區域司法機關之間及其與相關部門間，在遵循國家法治發展要求的前提下，根據區域社會治理的現實需要，就區域性司法問題，共同開展的司法實踐活動及由此形成的區域司法發展模式?？梢詮膭討B和靜態兩種意義上來解讀。申言之，從動態意義上來說，區域司法是一種區域性的司法實踐活動；從靜態意義上來說，區域司法是在具體的區域性司法實踐中逐漸形成的具有普適意義的區域司法發展模式。

二、江蘇法治先導區司法協同治理實踐及存在的問題分析

在我國區域社會治理的現實情境中，全國多個地區對區域司法協同治理進行了有益探索，江蘇法治先導區便是其中之一，并形成了自己的獨特經驗和亮點。當前江蘇法治先導區的司法協同治理實踐主要包括區域司法系統內部的協作、區域司法系統與外部的聯動等形式。區域司法協同治理主體在區域內和區域間的多元協同成為提升治理有效性的重要途徑。

（一）法治先導區域內司法系統內部的協作

制定區域司法協作文件。為了加強區域法院間的協作，實現區域法院工作的協調發展，共同為區域經濟社會發展提供司法保障，制定了多項司法協作工作規則。規則要求，各地法院在案件管轄、案件調查取證、司法文書送達、證據保全、執行、區域法律服務等方面加強司法協作，以排除不當干擾。

統一司法適用標準。制定立案標準需充分考慮當地的經濟發展水平，因此不同地區對案件的立案標準有所不同。如，同處江蘇省的蘇南和蘇北，由于經濟發展水平差異明顯，立案標準有較大差距。

強化區域執行協作。很多區域的法院針對“執行難”問題，通過多種方式，內外協作，構建了“縱橫聯動”的執行協作機制。如，建立統一規范的委托執行手續。就被執行人或被執行財產在本法院轄區以外的案件的執行進行非常細致的規定，各地法院據此規范化運作，可提高執行的效率和效果。

建立蘇南五市司法互助聯席會議。江蘇南京、蘇州、無錫、常州、鎮江蘇南五市法院整合各方優勢，實行了審理、執行互助制度。通過舉行司法互助聯席會議，共商制定了加強蘇南五市法院司法聯動的舉措。各法院堅決摒棄地方保護主義，積極主動做好協助、配合工作。聯動措施主要包括執行協作、加強信息交流、學術交流以及人員交流等內容。

開展區域司法間的聯動。江蘇沿海十四個市縣法院加強了司法的區域聯動，拓展了能動司法、服務大局的更大空間。聯動的方式主要有：司法調研共享機制、召開定期聯席會議、審判和執行協作交流、相鄰糾紛的協調機制、疑難重大案件會商制度等，以增強法律適用的科學性。

（二）法治先導區域內司法與行政部門的聯動

江蘇省張家港市人民法院與張家港工商局積極構建商標司法行政聯動保護機制，攜手推進張家港商標保護和管理工作。雙方通過開展建立訴調對接機制、搭建信息共享平臺、走訪企業開展調研服務、建立聯動協作機制等工作，引導市場主體增強知識產權保護意識和守法意識，糾正不良商業習慣，從而有效地預防和減少商標侵權訴訟和刑事犯罪，營造了尊重知識產權、鼓勵自主創新的良好氛圍。

（三）法治先導區域內司法與紀委的聯動

江蘇省姜堰市白米鎮行政村矛盾糾紛法律調處服務中心是該市紀委、司法聯動調解民間糾紛的試點單位。由鎮紀委、司法部門介入農村基層矛盾糾紛化解，可以更好地督促村干部依法按規辦事，從源頭上防止村干部、暗箱操作、辦事不公等行為，同時可協助查處村干部違法違紀行為。該鎮紀委還定期走訪村干部和群眾，對調解員到村工作情況進行督查和考評，確保矛盾糾紛調解及時、合法和公正。

法治先導區域內的司法協同實踐雖然取得了相當的成就，但是，客觀評價，區域司法協同治理的功能遠未充分發揮，離社會發展的客觀要求與民眾的廣泛認同還有一定的差距，且在實踐中還暴露出一系列的問題。問題集中反映為區域司法協同具體包括哪些內容，各地做法不一致。更進一步而言，制度意義上的“區域司法協同機制”并未形成。更多的是，各地區或部分區域之間根據實際情況而自發進行的零散的、對策性的實務操作探究，缺乏相應的理論基礎。區域司法協同面臨理論基礎薄弱、具體內涵不清、各地實踐的形式、程度、廣度不一等諸多困境，長此以往，必將會對目前已有的部分有益探索成果造成不利的影響，亦不符合法治的基本原則，也難以發揮區域司法協同治理的協同效應，難以實現區域司法發展與區域法治發展、國家法治發展的良性互動。因此，需要構建科學的區域司法協同治理機制。

三、江蘇法治先導區司法協同治理機制的構建

區域司法系統的有效協同有利于逐漸打破司法壁壘，減少司法沖突，統一法律的適用，從而促進區域性問題的解決，以更好地維護社會的公平和正義。

（一）統一法治先導區域內司法裁判標準的確立機制

司法中，面對不同的經濟發展狀況和社會條件下發生的案件，如何把握好裁量尺度、體現公正是十分復雜的過程，既要維護法治統一，又要兼顧不同地區的個案差異。

首先，區域間不同步的經濟發展水平決定了各地的立案標準也存在一定差異，但總體來看在司法統一性原則的要求下各地的立案標準總體上是趨于一致的，不能存在較大差異。在區域司法協同機制中考慮立案標準的問題，主要是基于公平原則。區域內各地方法院通過廣泛交流與協商，在遵循法治原則的基礎上對立案標準進行統一性的回歸改革，力求在司法統一的前提下結合具體問題具體分析原則，消解區域內地方法院在立案標準上的差異性。

其次，區域內地區間的法院應當采取各種措施避免同案不同判現象的發生。同案不同判現象的存在很大程度上是司法地方保護主義盛行的體現，因此區域司法協同過程中需逐步消解這一現象。一是建立區域內不同法院之間關于審判工作的定期交流機制，主要圍繞發生的重大案件以及疑難案件的發生展開廣泛的交流與討論，將成功的經驗和失敗的教訓通過交流平臺進行交流，最終在司法裁判的尺度問題上達成統一的共識。二是要定期開展區域地方法院間的專業研討會，專門針對區域內的案件的司法裁判標準問題，展開專業性的理論分析和實踐分析，從而最終在法律適用、自由裁量權的行使上達成共識，實現區域內司法裁判標準的統一，實現同案同判。

（二）加強法治先導區域內司法的縱向協同

法治先導區域內上下級法院之間的縱向協同對于減少司法沖突，統一法律適用等均具有重要意義。上下級法院之間的良性協同方能發揮區域司法系統的合力，因此要合理規范上下級法院之間的關系，需防止協同過度而造成對司法獨立的侵犯。

正確處理上下級法院間的關系。上下級法院間的關系主要有兩類：一是審判關系，主要指上下級法院基于審判程序形成的關系。諸如因為上訴、再審程序，上級法院對下級法院行使審級監督權即為審判關系。其二是司法行政管理關系，主要指上下級法院因為日常司法行政管理而形成的關系。就法院性質而言，審判應為其根本性任務，而司法行政管理是附屬性工作。為此，在上下級法院關系中，審判監督關系應優先于司法行政管理關系，審判監督關系是中心，司法行政管理關系是附屬。因此，在上級法院行使上述兩種權力時，不能以司法行政管理的領導權取代審判關系的監督權。

從單向監督向雙向制約轉換。在審判實務中，上下級法院的業務監督關系呈過度化、擴大化趨勢是不爭的事實，其中一個重要方面在于監督的單向性。所以須改變監督的模式，從單向監督向雙向制約轉換，讓兩者的運行更符合司法運行的規律。如果雙向制約缺乏，極易導致上下級法院結構的失衡。改革上級法院的單向監督機制，應擴大下級法院對上級法院的審判監督、指導、管理等的參與機會，通過自下而上的參與，對上級法院單向監督形成反向約束，避免上級法院過于專斷?？山⑾录壏ㄔ簩ι霞壏ㄔ簩徟斜O督的異議反饋機制，以上級法院行使法定審判監督權力為“主體”，以下級法院行使異議權和上級法院對異議充分考量并有效反饋為“兩翼”而形成雙向互動制約機制。

（三）加強法治先導區域內司法的橫向協同

法治先導區域內司法的橫向協同對于司法功能的發揮產生的巨大作用，有其顯在的價值基礎和邏輯機理。從實踐方面來看，區域司法協同機制僅存在于部分法院之間，且內容局限于較為簡單的基本合作，因此，需要建立橫向協同的長效機制。

建立區域司法協同聯席會議機制。從當前協同實踐來看，建立聯席會議機制是普遍做法。區域司法協同聯席會議機制的重要內容之一便是就區域司法領域發展中的難題展開充分討論，在平等協商的基礎上達成共識，轉化為促進問題解決的有效措施，再將討論的主題與結論上升為聯席會議文件或者區域司法協同協議。通過文件的形成或者協議的共同簽署，使得該區域內的司法協同實踐在統一的規則制訂下規范有序地進行。

建立區域司法協同專門委員會機制。為了彌補司法協同聯席會議休會期間的空檔，設立區域司法協同工作的常設機構是非常必要的。區域司法協同專門委員會更加注重建立穩定、權威的機構，形成較為穩定的工作機制對區域內的司法協同事務進行常態化管理。專門委員會需要區域內各地方法院選派專業人員，來負責處理區域內司法協同的決策制定、組織協調以及監督評估的日常工作。

建立區域司法協同常態交流機制。這一機制主要針對組織和人員的交流，旨在促進區域內各司法機關在組織構建和人員組建上形成互動交流、優勢互補的局面。在組織構建方面，各地方司法機關可通過常態交流借鑒其他組織的經驗，來促進本地司法事務的發展。各地方司法組織的構建既要因地制宜，也要充分吸引借鑒其他地區的有益經驗和啟示。在人員組建方面，一方面司法實務管理經驗的交流，可針對司法協同過程中存在的重點問題和難點問題展開充分的討論，以助于問題的及時解決。更為重要的是，人員交流機制可促進法院之間的相互學習與借鑒，從而有利于司法裁判標準的統一以及辦案質量的提升。

參考文獻

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基金項目：文章是江蘇省社會科學基金項目“國家治理視閾下的區域司法協同治理研究——以江蘇地區為視角”的階段成果，項目編號：14FXB001。

作者簡介：張麗艷（1978.01- ），女，漢族，江蘇阜寧人，南京審計大學，博士，副教授，研究方向：現代司法理論；邵小波（1975.10- ），南京市玄武區人民法院，研究方向：司法理論與實務；李鵬（1978.01- ），南京市人民檢察院，研究方向：檢察理論與司法。