環境立法為“美麗中國”護航

趙慧

伴隨我國生態文明建設進程，特別是“綠水青山就是金山銀山”等新理念的提出，環境法治體系基本建立，“長出牙齒”的環境法正為“美麗中國”保駕護航。

作為改革開放初期十大立法之一，環境法可以說是伴改革開放而生，因改革開放進程而變，其發展脈絡也折射出我國環境治理40年的嬗變。

1978年，做了兩年多大隊會計的王燦發考上吉林大學法律系，5年后的1983年，在北大進修時他首次接觸環境法。此后30多年，王燦發幾乎一刻未離環境法學，見證了改革開放以來中國環境治理特別是環境立法的變遷，憑借自身及所創建的污染受害者法律幫助中心，勉力推動著環境法的執行和遵守。

“我國在環境立法方面起步很早，《環境保護法》是十一屆三中全會召開后，我國制定的十部法律之一。”中國政法大學環境資源法研究所所長王燦發告訴《民生周刊》記者，“環保法竟然能夠擠進去，說明當時的領導人看得很遠，很有戰略眼光。”

1979年至今，從環保法（試行）起步，伴隨我國生態文明建設進程，特別是“綠水青山就是金山銀山”等新理念的提出，我國環境法治體系基本建立，法規逐步完善，條文越來越嚴密，環境違法處罰力度越來越大，“長出牙齒”的環境法正為“美麗中國”保駕護航。

擠進十大立法

1978年，新中國第一次在憲法中對環境保護作出“國家保護環境和自然資源，防治污染和其他公害”的規定，為我國環境法制建設和環境保護事業的發展奠定基礎。

第二年的9月13日，我國通過《環境保護法（試行）》。

“上世紀70年代末80年代初，國家通過的法律一般都會加上試行二字。說明大家都沒有把握，也充分顯示當時摸著石頭過河的思想。”王燦發說。

試行10年后，直至1989年12月26日，我國才正式發布《環境保護法》。

王燦發研究生畢業后被分配到中國政法大學法律研究所。“當時環境法很不受重視，除了幾所高校，很多單位都不知道有環境法。比如，1981年的法學辭典里還沒有環境法這一條目。和別人說我是搞環境法的，人家還以為是搞環境衛生，掃大街的。”

上世紀80年代，我國陸續通過《海洋環境保護法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等，90年代又制定《固體廢物防治法》、《噪聲污染防治法》，污染防治法體系逐步完善。

當時，我國的環境問題已經顯現。“一些地方發生了污染事件，比如蘇州河水黑如墨、北京西郊地下水污染、官廳水庫魚有石油味兒等，問題有所顯現，只是不像后來那么嚴重。”王燦發回憶。

他總結：“這一階段法律規定既不全面，也不嚴密，法律責任處理力度不夠，而且，重行政、輕民事，往往用收費手段、處罰手段，行政許可手段，較少使用民事手段促進環境法的執行和遵守。”

一些案件頗能說明問題。1994年，江蘇邳州一個養鴨大王，原本是當地的富戶，但由于上游通山縣工廠排污，他養的4000多只鴨子不到10天全部死光，工廠方面拒絕賠償，養鴨戶負債累累，孩子失學。

王燦發免費幫助養鴨戶打官司，雖然一審獲勝，法院判決工廠賠償74萬元，但二審遲遲不作判決。“改變基層法院判決比較難，又怕判了執行不了，法院便出面調解，工廠最終賠償了40萬元。”

在內蒙古赤峰，一農戶種的果樹遭到附近冶煉廠排放的二氧化硫侵蝕而死亡，官司一路打到內蒙古高院仍判決原告敗訴，由于工廠屬縣招商引資項目，最終地方政府出面協調解決了問題。

“很多案子等于是和政府打官司，非常難，最終也不是完全按法治方式解決的。”

王燦發由此想到，很多污染受害者無法得到賠償，很多污染企業不承擔任何后果，導致他們更加不守法，更加肆無忌憚地污染環境。要讓這些污染環境的單位付出一定的代價，這樣法律才能得到執行和遵守。

預防性立法

1992年，聯合國環境發展大會召開后，在全球范圍內環境法開始更新。1995年，我國修訂《大氣污染防治法》，1996年又修訂《水污染防治法》，修訂中開始貫徹公眾參與理念。“比如，環境影響評價中要有公眾意見，我國的環境法開始與世界各國的環境法接軌。”王燦發說。

1999年，王燦發告別單槍匹馬，在福特基金會的幫助下建立中國政法大學污染受害者法律幫助中心，并開通熱線電話，以幫助更多環境污染受害者。

“010-62267459，快20年了，這個號碼一直沒變，我們累計接聽了1.5萬個電話，幫助受害者向法院提起訴訟800多件。”每次接受媒體采訪，王燦發都會把號碼一一念出，希望更多受害者撥通熱線，得到援助。

2000年后，我國環境立法有了大幅進步。王燦發說，比如，《大氣污染防治法》規定排污收費、超標罰款，而原來是超標排放只收費不罰款。2002年，我國又制定《環境影響評價法》，整體上將預防性立法放在了前面。

這一時期，國家層面提出科學發展觀、構建和諧社會的戰略思想，一系列環境法據此頒行。2002年，我國第一部循環經濟立法——《清潔生產促進法》出臺，標志著我國污染治理模式由末端治理開始向全過程控制轉變。

《可再生能源法》、《循環經濟促進法》等陸續出臺，“我們不再集中于污染防治，而是源頭治理，從合理利用能源和資源角度立法。”王燦發說。

2004年，《固體廢物污染環境防治法》修訂，我國開始重視民事手段運用，第一次在環境法中規定恢復原狀的法律責任，破壞環境要進行修復，第一次規定了被告舉證制，還規定要鼓勵對污染受害者提供法律援助。

對于這一進步，王燦發功不可沒。2004年8月，他組織召開環境損害賠償立法國際研討會，提出環境損害賠償法草案，國家環保總局，全國人大民法室、經濟法室，最高人民法院，國務院法制辦等都派人參加。

當時，國家正修訂固體廢物法，王燦發參與其中。他回憶，7月份的草案還是按照重行政、輕民事的原則起草，到9月份草案就增加了7項有利于污染受害者訴訟的條款，民事內容大大增加，最后通過時保留了4個。

“這7個條款基本吸收了環境損害賠償法的核心內容。如恢復原狀、被告舉證制、鼓勵對環境受害者提供法律援助、要求環境監測機構必須接受當事人委托提供監測報告等。”他說，“正是在我們的建議下，固廢法修訂開始重視民事責任，2008年修訂的《水污染防治法》也把這些條款加了進去。后來，侵權責任法專設環境污染侵權責任一章。

嚴厲 嚴格 嚴謹

黨的十八大以來，生態文明被提至前所未有的高度，“綠水青山就是金山銀山”的新理念深入人心，伴隨一系列新思想、新理念的推行，環境立法進入新時期。

2014年，《環境保護法》修訂，修訂后的法律因變革力度大、措施嚴厲被稱為“史上最嚴”、“長出牙齒的老虎”。“環保法完全是按照當前生態文明建設的要求修訂，環境立法也進入嚴厲、嚴格、嚴謹的三嚴階段。”王燦發說。

他解釋，嚴厲是指法律規定嚴厲，比如按日計罰、上不封頂；違法追究嚴厲，有查封、扣押等手段，對環境犯罪追究責任。嚴格是指法律規定措施嚴格，禁止行為、限制行為等很明確，規定了政府、社會組織、公民等各自履行的環境責任。嚴謹是指法律條文越來越嚴謹，不再是粗線條的。“從條文的數量就可以看出，原來環境法條只有二三十條，后來是四五十條，現在一般都是100多條。”

但王燦發認為，“長了牙齒的老虎”的環保法，距離完全發揮作用還有一段路要走。“最大的困難是GDP驅動仍很強，很多地方重經濟、輕環保。另外，從我國社會發展程度來看，還沒有達到富裕程度，產業的選擇還會與環境保護產生矛盾，這都是長期積累的。”

此外，主政者的價值追求也很重要。王燦發說：“搞環境的價值追求與搞經濟和政治的是不一樣的。比如，對于長江岸灘治理，究竟按什么理念做，是保持原生態，還是進行人工硬化，觀點不同。現實中，我們很多搞環境法的人自己都沒有生態環境價值追求。”

“環境法的價值追求是以保護生態環境為優先、為目的的，搞政治以社會穩定為價值追求，搞經濟以經濟效益為價值追求，大家可以堅持自己的觀點，最終實現某種妥協，社會才能前進。但搞環境法的不能站在搞經濟的立場考慮問題，因為他們自然會站在經濟立場，你需要保持平衡。”王燦發說。