全面深化改革視角下的全域旅游發展

戴學鋒 張金山

全面深化改革是新時代的主題

1978年以來的改革開放，走的是一條建設社會主義市場經濟體制的探索式漸進改革之路。探索式漸進改革的一個最大特征，就是改革是逐步推進的，以此相適應的是管理體制的變革也是逐步推進的，甚至在很多情況下，是探索成熟后，逐步形成管理制度；另一大特征就是，管理體制要適應市場經濟的發展，逐步調整完善。

在政府主導的改革開放過程中，在打破舊的計劃經濟體制的同時，構筑新的體制機制的過程中，也會形成管理體制機制的固化，制約經濟的發展，具體表現在，截止到2013年11月十八屆三中全會召開之際，現行憲法及法律共計534部、行政法規490部、司法解釋194部、部委規章及文件7767部、地方性法規8600多件。這些法律法規、部門規章及政策文件相當部分為部門立法或者部門制定，部門利益色彩濃厚，不同部門之間的法規甚至相互沖突嚴重；有些法律法規重審批輕監管，有的重行政管制輕市場規則，有的原則性強、操作性差等等。市場經濟已經被置于嚴密的政府管制之中，被壓得喘不過氣來；市場經濟管理固化，市場經濟運行僵化，資源配置在很多領域和環節市場機制難以有效發揮作用。

習近平總書記多次指出，要沖破思想觀念障礙，突破利益固化藩籬，現在我國改革已經進入攻堅期和深水區，我們必須以更大的政治勇氣和智慧，不失時機深化重要領域改革。2013年11月，十八屆三中全會順利召開，發布了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》；同年12月，成立了由習近平總書記擔任組長的“中央全面深化改革領導小組”。習近平總書記以非凡的政治勇氣與智慧推進改革，用全局觀念和系統思維謀劃改革，經濟體制和生態文明體制、民主法制領域、文化體制、社會體制、黨的建設制度、紀律檢查體制等領域的改革部署全面展開，力度空前，堪比1978年以來的改革。可以說，全面深化改革成為新時代最為鮮明的主題。

全域旅游可以成為深化改革的抓手

改革開放之初，鄧小平同志確立了以經濟建設為中心的基本路線。改革開放之初，存在的主要問題就是計劃經濟體制導致的生產要素固化，所有的生產要素都處于不能流動的狀態。為了打破生產要素凝固的堅冰，旅游業一度發揮重要作用。

在十一屆三中全會召開的僅僅一個月前，鄧小平就高瞻遠矚的提出，旅游事業大有文章可做，要突出地搞，加快地搞。為了充分發揮旅游業的窗口作用和創匯作用，鄧小平指示，搞旅游要把旅館蓋起來。下決心要快，第一批可以找僑資、外資，然后自己發展。在鄧小平同志的明確指示下，旅游業成為1978年以來最早開放和引進外資的行業。1979年6月，國務院批準貸款2000萬美元外資興建北京建國飯店，這是中國第一家合資酒店；1983年開業的廣州白天鵝賓館，是中國第一家中外合作的五星級賓館。建國飯店打響了改革開放之初利用外資中外合作興辦企業的第一槍，影響非常深遠，直接促進了隨后《中外合資經營企業法》的順利出臺。

利用外資中外合作興辦飯店可以看作促進資金跨國流動。為了推動旅游業的發展和調動人員積極性，鄧小平還指示，旅游局要用人得當，要有一些有闖勁、有干勁、有辦法的人，只憑資格不行；旅館、飯店的服務員，凡是服務得好的，不管年齡大小，工資待遇都要提高；賺錢多的工資就要高，搞得好的年底可以拿雙薪。勞動、資本等生產要素能夠自由流動及按貢獻獲得報酬是市場經濟體制發揮作用的核心要義。鄧小平同志上述有關旅游發展的一系列指示都是在十一屆三中全會召開前后而發表，這些指示顯然不是僅僅為了發展旅游而談旅游，而是充分看到了改革開放之初旅游業在沖擊計劃經濟體制方面的尖刀作用。

與改革開放之初比較，當前的最大問題是管理體制機制的固化。吳敬璉認為，改革大關還沒有過，前面的任務還很艱巨，要打開新局面，一個重要課題就是怎么構筑競爭性的市場體系。十八屆三中全會吹響了全面深化改革的總號角，全面深化改革就是要堅決破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬。具體在經濟領域，就是緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革，努力打破管制型經濟的牢籠。

旅游業是我國市場化程度最高的行業，但在發展中，無不受到外部諸多體制機制弊端的影響，因此當前旅游業的改革，與改革開放之初類似，依然是關系全局的改革。因此，在十八屆三中全會剛剛開完的2014年8月，國務院及時發布了《關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）。顯然國務院是把旅游業的改革作為全面深化改革的重要抓手。經過40年來的快速發展，旅游業關聯效應強，綜合帶動能力強的特征表現的更加突出。根據國家旅游局最新發布的數據，2017年，全國旅游業對GDP的綜合貢獻高達9.13萬億元，占國民經濟總量的11.04%。旅游業已經成長為國民經濟的戰略性支柱產業，已經成為更多地區的主導產業或者最具發展潛力的產業。從來沒有一個行業像旅游業這樣具有如此全面、綜合的帶動作用，在全面深化改革的背景中，旅游業自然具有沖擊僵化體制機制的實力。

而旅游業作為一個整體的改革，必須有全局的視角，在此情況下，全域旅游的理念應運而生。全域旅游是指在一定區域內，以旅游業為優勢產業，通過對區域內經濟社會資源尤其是旅游資源、相關產業、生態環境、公共服務、體制機制、政策法規等進行全方位、系統化的優化提升，實現區域資源有機整合、產業融合發展、社會共建共享，以旅游業帶動和促進經濟社會協調發展的一種新的區域協調發展理念和模式。全域旅游的著眼點不僅僅在旅游業本身，更重要的意義在于以旅游發展為排頭兵，努力沖擊利益固化的藩籬，帶動相關領域的共同改革發展。

全面深化改革視角下的全域旅游發展

我們國家的新一代領導人深刻認識到全域旅游理念在新時代的戰略性作用。2016年9月，習近平總書記在寧夏考察時明確指出，發展全域旅游，路子是對的，要堅持走下去。2017年3月，國務院總理李克強在政府工作報告中提出要大力發展全域旅游。全域旅游已經上升為國家戰略，正式成為指導以旅游為優勢發展地區經濟社會統籌發展的戰略思路。

（一）改革創新是全域旅游工作的主線

為了充分發揮全域旅游在深化改革中的作用，2017年6月，國家旅游局印發的《全域旅游示范區創建工作導則》將改革創新定位為全域旅游示范區首要的創建原則。為了創建全域旅游示范區，該導則提出的黨政統籌、政策創新、成立旅游綜合管理機構、強調融合發展等等方面的內容，無不是為了強調旅游業自身以及連帶相關領域的改革和創新。改革創新就是對固有利益格局的破除和重建，必然涉及原有利益主體的利益，甚至會招致原有利益主體的抵制。全面深化改革背景中的全域旅游工作，需要有敢為天下先的擔當和勇氣。

全域旅游是一場頂層總體設計加基層實踐突破上下聯動的系統性工作。為了推動全域旅游發展，國家旅游局先后在浙江桐廬、寧夏中衛、陜西西安召開全域旅游工作現場會，目前已經有500多個全域旅游示范區創建單位。自秦漢以來的郡縣制，縣是從中央到地方政府機構中相對獨立也是最為關鍵的一級組織。因此，全域旅游示范區的創建需要以區縣（縣級市）為主體，重點依靠區縣級單位的積極性和創造性，努力形成突破。部分全域旅游示范省、示范市（州）等創建單位的是否成功關鍵也是靠區縣級單位的勇于創新。

（二）黨政統籌是沖擊僵化體制的保障

全域旅游示范區創建單位紛紛將全域旅游作為黨委政府“一把手”工程和“牛鼻子”工程，這是因為只有黨政一把手親自掛帥才能充分釋放全域旅游理念沖擊僵化體制機制的應有作用。全域旅游建設需要堅決擯棄就旅游談旅游的慣性思維，從區域經濟社會發展的全局出發謀劃旅游業的發展。需要創新黨政有效統籌協調的機制，在國家層面已經建立旅游部級聯席會議制度的基礎上，建議全域旅游示范區創建單位將原來由主管旅游副市長或者主管旅游副縣長擔任組長的區域旅游發展領導小組升級為由地區黨政主要領導擔任組長的旅游聯席會議制度。

需要建立適應全域旅游理念的新型旅游綜合管理機構，各地區旅游發展委員會的組建避免換湯不換藥，應該努力構建真正履行旅游產業促進、旅游資源整合、旅游監管執法、旅游營銷推廣等職能的機構。各區縣級全域旅游示范區創建單位成立的文化旅游局、文物旅游局、文化旅游廣電出版局等部門，雖然實現了旅游與相關職能的聯署辦公，但旅游職能僅僅以科室的形式存在，建議強化旅游職能。全域旅游示范區創建單位建議每年召開黨政主要領導出席的旅游產業發展大會，從而不斷凝聚發展全域旅游的共識，保障全域旅游系列工作的強力推進。需要加強旅游市場監管，積極組建旅游警察、旅游巡回法庭和工商旅游分局。

（三）融合發展是撬動相關改革的關鍵

堅持旅游與相關產業的融合發展，“旅游+”和“+旅游”方式是豐富旅游產品的有效手段。實際上，科技進步和放松管制是兩個產業能夠融合在一起進而衍生新產業的動力機制，從全面深化改革的角度來理解全域旅游，旅游功能與其他產業的成功復合，關鍵靠其他領域或者相關產業管制的放松。堅持融合發展，充分發揮旅游業對相關產業的帶動作用，是實現區域旅游發展全域化的關鍵環節，也是帶動相關領域改革，充分發揮全域旅游沖擊利益固化藩籬，充分釋放以旅游為突破口帶動地區全面改革能量的關鍵環節。

已經發布的《全域旅游示范區創建工作導則》明確提出了“旅游+城鎮化、工業化和商貿”“旅游+農業、林業和水利”“旅游+科技、教育、文化、衛生和體育”“旅游+交通、環保和國土”等旅游與相關領域的融合發展任務。比如，旅游與農業的融合發展，將會衍生鄉村旅游、精品民宿、觀光休閑農業等旅游產品；旅游與交通融合，將會衍生風景廊道、郵輪游艇旅游、自駕車房車露營、低空飛行觀光等新業態。精品民宿的有序發展有賴于農村宅基地的三權分置改革，房車露營地的有序發展有賴于房車上路管制的放松和露營地用地政策的創新，而低空飛行觀光的有序開展有賴于低空空域改革。

從上述的例子就可以非常清晰地看出，相關領域要附加旅游功能，要追求旅游經濟價值，就有賴于自身的深化改革，能夠附加旅游功能的領域幾乎沒有限制，由此可見全域旅游的融合發展要求對全面深化改革可能迸發的巨大要求和能量。

（四）規劃先行是全域旅游實施的基石

規劃是一個非常廣泛的概念，簡單地說，所謂規劃是指個人或組織制定的未來工作計劃或行動方案。從推動全域旅游發展的角度來說，既包括全域旅游示范區創建單位為了推動全域旅游而制定的實施計劃、工作方案、行動方案，也包括委托專業機構編制的全域旅游規劃。全域旅游示范區創建單位為了推動全域旅游發展，堅持規劃先行的思路，當前正紛紛提出編制全域旅游規劃的需求。由于地方旅游規劃的編制一般委托專業機構進行，旅游規劃經過多年的實踐，對旅游規劃的主體出現了嚴重的認知偏差。旅游規劃編制單位只是按照有關旅游規劃的技術規范和各方面的意見開展的智力咨詢工作，旅游規劃的編制決定、批準發布和貫徹實施的主體實際上都是地方政府。明確旅游規劃的真正主體是編制全域旅游規劃的首要前提。

《旅游規劃通則》是指導旅游規劃編制的標準規范，由于全域旅游是最新的理念，《旅游規劃通則》并沒有界定全域旅游這種旅游規劃類型。由于全域旅游示范區創建單位一般為區縣及以上單位，因此一般認為全域旅游規劃就是以最新的全域旅游理念為指導的區域旅游總體發展規劃。由于對全域旅游理念的核心內涵存在認識偏差，從而導致全域旅游規劃當前沒有統一的標準，全域旅游規劃的重點任務和工作安排也沒有達成共識，甚至失去應有的內容或者是重點。

我們認為全域旅游規劃與傳統的區域旅游總體規劃存在諸多不同。第一，視角不同。區域旅游總體規劃一般依據城鄉規劃、土地利用規劃等上游規劃進行編制，努力在符合區域經濟社會發展已定思路的基礎上謀劃旅游業的發展；而全域旅游規劃是要將旅游發展置于區域經濟社會發展的整體來謀劃旅游業的發展，需要充分發揮旅游業帶動全局發展作用。第二，抓手不同。正是由于視角的不同，決定了全域旅游規劃不僅僅需要謀劃旅游自身的發展，更要謀劃與旅游相關領域的發展和相關工作的開展，這樣才能最大化保障旅游業成為地區的主導產業和優勢產業。第三，重點不同。全域旅游自誕生之日起，就攜帶著勇于承擔引領地區深化改革、沖擊僵化體制機制的基因，圍繞與相關領域融合發展的一系列改革創新安排，應該成為全域旅游規劃的重點。不過全域旅游規劃作為區域總體性規劃的性質沒有變，是存在諸多與傳統區域總體旅游規劃不同的內容和側重。

同時需要注意的是，衡量全域旅游規劃的落地性和可操作性在于全域旅游規劃思路、目標以及系列相關安排、改革創新的科學性和合理性，總體性規劃的落地性和可操作性絕不等同于具體項目的建設實施，這是不理解規劃類型和層次所產生的一種最大的誤解。具體旅游項目的建設實施需要在全域旅游規劃的統籌指導下，通過修建性詳細規劃和建筑、景觀設計來指導實現。

（本文作者戴學鋒系中國社科院旅游與休閑研究室主任，中國社科院旅游研究中心副主任；張金山系中國社科院旅游研究中心研究員）