新時期我國國有企業混合所有制改革的問題與對策研究

齊 珊

（首都師范大學 馬克思主義學院，北京 100089）

引言

習近平在黨的十九大報告中針對國有企業改革給出了最新的指示，他強調要“深化國有企業改革，發展混合所有制經濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業”。不難看出，進一步深化混合所有制改革是下一階段國有企業體制改革的重心。新時期下，隨著經濟體制改革的不斷深入，混合所有制被賦予更多、更新的改革內涵。發展混合所有制經濟是調整國有經濟的戰略手段之一，對提高我國市場經濟運行效率，完善基本經濟制度和國有資本放大功能具有深刻意義。但改革不是一蹴而就的，實踐中會遇到許多阻礙和問題，需要探尋相應的對策。

一、國有企業混合所有制經濟的發展歷程

黨的十四屆三中全會提出了“混合經濟”思想，這也是國有企業混合所有制改革設想的首次提出。在黨的十五屆四中全會上，進一步提出對大中型國有企業進行股份制改造，推進混合所有制經濟發展。這次全會大大拓展了國有企業所有制改革范圍。20世紀八九十年代，受計劃經濟約束的影響，我國國有企業普遍效益低下、虧損嚴重，為了改善這一局面，國家實施了“抓大放小”的改革，一方面集中組建一批實力雄厚、市場競爭力強的大型國有企業和企業集團，另一方面采取改組、兼并、租賃、聯合、承包經營和股份制合作制等多種形式，通過放開部分經營管理權激發中小企業活力。至此，國有企業國家所有制的單一格局被打破，以國家所有制為主多種所有制并存的企業所有制格局形成。

隨著市場經濟的不斷深入，混合所有制經濟在我國的發展效果并不理想。為推進混合所有制經濟發展，黨的十六大報告和十六屆三中全會中再次提出要積極推行股份制，發展混合所有制經濟，還第一次對“混合所有制經濟”給予明確界定。黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，進一步深化了混合所有制的概念。從2016年開始，中央決定對壟斷行業中的國有企業進行混合所有制改革試點，大力推動混合所有制改革落到實踐中去。2017年底，在中央相關文件和政策的指示下，我國大部分省市自治區都制定頒布了有關國有企業改革的方案和政策，對混合所有制改革提出具體要求。

目前，我國混合所有制經濟已進入深化改革的新階段，作為深化國有企業改革的重要組成部分具有十分重要的意義。它可以實現國有經濟與非國有經濟之間的優勢互補，盤活國有企業資源，還可以利用民營、外資等體制優勢，引入有效的激勵與約束機制，促進國有資本的保值增值，進一步提高國有企業的市場競爭力，增強國有經濟的活力和影響力。因此，新時期我們要堅定混合所有制改革發展的基本方向，不斷深化改革，對于改革過程中遇到的新困難和新問題，要不斷開拓思路、創新方法，在探索中尋求最佳對策。

二、新時期國有企業混合所有制改革發展過程中的問題

隨著新一輪混合所有制改革的實施，我國大部分省市地區國有企業都按照中央文件精神開始了改革的探索和實踐。在實踐中發現了一些制約國有企業混合所有制改革順利進行的問題。這些問題包括幾番改革后仍難以攻克的“頑疾”，也包括新方案實施后派生出的新問題以及舊問題衍生出的新問題。正確地認識這些問題，有利于全面推進改革發展。

1.國有企業股權分配比例問題。企業產權是所有制的核心內容，推進國有企業混合所有制改革的前提就是確保產權明晰，嚴格保護相關產權主體的權益。在國有企業混合所有制改革過程中，股權的分配比例決定著各利益相關主體獲取企業產權權益的多少，因此國有資本與非國有資本的股權如何分配問題備受關注。出于承擔社會政策責任、保護國有資產安全問題等方面考慮，國有企業希望獲取更多的股權。而民營資本等非國有資本出于追求收益最大化目標，同樣希望獲取更多股權。在國有企業分類改革過程中沒有明確指出各個企業的作用，也沒有明確國有企業內部各利益相關主體股權分配比例。國有企業內部股權分配存在不合理問題，尤其是民營企業的權益受到侵害的現象仍然存在，這樣容易降低民營企業家參與混合所有制改革的熱情，不利于企業發展。

2.壟斷行業改革困難問題。自2016年開始，中央出臺相關文件對壟斷行業中的國有企業進行混合所有制改革試點，大力推進混合所有制改革落實到實踐中。2017年的《政府報告》指出：“加快推進國有企業改革，深化混合所有制改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航、電信、軍工等領域邁出實質性步伐。”充分表明了中央對于壟斷行業中的國有企業改革方向明確、態度堅定，但從實踐中看仍存在著一些阻礙。一是民營企業進入混改依然存在隱性門檻，資金投資規模和回收周期的問題，組織形式、機制體制和技術創新等問題則不能簡單地通過政策調整來實現，這種隱形的差異植根于不同所有制的根本性質中。二是雖然中央出臺了相關政策文件但尚未出臺詳細的操作流程和法律法規，如何使混合所有制改革行之有效地運行仍是亟須解決的首要問題。

3.國有企業資產流失嚴重問題。習近平總書記在黨的十九大報告中提出，要“促進國有資產保值增值，推動國有資本做強、做優、做大，有效防止國有資產流失”。國有資產流失問題始終是社會各界對于國有企業混合所有制改革過程中最關注和最擔心的問題，也是從改革之初至今仍難以避免的問題。導致國有資產流失的因素可歸納為兩方面，即政策性因素和非政策性因素。政策性因素導致的國有資產流失主要指國有企業為完成混合所有制改革目標而采取的不合理手段和做法，造成國有資產“降價促銷”，交易價格偏離國企產權價值，國有資產流失的情況。非政策性因素導致的國有資產流失，一方面包括國有企業的監管者、管理層為謀取一己私利，賤賣國有資產或高買非國有資產的情況，另一方面包括由于制度缺失、知識結構所限、信息掌握不準確等客觀條件所限的情況。

三、國有企業混合所有制改革的完善對策

1.推進國有企業股權模式的多元化發展。目前，我國中央企業及省級以下各級政府國資委直屬的國有企業大部分為國有獨資公司，特別是中國壟斷行業中的企業幾乎都是國有企業。因此，重塑國有企業的產權模式，按照國際經驗和績效導向，在國有企業中實現投資主體多元化，建立混合所有制是非常必要的。可通過將國有企業獨資公司改制為國有資產占主導地位、國家控制絕大多數股權的公司，再逐步減少國有資本占有量，改制為國家相對控股公司的方式進行改革。這里所說的國有相對控股公司，并不是國有制性質的改變，只是國有制實現形式的轉變。國有企業股權模式多元化的優勢體現在以下兩點：第一，可以使國有資本、社會資本、民營資本、員工形成利益共同體，完善企業治理結構。第二，國有企業可以廣泛吸收有實力的非國有資本參與其中，以增資擴股的形式注入優質股權，有助于國有經濟控制力的增強和國有經濟運行效率的提高。

2.確立國有企業與非國有企業的平等地位。黨的十八屆三中全會報告中多次提到，要“積極發展混合所有制經濟”，“大力發展混合所有制經濟”，“鼓勵發展非國有資本控股的混合所有制企業。”充分體現出混合所有制經濟改革是我國經濟體制改革的重要舉措，也說明在國有企業混合所有制改革過程中要明確國有與非國有兩種資本的平等地位。一直以來，非國有資本對于進入國有企業的最大擔心就是地位不平等問題。解決這一問題，需要從以下兩方面入手：一方面，要打破限制和阻礙資本流動的政策性約束，放開行業準入門檻，形成由市場規則主導的資本自由進出機制。對于國有企業壟斷行業，如電力、石油、天然氣等行業，要加大改革力度，積極引入非國有資本，進一步提高企業市場競爭力，激發國有資本活力。另一方面，要更新觀念，堅持共贏發展的理念。在國有企業混合所有制改革發展過程中，非國有資本與國有資本不存在“誰控制誰”的問題。社會主義市場經濟有其客觀的發展規律，應遵循市場規律執行，以資本保值增值為前提，確保各方獲取合理權益，避免過分強調主導經營或控股權利。

3.不斷推動相關法律法規的進一步完善。在國有企業混合所有制改革發展過程中，制定和完善相關的法律法規可以規范混合所有制企業的各方投資資行為，保證國有企業中國有資本的控股權，以及非國有資本的合法權益。目前我國共有兩部針對國有企業管理的法律法規，分別為2009年5月開始實施的《中華人民共和國國有資產法》和2013年12月發布的《中華人民共和國公司法》，隨著新時期國有企業改革的發展，這兩部法律法規已與新形勢有所脫節。針對改革中出現的新問題，需要完善已有法律法規，并制定新的行之有效的法律法規來解決。重點解決三個方面的問題，第一，要在法律中明確法人主體地位、落實簡政放權、賦予企業充分的經營自主權；第二，要在法律中明確國有企業相關利益主體的權責利關系，對國有資產的控股地位以及資產重組的實施辦法要有詳細解釋，以防國有資產流失；第三，要在法律中明確非公有資本在國有企業中的地位及相應的權利和義務，保證中小投資者的合法權益，如監督權、話語權等。