以十九大精神為引領 推進新疆地方與兵團的制度融合

王曉璐

（新疆生產建設兵團委員會黨校，新疆 五家渠 831300）

今年的十九大報告中，習近平總書記關于民族團結問題的闡述深入人心：“深化民族團結進步教育，鑄牢中華民族共同體意識，加強各民族交往交流交融，促進各民族像石榴籽一樣緊緊抱在一起，共同團結奮斗、共同繁榮發展。”新疆的民族團結、社會的和諧穩定關系到全國的發展與穩定的大局，以維穩戍邊為主要任務的新疆兵團在其中又起著至關重要的作用。新疆的區域統籌發展、兵地融合格局的建設是實現新疆地方與兵團“共建共享與共贏共榮”的重要舉措，應當抓住目前新疆地方與兵團融合發展的良好契機，從經濟、文化、制度多方面實現兵地融合。

一、兵地制度融合發展的必要性

新疆維吾爾自治區內有兩種共存的治理模式即民族自治模式和兵團模式，兩種模式都發揮著他們各自的功能，不可替代。一個現代化的國家或地區離不開“良法善治”，這里的善治其中包含的一層內涵就是區別于以往的“統治”的更加追求多種主體對社會的協同治理。協同治理的核心目標是整合相互獨立的各種組織，以實現政府所追求的共同目標。新疆兩種治理模式并存的現實情況下，必然需要兩種治理模式的協同合作。

早在2003年黨的十六屆三中全會上，中央即提出了“五個統籌”的科學發展觀，其中關于“區域統籌發展”的論述為兵地融合提供了理論支持。十八大之后，在“創新、協調、綠色、開放、共享”這五大發展理念的指導下，兵地融合在區域統籌發展的基礎上已經有更多的提升。而今年的十九大，再次為兵地融合發展提供了智力支持和努力的方向。

1.兵地制度融合是歷史發展過程中的理性選擇。“屯墾”的含義是軍隊駐扎在某一地區并且進行開墾建設，這主要是建國初期兵團需要完成的任務，隨著經濟的發展，現實情況的不斷變化，兵團的這一歷史任務也需要做出相應的調整，也使地方與兵團之間的關系要不斷地調整、更多地配合。首先，隨著兵團由計劃經濟向市場經濟的過渡，市場經濟對于開放的內在要求，驅使兵團與地方邊界的淡化；其次，兵團城鎮化的主要方式是“師市”體制，這一體制需要兵地協同治理才能得以實現，并且兵地長期的可持續發展需要穩定的、科學的制度為保障；最后，從石河子市等地區的成功經驗可以得出兵團六十多年的歷史反復證明，只有實現“邊疆同守、資源共享、優勢互補、共同繁榮”的兵地深度融合，兵團事業才會蒸蒸日上、興旺發達。

2.實現新疆長治久安的內在要求。在區域統籌發展、兵地共謀共建與共榮共贏的思想指導下，近些年新疆地方與兵團的關系在逐漸加強。但是，目前兵地融合還處在初級階段和探索階段，離預期的建設效果還有較大的差距。兵團的特殊發展歷程和特殊體制決定了兵團人口結構中漢族的比例較高，而新疆地方尤其是南疆地區，少數民族所占人口比例較高，加強兵地融合有利于少數民族的人口流動，例如地方維吾爾族去兵團拾棉花，這將有利于各民族之間的了解和相互的認同。同時，兵團維穩戍邊功能的發揮必須建立在自身建設和治理水平不斷提高的前提下，而這些都離不開自治區黨政和全疆各族人民的支持和幫助。因此，從制度層面鞏固和保障兵地融合，是實現新疆長治久安的內在要求。

二、兵地制度融合的現狀及存在的問題

兵團制度融合應當包含兩個層面的含義，一層是將地方好的社會治理制度與兵團的優勢相結合，另一層是通過制度化的設計將兵地融合發展格局固定下來。兵地融合最具有實質內容的方式是通過“師市”體制實現兵團建市，兵團目前已建成九座城市，通過一套人馬的人員構成以及自治區直接管理的方式實現了一定程度上的制度融合。此外，“天北新區”也是兵地融合的成功典范。但是，目前兵地制度融合方面還存在諸多問題，亟待解決。

1.兵地制度融合交流范圍較窄、層次不高。目前，兵地制度融合多體現在兩個方面，一方面是“師市”體制和“天北新區”，另一方面是兵地經濟合作發展中所涉及到的相關制度融合。前者與行政管理體制的設置密切相關，主要涉及到行政權力的來源、分配以及合作行使的問題，但與二者相關的法律制度還不健全。后者的問題則體現在交流多處在第一產業階段，而且同樣缺乏頂層設計的指導和規范。二、三產業的融合交流幾乎處于空白，如公共服務領域、科教文衛領域等，而這與新疆整體的市場經濟發展緩慢有關。以利益連接作為融合核心的方式較少，而以簡單的形式上的互相幫扶較為普遍。此外，缺乏專門負責兵地融合事宜、進行宏觀調控的職能部門，在這方面哈密地區的經驗值得借鑒，哈密地委與哈管局黨委很早就將兵地共建作為精神文明建設的重要內容之一，并成立了兵地共建領導小組。

2.兵地制度融合缺乏政策法規保障。“建城戍邊”是兵團新時期需要完成的新任務，兵團“建城戍邊”任務的提出既是對屯墾戍邊內涵的進一步豐富，也是對屯墾戍邊形式的創新。兵團“師市”體制的成立、存在、發展符合國家法律規定，因為它的存在得到國家最高行政機關——國務院的認可。但是，因為行政組織法中并未對兵團“師市”體制這種特殊的行政組織形式做出規定，因而兵團的這種體制屬于一種非正常化的行政組織。除此之外，“師市”體制中師與市之間的關系較為復雜，如何能夠很好地處理二者之間的關系，如何使兵團特殊管理體制和政府行政管理體制融洽地共存，至今還沒有成功的經驗可以借鑒，也沒有具體的政策為指導。權力的行使必須有邊界，應當有法律的規制，任何人民政府的設立，必須建立在合法的前提之下。此外，通過法律對設立政府機構的數量加以限制，能夠較好地控制機構的數量，防止行政人員冗雜、行政效率低下。因此從以上角度看，兵團“師市”體制模式在實踐中存在制度上的缺陷。在區域經濟統籌發展方面，雖然已經取得了一些進展，但是從全疆的范圍看，目前還沒有制定出用于指導地區性和全疆性的地方與兵團融合發展的具體政策，特別是缺乏資源共同開發使用的政策，投融資和工商稅收優惠政策、法律保障政策和共同實施“走出去”的支持政策，融合經濟缺乏長效的保障機制。

3.部分干部對兵地融合的認識仍存在誤解。兵地融合旨在發揮地方和兵團各自的優勢，實現資源的優化配置和經濟生產以及行政管理的高效。領導干部是法律、政策得以貫徹實施的關鍵，兵地融合最主要的推動主體是領導干部。然而，由于一些干部沒有認識到兵地融合的重要意義，沒有從新疆發展的大局、國家的發展與穩定去考慮，反而抱有狹隘的地方保護主義思想，認為兵地融合是資源和權力的爭奪，對推動兵地融合發展呈消極抵觸的態度，這種思想應當徹底扭轉。

三、發展兵地制度融合的路徑選擇

兵地制度融合一方面需要各級領導干部改變觀念、積極推進，但更重要的是探索如何通過兵地經濟發展的統籌規劃、政策法規的制定、行政管理體制的改革、理論研究的深入去實現進一步的融合。

1.通過制度鞏固兵地融合經濟格局的發展。兵地經濟的宏觀調控涉及多個方面，如兵地企業之間重要信息的交流溝通、經濟利益共同體的建立和鞏固、相關政策的頒布與實施，這需要能夠統籌規劃全局的領導機構，因此建立新疆地方與兵團融合發展協調領導小組和辦事機構必不可少。在建立協調領導小組的基礎上，第一，制定統一的經濟發展規劃，這是防止重復建設、資源浪費、產業規模小等問題的根本方法。制定政策的同時還要對后續的工作進行監督，不能光有空架子，沒有實質內容。第二，新疆地方與兵團之間以及二者在對外經濟交往中應當搭建利益結合點，實現互利共贏，而不是相互掣肘。第三，對于兵地經濟融合實踐成功的地區和企業應當給予更多的鼓勵政策，并且針對他們的實際情況，多加宣傳。

2.進一步推進兵團城鎮化建設。兵團目前已有新建市九個，城市建設是兵團按照現代法治政府模式對經濟、社會進行治理的前提。沒有城鎮化建設，兵團的法治化進程難以推進，治理體系和治理能力的現代化無法真正實現。兵團城鎮化建設可以多與地方交流，借鑒地方關于城市設施建設、法治政府建設等方面的經驗。

3.兵地反恐行政執法機構的協調配合。新疆目前的反恐形勢依然嚴峻，《反恐怖主義法》第8條第3款明確規定：“有關部門應當建立聯動配合機制，依靠、動員村民委員會、居民委員會、企業、事業單位、社會組織，共同開展反恐怖主義工作。”兵團作為“飛地”的形式，嵌入在新疆的各個地方，兵團與新疆地方面臨同樣的反恐態勢，而兵地之間關于反恐的信息共享是共同打擊“三股勢力”的關鍵。目前，維穩工作仍然是地方和兵團的工作重點，兵團的民兵在反恐維穩中起到了重要的作用，當地方情況緊急需要兵團支援時，兵團民兵能夠快速集結，赴地方支援，這事實上就是一種協調配合。反恐執法過程中應當保證公平與效率的兼顧，要求行政組織精簡化、行政組織系統化以及行政組織合理化，這就涉及到新疆行政管理體制改革的問題。首先，應當在兵地之間建立權責一致的綜合執法部門，這有助于統一指揮調度、實現信息共享、簡化反恐行政執法程序、提高行政執法效率。其次，兵地的公安機關、武警部門可以通過聯合演習、交流研討等方式，了解彼此的具體情況，開展各種形式的群防群治活動。最后，南疆是反恐維穩的主戰場，尤其注意南疆地區執法人員及領導干部素質的提升，保證執法的質量和兵地反恐維穩工作的配合。

4.通過制度推動文化交往交流交融。兵地文化交往交流交融有助于各民族的團結，封閉的文化容易產生極端的思想，只有開放、包容的文化氛圍才能夠使人民受到正確的價值導向的影響。促進兵地文化交往交流交融，要充分發揮兵團弘揚中華文化、傳播先進文化的優勢，也要充分利用地方文化資源、人才等方面的有利條件實現兵團文化繁榮發展。

文化交流的形式有多種，可以通過共辦文藝演出、體育比賽的方式，讓地方與兵團的群眾共同加入；可以建立文化交流協會，把兵地各族群眾中具有相同文藝愛好的同志匯集在一起，交流心得、共同創作，例如舞蹈協會、書法協會、籃球協會等；還可以創辦以兵地文化為特色的旅游景區，尤其是少數民族的文化特色風景區，通過文化產業既實現了兵地文化交流，也推動第三產業的發展。在兵地文化的交融過程中，要注重將中華文化中精髓的內容與少數民族的民族文化相結合，培養兵地各民族的國家認同感和民族自豪感。