北京非首都功能疏解面臨的問題及疏解方向

王德利

（北京市社會科學院，北京 100101）

一、北京非首都功能疏解面臨的主要問題

1.推動非首都功能疏解的體制機制尚未完善。北京疏解非首都功能的主要障礙來自體制機制，致使具體的行動措施缺乏可行性或可操作性，實現起來比較困難。非首都功能疏解應與新城、重點鎮的建設以及河北省的發展緊密結合，在解決北京“城市病”的同時，帶動周邊新城及河北的發展，提高周邊地區公共服務設施建設質量，讓產業、人口等愿意去、留得住。以一般制造業、區域性專業市場、部分社會公共服務功能、部分行政事業性服務機構等為突破口，破除體制機制障礙，促進生產要素在更大范圍內自由流動。

2.功能過度集聚造成北京中心城資源環境壓力巨大。北京城市運營效率下降、交通擁堵、環境污染以及城市安全等問題的主要原因是人口和功能單中心聚集+“攤大餅”。北京是典型的單中心結構城市，城六區以僅占北京8.3%的國土面積，集中了全市60%的人口和75%的GDP、92%的三甲醫院及近100%的優質教育資源，承接了全市近一半的固定資產投資。未來集聚效應紅利仍在持續，人口仍在集中，單中心格局未發生根本變化，這在一定程度上反映了大城市發展的客觀規律。但城市功能要素的高度集中導致城市人口的加快集聚，對北京的經濟發展產生了一系列的影響。合理轉移人口和產業，構建合理的城市空間結構是北京建設世界城市的關鍵。

3.優質公共資源仍在北京不斷新建擴建，承接地配套條件存在較大差距。大型醫療機構、高等院校、大型文化體育設施等公共資源繼續在北京中心城聚集并不斷擴張。新城發展還未能承接疏解，目前的快速發展無法實現有效疏解，新城反而會成為新的外來人口主要聚集區。另外，北京周邊非首都功能承載地社會公共服務設施歷史欠賬較多，空間分布不平衡，整體水平較低，建設速度低于人口增長速度。

4.部分區域功能與人口匹配不協調，職住不均衡狀況加劇。北京區域內南部與北部，東部與西南部發展不平衡。北部集中了城市經濟的核心功能，而南城缺乏高等級的經濟功能聚集區，基礎設施、環境設施、交通設施建設嚴重滯后。城市幾大邊緣集團以居住為主，就業等功能嚴重不足，大量居民每日“潮汐式”往返，致使交通壓力加劇，造成中心城人口呈現“中心城就業+郊區居住”的趨勢。

5.集體建設用地成為眾多非首都功能的主要集聚地。北京城鄉結合部集體建設用地總量大、增速快、成本低，促使其成為大量低端業態及外來人口的主要聚集地，這些地區集中了全市85%的流動人口以及80%以上的違法建設用地。加快推動非首都功能疏解，促進集體建設用地集約高效使用，迫切需要加快出臺相關政策，嚴格控制集體建設用地的建設規模及開發強度，加大拆除違法建設力度，縮小非首都功能滋生空間，將集體建設用地納入市場化、法制化、規范化管理的軌道。

二、北京非首都功能疏解方向與承接重點

1.天津承接非首都功能的方向與重點。針對北京市優勢創新資源，將產業鏈下游延伸至河北，實現京津冀產業協同發展。天津承接北京非首都功能的重點主要集中在制造業、服務業以及農業三個方面。制造業承接方面主要立足于天津制造業的發展，圍繞高端裝備制造、航空航天、汽車和生物醫藥產業，完善產業鏈。服務業承接方面主要集中在北京金融、教育、科研、醫療等公共服務資源，積極承接相關產業轉移，促進區域公共服務資源的均衡化。農業協同發展方面主要圍繞都市圈“菜籃子”生產基地、農業高新技術產業示范基地、環京津1小時新鮮農產品物流圈建設，推動區域農業發展共贏。

2.石家莊承接非首都功能的方向與重點。基于石家莊作為河北省會城市的服務功能定位，重點圍繞醫療、教育及健康養老三大方面承接非首都功能疏解。醫療資源承接方面要重點圍繞北京重點醫院，在石家莊合作建設分院或專科醫院，與北京著名三甲醫院開展深層次合作。加強醫療技術交流，推進醫療隊伍建設，建立疑難病例雙向會診制度。教育資源承接方面要積極構建優質教育平臺和服務政策，吸引北京“985”“211”等重點大學到石家莊合作辦學，彌補石家莊重點高校的差距。加強與北京重點職業教育機構的合作，立足于職業教育訂單培養模式，建立面向北京、天津乃至全國的職業教育勞動培訓輸出基地。健康養老產業承接方面要立足石家莊醫療等現狀基礎，吸引北京養老機構向石家莊轉移，促進石家莊和北京養老產業的協同發展。

3.唐山承接非首都功能的方向與重點。產業承接方面要充分發揮唐山市曹妃甸與蘆臺漢沽兩個協同發展示范區的作用，與北京協同建設工業園區，擴展唐山工業園區與北京及天津的合作方向，基于“總部研發+生產基地”的發展模式，加強產業投資，進一步吸引北京、天津非核心產業轉移到唐山地區。教育資源承接方面要通過制定一系列優惠政策及對接平臺，吸引北京化工大學、北京科技大學等科研機構與唐山合作辦學，提高唐山高等教育水平。推動唐山職業教育機構與北京職業教育的對接，重點引導唐山教育機構主動與北京職業教育機構互動交流，加強唐山職業教育與北京教育資源等的互聯互通。醫療資源承接方面要進一步落實京、冀、唐、曹四方《醫療協同發展框架協議》，加強曹妃甸醫療機構與北京重點三甲醫院的對接。

4.保定承接非首都功能的方向與重點。通過雄安新區以及北京周邊微中心建設，積極承接科技創新企業、中高端制造業、汽車零部件加工業以及區域性物流產業。在成果轉化、產業轉移、科技創新建設等方面強化與北京及中央機關的對接，積極爭取國家試點。按照《京津冀協同發展綱要》及河北省相關上層規劃，圍繞產業一體化、交通一體化、生態環境建設三個重要突破口，加快與京津的協同發展進程。

5.廊坊承接非首都功能的方向與重點。加強三河、大廠、香河與通州、武清的對接，依托燕郊城區、潮白新城、燕郊高新區等，構建以健康養老、文化創意、休閑旅游、商務服務等為主導的現代產業集聚區，重點承接京津電子信息、高端裝備制造、生物醫藥等現代制造業。基于安次、廣陽、永清、固安等的重點區域建設，與北京共建新機場臨空產業園區及京南科技產業發展示范區，積極承接北京科技成果在廊坊轉化，構建以金融、商務會展等為主導的現代產業集聚區。依托霸州、大城等的產業基礎及區位優勢，與天津靜海、滄州、保定等共同打造現代制造業集聚區，協同承接京津現代制造業轉移。

6.秦皇島承接非首都功能的方向與重點。基于秦皇島產業發展基礎及生態環境優勢，綜合考慮北京非首都功能疏解重點及方向，有針對性地承接北京行政事業單位、央企總部、醫療教育等優質資源，針對科技成果轉化企業、高端裝備制造業以及區域性物流批發市場等制定支持政策，在用地、稅收等一系列配套體系建設方面制定優惠措施，吸引京津非核心功能到秦皇島落地，打造京津非核心功能疏解示范區，形成帶動示范作用，吸引更多的非首都功能轉移到秦皇島。

7.滄州承接非首都功能的方向與重點。產業承接方面要加快吸引京津重要石化產業、制造業、能源產業等入駐滄州，實現京津冀跨區域資源調配均衡，擴大企業發展空間，進而提高企業可持續發展能力；基于引進企業構建京津冀高技術產業基地、先進制造業基地、國家能源原材料保障基地等。科技成果轉化承接方面要加強滄州與北京中關村、科研院所及重點高等院校等的科技合作，提高京津高技術產業在滄州的轉化能力，協同共建高技術產業轉化基地。文化教育產業承接方面要積極吸引北京“985”“211”到河北建設分校，與京津知名職業院校合作，在滄州共建人才培養培訓基地。積極爭取京津著名初中、小學等在滄州聯合辦學，探索義務教育階段人才聯合培養模式，打造京津冀重要的教育疏解承接區。

8.張家口承接非首都功能的方向與重點。產業承接方面要基于張家口可再生能源示范區建設的機遇，依托新能源裝備制造集聚區、可再生能源科技創業城等承接載體，加強張家口與京津在新能源研發、轉化等方面的協同合作。依托張北、經開區，圍繞京津需求，構建全國一流的云計算產業鏈條。大力推動無公害綠色食品的生產，將張家口打造成京津重要的無公害食品生產基地。社會服務承接方面要加快張家口微中心建設，主要包括張家口市經濟開發區、洋河可再生能源示范新區、崇禮區、下花園區、懷來縣等，基于區域生態環境優勢及現狀發展條件，主要承接北京醫療、會展、培訓等社會服務功能。依托張家口重點醫療機構，與京津三甲醫院協同建設健康養老基地，推動張家口旅游、醫療、養老等產業的融合發展。物流、專業批發市場承接方面要依托張家口現狀大型特色商貿物流結構、交通樞紐等，吸引北京區域性批發物流市場等落戶張家口。

9.承德承接非首都功能的方向與重點。健康養老產業承接方面要基于承德生態環境優勢，構建以市場為主體，政府引導發展的健康養老體系，加快吸引更多的京津醫療康養機構到承德設立分支機構，協同建設承德品牌。教育醫療承接方面要推動承德大中專院校與京津高校及科研院所聯合辦學或者在承德設立分支機構，在重大項目申報等方面形成聯合協同效應。在醫療承接方面，積極承接北京重點醫院的專業特色部門入駐承德，共建具有康養一體化功能醫療機構或綜合服務中心。