地方金融監管問題及對策

全國金融工作會議以后，中央要求各地金融監管部門加掛地方金融監督管理局的牌子。會議提出“守土有責”，要求強化地方金融監管責任。從現實看，重視地方金融監管確有必要。近年來，金融混業趨向不斷增強，“金融創新”層出不窮，各種新型金融組織迅速發展起來，但這些機構往往內控機制脆弱、業務操作不規范，經營目的不明確，而它們又多處于監管交叉或空白地段，給金融的安全、穩健發展帶來了不小的風險。但是，中央制定的統一的金融監管政策很多時候難以完全契合金融發展水平、監管需求各不相同的各地方的實際情況，也不能很好發揮地方對區域內發展情況及監管需求更為熟悉的優勢。因此，提高地方金融監管水平勢在必行。與這種急迫性相對應的是現實中地方金融監管存在著許多不易解決的問題，地方金融監管發展存在障礙，難以真正起到補齊監管短板、完善金融監管網的作用。

一、地方金融監管現狀

在我國，對于不同金融機構或金融業務的監管，分別由中央銀行、銀監會、保監會、證監會負責實施，監管權集中于中央政府。地方金融監管長期以來只是中央金融監管的補充。但是伴隨著經濟的不斷發展、金融監管壓力的不斷加大，地方金融監管越來越成為監管體系中不可缺少的部分。

從目前各地金融監管部門的職能來看，主要集中在以下四個方面：一是統籌規劃。負責研究分析地方金融形勢和運行情況并統籌起草金融類地方性法規草案以及和有關金融監管工作的材料、研究并擬訂地方金融建設的短中長期規劃；二是協調與指導，積極配合中央有關金融監管部門地方機構的監管工作，建立監管機構之間、監管機構與金融企業之間等多方溝通協調機制。同時，負責地方企業改革、上市的指導工作；三是監督和管理。協同有關部門共同防范和處置地方金融風險，出臺快速處置風險的預案，建立起良好的金融信息收集系統和風險預警機制，主要是負責民營金融機構、小額貸款公司、新型農村合作金融組織等新型金融組織的監督管理工作，打擊和處置非法集資等違法金融活動；四是宣傳職能，負責各地金融知識的普及以及金融安全、金融風險的宣傳工作以及金融網站的創建與維護等。

地方金融監管是維護地方金融安全、促進地方金融發展的重要一環，是聯系中央金融監管和地方金融機構的紐帶，但其監管范圍有限，手段匱乏，實質性監管權力有待提升。

二、地方金融監管存在的問題

(一)定位不清，職責不明

一是中央與地方監管職責權限劃分不清晰。長期以來，地方金融監管的權利權力十分有限，而在本地區金融風險處置方面又需負起主要責任。這種不對等使得地方金融監管處于尷尬地位，要如何與“一行三會”在本地的監管工作上進行分工與協作的問題長期被討論，卻一直沒能得到有效的解決。另外，中央與地方的關注點也存在差異：中央的關注點主要在于防范系統性風險以維持國內的金融穩定。而作為地方政府的組成部門的地方金融監管機構，其關注點除了通常的維護地方金融穩定外，往往更在于以地方金融發展促進經濟、更加關注吸引資本流入，解決本地融資問題；二是地方政府自身的監管工作也沒有高效率的組織起來，監管職責分散于不同政府職能部門，職權劃分不清晰，很多問題金融消費者向一個部門投訴，卻被告知不屬于本部門管轄，只得另尋途徑，既降低了工作效率，也不利于保護金融消費者權益，甚至可能延誤風險的處置。

(二)缺乏有效的監管機制

地方監管機構很多只有一套籠統的監管要求，而沒有依據自身監管情況及發展水平，制定出有效的監管機制，導致在實際監管的過程中，既難以提高效率，也難以讓被監管者信服，更容易出現尋租等違法行為，降低監管機構威信。具體來說，一是缺乏日常檢查和預警機制。地方金融監管機構在審批上往往也遵循著比較高的標準，但在審批過后，該金融企業或組織是如何運營、風控有沒有做到位、經營手段是否合規等等，監管機構很多時候不能做到長期跟蹤監控。另外，地方金融監管缺乏良好的金融風險監測預警機制和防范機制，造成監管機構經常對違規行為和風險事件反應滯后；二是缺乏良好的風險處理機制和規范的處置操作規程。風險發生后，在把握輿論導向，及時賠償被侵權方，整治整改相關企業，最大化降低對社會影響等方面，地方監管機構沒有一套行之有效的辦法，反應速度慢，既不能很好處理風險，也不能給予金融消費者應有的保護。三是缺乏事后問責機制。金融企業跨區域、地方多頭監管等等因素都使得風險事件產生后，在問責環節容易產生糾紛和推諉，該有的懲治不能得到落實、監管漏洞不能得到彌補。

(三)履職能力不足

一方面，地方金融監管機構法律地位不明，現有法律對地方金融監管機構的權利沒有給予明確的規定，使得地方金融監管機構監管效力較低。僅有的一些授權也散見于各行政性規范性文件。而這些文件通常缺乏穩定性，使得地方監管行為效力更打折扣。而且，一些地方監管機構同時即是監管權限文件的制定者，這種現象使得其職權行使過程中的合法性合理性更加受到質疑。通過各地金融監管機構的有關文件中可以看到，一些地方金融監管機構的職責僅僅停留在擬訂本地區金融業發展的意見、組織金融安全知識宣傳普及、協調有關部門開展金融違法打擊工作、指導地方性銀行業、融資性擔保業管理等的基礎層面，離達到的有力整治金融違法，提高監管水平的目標還有很大的距離。另一方面，地方金融監管機構隊伍建設存在不足，人員少，專業性不高。一些地方有關部門的官員在采訪中對媒體也提到，難以引進具有高水平的人才。經費、編制都是問題。這些障礙都使得地方金融監管機構履職能力普遍不高，監管基礎十分薄弱，真正做好全面覆蓋又嚴實有效的監管工作是十分困難的。

三、解決地方金融監管問題的對策

(一)協調多方關系

地方金融監管面臨著協調與各方的關系的問題，在處理好這些關系的基礎上才能理清監管脈絡，落實監管職能，提高監管效率。

1.協調好地方監管與中央監管之間的關系，明確權限分工，立足于監管利益共同點的基礎之上，共促監管完善。雖然中央與地方在金融監管上的關注方向上可能存在差異，但究其根本，兩方的共同目的都是要創設良好的金融環境從而促進經濟的發展。因此中央與地方應立足于此共通之點，建成分工合作的高效機制，共同構筑全國的金融監管網絡。但在分工時兩者應各有側重，劃分各自權限，既要避免監管空白，也要防止出現監管重復而相互推諉或相互暗地爭權的不良現象。中央要做好頂層設計，布局整體，從總體上做好金融監管目標和方法的設定，從宏觀層面建立監管機制防范金融風險，站在跨區域、跨時間的更高層面維護金融體系穩定；地方要發揮自己對本地金融機構及經濟發展情況更為了解的優勢，在中央制度的監管框架內根據本地情況實施監管，讓監管力量不留死角，尤其注重將不屬于一行三會監管的地方性類金融機構及金融企業納入監管范圍，充分補位中央，共建有序、穩定、高效的金融環境。此外，中央與地方也可以在監管的模式與經驗等方面進行密切的交流與溝通，互相借鑒，共同提高監管效率。

2.處理好地方內不同職能部門間的關系，劃清責任界限，合作共促發展。此前對同一金融機構的監管可能存在“多方都可以管、多方都不管”的現象，金融消費者投訴無門，金融風險不斷積壓。各部門職權交叉，提高了溝通成本。地方監管應著力處理好這種問題，明晰地方性金融監管框架，明確各有關各部門責任界限，杜絕監管重疊和監管真空，建立脈絡清晰的監管網。同時地方金融監管機構應與公安部門、工商管理部門等攜手合作，拿出處置風險的合作行動方案，確保一旦出現嚴重違法或者風險較大的行為，能夠及時化解，提升地方金融監管的有效性。

3.協調好地方與其他地區金融監管部門的關系，聯動協同。當前許多中大型的金融機構均是跨地區經營，光靠一地之力往往難以實施有效的監管。地方金融監管機構應當積極與相鄰地區建立高效的聯合監督系統，加強信息共享機制的建設和聯席會議的召開，針對需要跨區合作的監管事務，建立風險應急方案，攜手防范金融風險。在當前大數據、區塊鏈等技術迅猛發展的背景下，各地方金融監管機構也可相互配合，多地區數據共享，構建金融信用體系，實施更有效的監控監管。

(二)建立科學機制

地方金融監管內容龐雜，而往往人力物力不足，要做好監管工作，必須建立一套科學、有效的機制。

1.建立日常的檢查機制。地方金融監管機構在履行監管職責的過程中往往重視對小額貸款公司、網絡融資平臺等的審批，而輕視日常監管，到危害金融安全的事件真正發生之后再去行動。其中一部分原因可能是傳統的監管方式很多采用現場監管，由金融管理人員到有關金融機構實地進行檢查。但對于地方金融監管部門來說可能因缺乏人力、物力，往往難以做到經常性的現場檢查，因此在建立日常檢查機制時應注重發展非現場監督檢查機制的建立。既可以使檢查不受人力物力及時空問題的限制，也可以形成制度性的監督項目，更為事前預警和事后問責機制的建立提供基礎和依據。地方應積極推行非現場監督檢查，制定一整套定期報送制度、建立金融監管的參數系統，強化數據審核。

2.建立靈敏的預警機制，在有效的日常檢查機制建立基礎上，制定監測預警指標體系，建立監測預警指標數據庫和工作臺帳，加強對企業經營的跟蹤監測，通過機制收集各類信息，進行靜態資料與動態資料的結合分析，及時掌握各種金融風險苗頭，一旦發現風險，快速報告，準確判定金融風險的性質與程度，對確認需要預警的風險隱患，要及時進行情況通報或提出預警措施。

3.建立有效的處理機制，對一般金融風險隱患，應向有關金融機構、企業進行風險提示，提出整改預防的相關建議；對較大金融風險隱患，可以會同有關部門共同商議，協調行動，必要時向有關金融企業發出風險警示函，責令整改；對重大金融風險隱患，則可以協同各方共同議定處理措施，并形成詳細的風險處理工作意見，并及時把握輿論動向，避免造成社會動蕩。

4.建立事后問責機制。在檢查、預警、處理機制建立的基礎上，問責也更易執行。一方面是對事發金融企業或個人的問責，加強處罰力度，及時清理，避免后患，另一方面是對監管機構乃至特定責任人的問責，查明哪一環節出現差錯和漏洞，就此整改，不斷提升監管水平，減少監管短板，也有利于監管力度全面提升。

(三)完善法律保障

國家層面，應依據現實情況，制定關于地方金融監督管理法律和條例，明確地方金融監管的對象、職責與功能等相關內容，明晰其監管權責，規范其監管行為。地方層面也要緊密跟進，在國家相關立法的基礎之上，制定本地的金融監管方案。尤其注重本地經濟發展狀況和金融發展實際情況，出臺符合本地區發展情況的監管條例，同時應密切關注本地區金融新業態的產生與發展情況，不斷跟進完善監管法規和政策，減少非法金融組織可以游走的法律灰色地帶，提高本地金融監管效力、創設良好金融生態。

(四)強化隊伍建設

注重地方金融監管隊伍的培養和能力建設。根據地方金融監管工作推進的情況，一方面應加強對已有人員的培訓，可以組織外出學習，另一方面從不同渠道挑選人才，面向社會招聘，或抽調有金融相關工作經驗，熟悉金融監管實務的人員，以有經驗者帶無經驗者，以此培育起地方的金融監管隊伍，提高監管水平。其次要注重利用科技的力量輔助工作的推進，加強監管信息數據平臺建設。對于一些專業性較高的工作，也可以選擇外包給具有相關專業技術的團隊或公司，發揮他們的優勢，也減小現有監管團隊的工作量及人員壓力。

(安徽財經大學金融學院，安徽 蚌埠 233030)

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