國家審計權執法中的裁量權與規制強化

裁量權作為一個流行用詞是在20世紀60年代以后興起的，適用對象主要是行政機關或是具有行政執法權的社會組織、企事業單位等。在開展審計工作的過程中工作人員會經常遇到現有法律法規以及工作細則所沒有覆蓋的一些領域、事項，這個時候就需要工作人員行使所謂的裁量權，依照有關法律法規的規定以及必要原則的指引，按照自己的理解做出相應的判斷以及處置。審計執法中的裁量權是一種受限的權利，它必須接受相應的指導和約束，但是這種約束又不能妨礙其正常職能的發揮[1]，因此對國家審計權執法中的裁量權必須進行正確的解讀，不隨意擴大化的同時也不片面縮小，確保裁量權自由而公正，以此推進國家審計工作的高效開展。

一、國家審計權執法中裁量權的具體表征

裁量權又稱自由裁量權，它的提出和運用經歷了一個較為漫長的發展以及重新認識的過程，它的誕生有著哲學、法學、經濟學、語言學等多門學科的基礎。在國家審計權執法的具體實踐中，裁量權主要體現在以下幾個方面。

(一)對審計以及處罰對象的裁量權

國家審計權執法所行使的對象主要是國務院和地方人民政府及其各部門、國有金融機構、企業以及必須接受審計的單位和個人。對于必須接受審計的單位和個人，現有法律框架層面還沒有做出十分明確的解讀，哪些單位、個人應當被審計[2]，這些就取決于審計人員在具體執法過程中裁量權的使用。與此同時，對于被審計的行政機關、單位和個人，在查明相關事實后，是僅對單位和個人進行處罰，還是兩者都進行處罰，審計人員都有很大的自主選擇權力。

(二)對被審計對象懲罰力度的裁量權

按照相關法律法規的規定，被審計對象在財政收支環節有違背財政收支相關規定的形成違法所得的，需要在沒收違法所得的基礎上并處違法所得1-5倍的罰款，對于有違法行為但沒有違法所得的，可以對單位及主管人員分別處以5萬及2萬以下的罰款[3]，可以看到法律法規在懲罰力度上的規定更多的是一種彈性值，具體選擇怎樣的懲罰力度還依賴于審計人員裁量權的行使。一些地方的行政規章、法規等就減輕處罰、不予處罰做出了規定，賦予了審計人員相應的彈性范圍，這些都是涉及到對懲罰力度的自由裁量。

(三)對犯罪情節嚴重與否認定的裁量權

在開展審計的過程中，對于犯罪事實情節嚴重與否的認定是決定最終判罰力度的重要依據，現有的法律法規中對于工作人員的犯罪程度通常采用“情節較重”、“情節比較嚴重”這樣的用詞，這些詞語本身是不精確的，在具體執行過程中也沒有一個統一的標準。由于對犯罪情節嚴重與否的認定直接關系到后續的懲罰力度、懲罰種類等的具體選擇，因此在現有法律法規相關規定比較模糊的情況下就需要審計人員發揮主觀能動性行使裁量權，根據經驗、案例、法律法規、業務細則等多種要素進行綜合性的判定，方能讓犯罪情節“較重”與“比較嚴重”之間得到的懲處更為精準、適當。

(四)對被審計對象處罰種類的裁量權

根據《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《審計機關審計處理處罰的規定》等法律法規中對審計執法裁量權的規定，審計機關在懲罰措施上主要包括警告和通報批評、罰款、沒收違法所得以及采取其他懲罰措施這四類，在具體執法的過程中是采用一種懲罰措施還是綜合采用多種懲罰措施，以及各種懲罰措施適用的優先性上，現有的法律法規及相應的規章制度還沒有做出比較明確的界定，這就需要審計人員在具體審計工作過程中要充分結合實際情況，給予被審計對象合乎尺度以及相應規定的懲罰種類。

二、裁量權在國家審計權執法中濫用與錯用帶來的負面影響

國家審計執法中對裁量權的使用必須要在相應約束機制的規制下進行，遵循必要的原則。審計權執法過程中的濫用、錯用或是選擇性使用等行為不僅僅會對審計機關的公正性、合法性、社會聲譽等帶來危害，也會影響到整個國家經濟社會的正常運轉秩序，需要引起我們的高度重視。

(一)成為審計人員權力尋租的籌碼

裁量權是一種法律賦予審計人員的合法權，審計執法權的行使有著一定的特殊性，審計機關本身就是行政機關的一部分，對于審計人員的監督就現階段而言除了上級審計機關以及同級人民政府外，其他人員及相關機關對審計人員的監督是比較孱弱的。就現狀而言，上級審計機關以及同級人民政府由于事務繁忙，不可能做到對所有審計事務全過程中、全范圍的監督與參與，這就為審計人員進行權力尋租創造了機會。一些審計人員在行使裁量權的過程中，通過對裁量權的濫用、錯用或是選擇性選用來逼迫被審計對象答應，以從中獲得好處，這樣的情況是比較多的。部分審計人員甚至利用裁量權的使用，淪為了犯罪分子的幫兇，這些都有違一個審計人員應有的職業道德和規范。

(二)是對公平公正原則的踐踏

裁量權的使用雖然是審計人員具體做出的，但其代表的是國家的意志和傾向，因此裁量權的具體實施與應用就需要遵守必要的原則，而公平公正是基礎性的、不可繞開的一個重要原則。所謂的公平公正應當強調適用對象、情形、處罰種類等的一致性和連續性，不能因人而異[4]，在具體執法過程中具有類似行為、產生類似后果且其他要素相對比較類似的違法違紀行為，在具體的審計權執法中應當保持相對的公平公正。在實際的國家審計權執法過程中，部分工作人員對此原則進行了踐踏，他們采取了有選擇性地適用，造成了事實上的不平等、不公平，由此引發了被審計對象的不滿，影響了審計工作的深入，與此同時也造成了比較負面的社會影響，需要引起人們的重視。

(三)是對法理精神的違背

法律法規作為與道德相輔相成的規范體系，通過懲罰及約束性的規定要求人們去共同遵守一定的規則、原則和精神。國家審計法律法規及規章制度體系針對的是國家行政機關、企事業單位以及其他需要被審計的單位和個人，其實施有賴于執法機關的正確理解和實施。國家審計機關作為監督和具有部分執法權的機構，是法律層面對國家行政機關、企事業單位的經濟行為所作出的一種有效的監督機制，本意是為了維護社會共有資產以及福利，因此在審計權的行使中，國家審計機關必須要帶著“鐐銬”工作。依法審計是所有審計法律法規的法理精神的核心，其他的一系列精神都建立在此基礎之上，如果隨意行使手中的裁量權，造成執法尺度不一，這顯然是對法理精神的違背，也對國家機關的權威性造成了極大的沖擊和影響，這也是廣大審計人員所不愿意看到的。

三、國家審計權執法裁量規制的科學設計

要更好地發揮出審計機關的積極作用，提高其服務經濟建設、社會發展、政府管理能力提高等方面的能力和效益，就需要完善審計權執法中的監督與約束機制建設，立足執法裁量權的合理合規以及逐步的完善，充分發揮其積極作用。

(一)完善法律法規并建立執法裁量權的具體細則

依法審計是整個審計工作作為核心的法理基礎，也是其一切工作的出發點和落腳點，要形成良好的執法守法氛圍，讓裁量權的積極效果得到有效體現，還需要完善相關法律法規以建立執法裁量的具體細則。一方面要對現有的《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國行政處罰法》、《審計機關審計處理處罰的規定》等與審計工作密切相關的法律法規做進一步的修改完善。在具體修訂的過程中要兼顧審計工作的客觀實際，對執法裁量權的適用原則、標準、范圍、程序、監督機制等作出更為明確的規定，總體的設計要保證裁量權的使用松弛有度；一方面各地審計機關要加快制定審計權執法裁量權的具體細則，甘肅省審計廳、山西省太原市審計局等地方審計機關已經出臺了關于行政處罰的辦法以及基準，這是一個巨大的進步，但是在很多地區的審計機關以及人民政府還沒有出臺這方面的細則，因此在未來審計工作開展中，必然要進一步完善相關的業務細則和具體實施標準，就裁量權的懲罰標準、種類、適用情形等做出明確的界定，以此確保裁量權的使用有法可依。

(二)加大審計權執法裁量權的行政規制力度

審計機關行使執法裁量權并不是完全自由無約束的，要確保具體應用的合理、合法、合合度，除了依賴于法律法規及制度完善的規制外，也需要進行必要的行政規制，這方面的具體規制主要體現在審計機關的內部規制以及來自同級人民政府、上級審計機關的外部規制上。一方面審計機關內部應當設立專門的裁量權審計委員會，審計工作人員行使裁量權是法定權力，理應受到法律的保護，但是在具體實施過程中對裁量權做擴大化或縮小，既不符合法律法規的規定，也有違相應的法理精神，因此為了保證裁量權行使的合法合規，就需要在審計機關內部設立專門的裁量權審計委員會，由其進行事中、事后的審查，并作出具體的懲處意見，以此對審計人員行使裁量權作出相應的監督和限制；一方面上級審計機關應當出臺裁量權應用的具體準則和標準，我國審計機關實行雙重領導體制，審計機關同時受本級政府以及上級審計機關的指導，因此上級審計機關應當出臺審計權執法裁量權的具體細則，供下級審計機關參考使用；另一方面則是要強化政府對審計機關的監督作用，要進一步完善行政處罰的救濟制度以及行政復議、行政監察制度，賦予被處罰對象申訴權，保護被審計對象的合法權益。要建立健全審計報告公開制度，理論上不涉及保密及其他要求的審計結果都應當按照《政府信息公開條例》進行公開，接受社會大眾以及被審計對象的監督，從而形成對審計權執法裁量權完備的行政規制體系。

(三)提升審計權執法裁量權規制隊伍的綜合素養

實施裁量權不僅僅依賴于法律法規以及行政規制體系的完善，更離不開工作人員專業素養的提高。一方面審計人員必須熟知審計有關的法律法規以及規章制度，依法審計是一切審計工作的出發點和落腳點，裁量權作為法定權力，具體的應用也應當在法律規定的框架體系內運轉，接受必要的監督，因此審計人員必須要熟知必要的法律法規及規章制度，以確保在行使裁量權的過程中無論是程序還是辦法、處罰結果等都不違法；一方面審計人員必須具備良好的職業道德素養，在開展審計的過程中審計人員既要懂法守法，同時也應當具備良好的職業道德，不應把裁量權作為權力尋租的工具，在具體審計工作的開展中堅持公平、公開、公正的作風；另一方面審計人員要不斷提高自身的專業素養，要在具體的工作中與時俱進，不斷掌握最新的技術、理念、方法等，提高發現問題解決問題的能力，以此更好地發揮出裁量權在審計工作中的積極作用。

裁量權賦予了審計人員執法一定的彈性，能夠根據實際情況作出更有效的決策，達到懲治犯罪、減少國有資產損失、壯大審計工作聲威等多方面的目的，裁量權的使用在審計以及處罰對象、具體處罰力度等方面有著廣泛地應用。國家審計權執法中裁量權的應用必須基于現有法律法規限定的框架進行，依法審計是國家審計權執法裁量權的出發點和歸宿點。在現實情況中國家審計權執法中裁量權的使用卻存在著諸多問題，一定程度上成為權力尋租的工具，既與裁量權本身需堅持的公平公正原則相違背，也違背了法理精神，以此必須進行有效的規制。具體的規制主要側重從行政、法律法規以及人員素養這幾個方面，力求實現裁量權有效行使與規制的統一。

(商洛學院，陜西 商洛 726000)

[1] 王振鐸，姜怡.社會主義法治理念下的審計執法觀[J].審計月刊，2013(01)：16-17.

[2] 尚兆燕.對審計執法裁量權理論的不同解讀[J].南京審計學院學報，2010(03)：61-66.

[3] 王廣慶.國家審計機關行使自由裁量權的問題及規制[J].審計月刊，2013(11)：16-17.

[4] 屈茂輝，陳艷，羅才紅.國家審計法律責任規范的構造與優化[J].審計研究，2017(05)：23-29.