財政資金績效評價工作的瓶頸與出路探索

自我國開始實施財政資金績效評價工作開始，至今已經(jīng)有十余年的歷史，特別是在中部地區(qū)的部分省市的試點發(fā)展，更是為我國財政部門管理財政資金的績效評價積累大量的工作經(jīng)驗。事實上，雖然我國財政資金績效評價的研究相對國外發(fā)達(dá)國家起步相對較晚，但在黨中央及國務(wù)院的高度重視下，目前已經(jīng)初步地形成了常態(tài)化、科學(xué)化的一整套制度，并且出現(xiàn)了全國范圍內(nèi)大規(guī)模鋪開的趨勢。

一、 財政資金績效評價工作概述

財政資金的管理涉及到國計民生的方方面面，也是支撐社會經(jīng)濟戰(zhàn)略發(fā)展的堅實基礎(chǔ)。因此，在經(jīng)濟新常態(tài)及國有企業(yè)“走出去”的時代背景下，對財政資金實行績效評價管理，既能有效地實現(xiàn)國家資源的良好配置，同時也能盡最大化地縮減不必要的浪費，在提升政府財政部門內(nèi)部管理水平的同時，還有助于推動社會供給側(cè)改革及經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級。

一般來說，財政資金的管理程序基本上為七個環(huán)節(jié)，以財政資金的支出及取得成效為核心。具體而言，便是政府部門在提交資金支出報告時，要先進行績效層面的申報，等待上級部門批復(fù)后，再由審計部門全程進行項目實施及跟蹤，待到財政資金支出項目完成后，再對資金項目的后期績效進行評價。事實證明，由于我國近年來房地產(chǎn)市場價格不斷走高后，地方政府的資金出現(xiàn)了前所未有的充實，并表現(xiàn)出經(jīng)濟總量的不斷提升。但是，也正是如此，在缺少財政資金績效評價的背景下，接連出現(xiàn)了財政資金過度向基礎(chǔ)項目及市政公益設(shè)施的建設(shè)，這就在一定程度上造成了項目資金盈利回收周期過于冗長，進一步提升了財政資金鏈斷裂的風(fēng)險。為此，在“可持續(xù)發(fā)展”的要求下，構(gòu)建財政資金績效評價工作體系，并以此來進行工作業(yè)務(wù)的拓展，提高財政部門的職能效用及工作能力。

二、 財政資金績效評價工作存在的瓶頸及困難

1.過于重視事后評估

經(jīng)過十余年的發(fā)展，財政資金績效評價工作已經(jīng)形成了一整套的體系，并且在地方的執(zhí)行階段中出現(xiàn)了諸多“案例”。但是，通過筆者的實際研究發(fā)現(xiàn)，雖然財政資金績效評價工作的開始，有效地提升了財政資金項目的透明化，客觀上降低了財政資金項目虧損的幾率。但是，也要看到的是，當(dāng)前絕大多數(shù)的財政資金績效評價主要都在圍繞項目后期的表面數(shù)據(jù)，即借助審計部門及會計部門通過核算項目支出的數(shù)據(jù)，來判斷是否達(dá)到了項目預(yù)期目標(biāo)。

“財務(wù)核算評估”的方式雖能提升資金評估的效率，并且減輕相關(guān)部門的實際工作壓力。然而，由于部分財政資金項目的開展涉及到多個方面，對人力物力的依賴性過強，往往還會出現(xiàn)后期財政資金不足等實際問題。如此一來，正因為缺乏項目前期及中期的績效評估，簡單的財務(wù)績效評估便很容易出現(xiàn)導(dǎo)向性的偏差。

2.績效評價標(biāo)準(zhǔn)存在爭議

目前來看，財政資金的績效評價工作主要用于提升政府部門的資金管理水平及資源合理配置。但是，盡管我國已經(jīng)通過法律等形式，給予財政資金績效評價的高度重視，并要求審計部門或第三方會計委托機構(gòu)對財政支出項目的各項環(huán)節(jié)進行系統(tǒng)的評價。但是，從現(xiàn)有的績效評價結(jié)果報告中發(fā)現(xiàn)，部分審計部門得出的結(jié)果存在評價標(biāo)準(zhǔn)上的差異，不僅表現(xiàn)出大部分指標(biāo)的難以量化，更是在于參考指標(biāo)的設(shè)定仍然存在專業(yè)層面的爭議。為此，績效評價的結(jié)果能否得到有效的適用，仍然是當(dāng)前亟待解決的重要問題。

以“社會群眾滿意度為例”，在部分公益類或基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)項目中，實際上經(jīng)常會以50%為界限。比如說，如果群眾滿意度被評估為50%以下，則證明該財政資金項目并不合理。但是，由于項目建設(shè)過程中難免會出現(xiàn)各種影響因素，對部分“軟標(biāo)準(zhǔn)”的影響較大，使整體項目的評價工作出現(xiàn)一定的實際問題。

3.評價結(jié)果的運用能力相對較低

財政管理人員的資金績效評價意識，實際上決定了整體工作的有效性。但是，盡管有些財政資金項目確實存在嚴(yán)重問題，并且在績效評價過程中得以充分體現(xiàn)。在實際整改的過程中，由于審計部門及第三位委托機構(gòu)只有審核權(quán)，在有關(guān)部門的不重視背景下，仍然存在問題重復(fù)及“落實執(zhí)行難”的現(xiàn)象。尤其是部分政府部門在實際工作經(jīng)常是以上一年的數(shù)據(jù)為參考，在項目后期的審核過程中存在違規(guī)調(diào)整數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)的問題，客觀上降低了績效評價的價值。

4.缺乏切實有效的績效評價監(jiān)督體系

截至目前，大部分的機關(guān)及企事業(yè)單位在績效評價方面上主要是自我評價，而上級財政部門出于人手不足及提升效率的目的，大多還是對部分資金規(guī)模較大以及存在公益性基礎(chǔ)設(shè)施工程項目進行評價。除此之外，在具體的績效評價監(jiān)督管理過程中，也較少地引入第三方獨立審計機構(gòu)，這也就導(dǎo)致部分單位出于維護自身利益而選項評價結(jié)果不公開的現(xiàn)象。為此，在現(xiàn)有的宏觀條件下，現(xiàn)有的財政資金管理工作的效率仍然平均較低。

三、 財政資金績效評價工作發(fā)展的建議

1.提升項目事前績效評估工作

前文所述，由于當(dāng)前的財政績效評價管理主要集中于項目后期的資金預(yù)算方面，對項目前期的評估審核缺少相關(guān)的調(diào)查論證。為此，針對部分財政支出項目管理存在評估問題的實際情況，便應(yīng)當(dāng)從傳統(tǒng)的事后評價轉(zhuǎn)變?yōu)槿轿坏倪^程審核，也由此來提升項目績效評估結(jié)果的作用。總而言之，既要在財政資金項目申請的前期進行綜合性的評估，還要統(tǒng)一績效評價的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以此來提升項目的實際效果，并達(dá)到資金運行結(jié)構(gòu)與使用效率的雙重提升。

2.強化對績效評價工作結(jié)果的多方面運用

事實證明，只有被評估單位的管理人員及審計機構(gòu)的執(zhí)行者提升對績效評價的認(rèn)識，才能在根本上實現(xiàn)績效評價工作的作用發(fā)揮。不僅如此，除制度及管理手段方面上，還應(yīng)當(dāng)從政工及管理的層面出發(fā)，通過座談會、交流會及行政手段的直接干預(yù)，來切實保障財政資金項目的良好發(fā)展。

此外，各級政府部門及單位還應(yīng)當(dāng)建立財政資金項目績效評價檔案，定期對年度審核工作進行總結(jié)，以此來避免管理過程中再次“惡性循環(huán)”。如此一來，有關(guān)部門在提交財政資金項目申請報告時，完全可以與以往的預(yù)算審批工作相結(jié)合，以此來確保財政結(jié)構(gòu)及資金運用的效用實現(xiàn)提升。

3.構(gòu)建績效評價指標(biāo)模板庫

鑒于績效評價難以橫向比較與借鑒的事實，我們可以按行業(yè)、按部門縱向建立系統(tǒng)的評價指標(biāo)模板庫，使各級績效評價指標(biāo)趨于行業(yè)一致性，增強縱向可比性和行業(yè)內(nèi)橫向可比性。由于這項工作的工作量非常龐大又需要科學(xué)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)論證基礎(chǔ)，模板庫的建立可以借助具有績效評價資質(zhì)和經(jīng)驗的社會機構(gòu)的力量來進行。同時借鑒部門預(yù)算的“二上二下”編制法，先由基層單位按類別初步填報績效評價指標(biāo)，并逐級匯總上報到中央部門，再由中央各部門委托社會機構(gòu)對收集的數(shù)據(jù)進行科學(xué)分析，設(shè)定專業(yè)的評價指標(biāo)，然后再逐級反饋，此為“一上一下”。之后基層單位對“一下”的指標(biāo)模板再進行修改、補充，并逐級匯總上報至中央部門，最后由中央部門審核下發(fā)，此為“二上二下”。至此，模板庫將成為行業(yè)內(nèi)各級部門和單位都可以按類別借鑒使用的科學(xué)體系。雖然這項工作的初期會耗費大量的人力財力，但是一旦完成，將使評價指標(biāo)的設(shè)定變得既科學(xué)又簡便，能大大減輕各級財政資金使用單位工作人員的工作量，并顯著提高工作效率和質(zhì)量。

4.尋求動態(tài)平衡，設(shè)置區(qū)間目標(biāo)值

總而言之，財政資金項目績效評價管理在追求資金投入、產(chǎn)出及綜合效應(yīng)的平衡時，實際上應(yīng)該完全避免傳統(tǒng)的尋求靜態(tài)的財務(wù)平衡，而是應(yīng)該首先樹立一個科學(xué)有效地目標(biāo)值固定點，從而確定有效的系統(tǒng)的區(qū)間值。由此可見，當(dāng)現(xiàn)有的測量值在實現(xiàn)動態(tài)績效評價的過程中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到具體項目的變量及不可見的突發(fā)因素。這是一個動態(tài)的過程，將績效評價目標(biāo)值設(shè)置為區(qū)間值不僅符合國情發(fā)展、工作需要，使項目實施結(jié)果更易考量和達(dá)標(biāo)，而且降低了項目工作人員的實際工作難度，并能充分調(diào)動他們的工作積極性和創(chuàng)造性，有利于發(fā)掘更多的達(dá)成目標(biāo)的創(chuàng)新工作方法，具有多方面、多層次的積極意義。

5.推動績效管理評價市場化

績效評價覆蓋面正逐步擴大，績效評價市場化是必然的趨勢。我國第一家公共績效評價行業(yè)協(xié)會—上海市公共績效評價行業(yè)協(xié)會已于2014年11月1日正式成立，其他地區(qū)的財政績效評價行業(yè)協(xié)會也在積極創(chuàng)建中。協(xié)會擁有的會員單位包括人圍財政支出績效評價第三方中介機構(gòu)庫的會計師事務(wù)所、稅務(wù)師事務(wù)所、資產(chǎn)評估公司、工程造價公司以及其他各類咨詢公司。協(xié)會通過制定各類行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范績效評價行為，有效整合了各類評價機構(gòu)資源，使第三方中介機構(gòu)的績效評價工作日益規(guī)范、合理、科學(xué)、高效，為績效評價市場化奠定了基礎(chǔ)。

另外，績效評價結(jié)果和整改情況應(yīng)進行公開，財政資金只有接受社會各界的監(jiān)督，處于“陽光”下分配使用，才能不斷提高資金使用的透明度，使項目產(chǎn)生的效益最大化。同時還應(yīng)建立項目績效問責(zé)制，督促項目實施單位將責(zé)任分解到人，對無法達(dá)到預(yù)期績效目標(biāo)的相關(guān)責(zé)任人追究其應(yīng)負(fù)的責(zé)任，這樣就能從制度上促進每個環(huán)節(jié)的相關(guān)工作人員從項目前期規(guī)劃到立項、實施的全過程始終都能盡職盡責(zé)，進而提高項目的最終績效水平。

四、結(jié)語

財政支出至關(guān)重要，財政資金的管理更不可小視，我們要加大對財政支出的管理，大力推進財政資金績效評價工作，優(yōu)化財政結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率，提升財政管理水平，最終提高我國的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，積極落實可持續(xù)發(fā)展。

(南京益誠會計師事務(wù)所，江蘇 南京 210002)

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