人民幣國際化及自貿區建設對跨境洗錢監管的影響及建議

一、引言

2008年12月，我國開始跨境貿易人民幣結算試點，啟動人民幣國際化。經過九年多的發展，人民幣跨境使用已經拓展到跨境融資、直接投資、貨物貿易、服務貿易、金融交易等各類經濟活動，基本實現了資本項目和經常項目的跨境投融資使用，已經連續7年成為我國第二跨境收付貨幣。特別是，2015年11月，國際貨幣基金組織(IMF)將人民幣納入SDR(特別提款權)貨幣籃子，標志著人民幣國際化邁出關鍵的一步。隨著世界經濟的迅速融合、我國經濟穩健發展及“一帶一路”建設的加快，人民幣也被越來越多的國家和地區所認可，在國際貿易和投融資中廣泛使用，逐漸成為世界主要結算和儲備貨幣之一。在推進人民幣國際化進程中，我國一方面連續推動資本市場雙向開放，加快資本項目可兌換，另一方面促進人民幣與外幣一體化，推進人民幣跨境結算。我國涉外投資領域呈現“走出去、引進來”的均衡發展態勢，外商投資可意愿結匯，經營利潤也可自由匯出。對于居民到境外投資，企業項下既可以用外幣投資，也可以直接使用人民幣到境外投資；個人項下境外直接投資也在逐步放開。在此基礎上，我國積極有序地設立自貿區，創新服務貿易試點，逐步放開對外貿易、投融資政策和外匯管制，實現高水平的貿易和投資自由化便利性政策，2013 年以來，先后批準設立了上海、福建、廣東、天津、遼寧、浙江、河南、湖北等 11 個自貿試驗區、1個中韓自由貿易區，國家給予更加開放的對外開放政策先試先行，消絕大部分貿易關稅，減少非關稅壁壘，簡化手續，最大限度實現自貿區內貿易自由化。貿易和投融資便利化在不斷促進跨境經濟貿易和提升資金配置效率的同時，也給犯罪分子跨境洗錢提供了空間，給我國跨境洗錢監管帶來新的挑戰。應積極研究貿易和投融資政策調整后跨境洗錢渠道和手段的變化，全面提升跨境洗錢風險的監管水平。

二、人民幣國際化及自貿區建設對跨境洗錢監管的影響

人民幣國際化及自貿區建設在推進貿易和投融資便利化的同時，洗錢和恐怖融資渠道增多，對跨境洗錢監管造成一定影響。

(一)投融資政策放寬后，跨境洗錢風險會成增長態勢。 隨著境內外本外幣各項投融資政策不斷放開，跨境資本流動進一步增長。一方面是本外幣境內外直接投資、證券投資逐步放開，各項本外幣融資政策降低了主體資格要求、擴大了限額，增加和拓寬了境內外資金出入渠道；另一方面是滬港通和深港通等境內外市場互通，國外投資者可以通過香港證券機構直接參與國內證券交易，其交易產品繁多、結構復雜，標準化程度高、變現快，并且與其他市場聯系緊密，容易被洗錢犯罪分子利用，通過多重代持和復雜交易設計，快速進出境內外市場，跨境洗錢風險增大。

(二)外匯行政管制取消或簡化后，金融機構反洗錢工作壓力增大。對外政策開放，最主要的措施之一是減少和取消行政管制，實現境內外管理標準的統一。外匯行政審批取消或簡化后，多數業務審核工作交由金融機構辦理，金融機構反洗錢客戶身份識別和可疑交易監測的工作量增大。

(三)新舊政策銜接期的洗錢風險增大。在推進人民幣國際化進程中，我國采取逐步有序的開放政策，在開放新政推廣過程中，新舊政策銜接過程中的洗錢風險加大。例如，人民幣跨境結算政策與外匯管理政策銜接期，犯罪分子利用銀聯卡境外取現業務規避外匯管理政策及個人通過在境內注冊皮包公司或借用其他公司名義，利用單位對外投資開放簡便的政策逃避對個人對外投資的管控，增大了洗錢風險。

(四)自貿區先行先試開放政策對反洗錢工作提出了新的挑戰。各項貿易、投融資開放政策在自貿區和試點地區先行先試，隨著這些新政策落地，各種貿易形式、投融資工具、跨境結算方式層出不窮，特別是離岸公司的設立，相關部門僅要求提供少量的法人信息，不需要實際辦公地址，出資起點相對較低，對設立人沒有國籍限制，甚至允許匿名股東，有的離岸公司可能會繞過反洗錢監管規定，掩蓋公司的真實受益人，給反洗錢客戶身份識別制度落實帶來困難。

三、開放政策下跨境洗錢的主要方式

(一)通過國際貿易洗錢。隨著經濟金融全球化的不斷融合，我國也設立越來越多的自由港和自貿區，便利的貿易政策和簡化的行政流程，對追蹤和監控貿易鏈和實際控制人造成很大的困難，尤其是缺乏可追蹤的貨物鏈信息，反洗錢監測和調查難度加大，開放的貿易政策為洗錢犯罪提供更多的機會。

(二)以投資方式實現資本跨境交易洗錢。隨著我國對跨境投融資政策的放開，行政審批管理進一步簡化，例如允許個人境外直接投資和放寬提高境外投資前期匯出金額，以及對外商投資準入前審批的取消和對外商投資采用準入前國民待遇和負面清單管理模式等政策，將影響反洗錢工作有效開展。此外，當前我國一些地方為吸引外商投資，往往忽視對外資來源和性質的調查了解，特別是對實際控制人信息的掌握，由于當前金融機構缺乏對非居民客戶身份信息確認的有效方法和途徑，國內金融機構普遍對非居民和外商投資實際控制自然人識別不到位，一旦非法資金通過境外構建復雜股權控制關系，轉而向境內高危行業投資，將會給我國帶來巨大洗錢威脅。

(三)通過跨境融資方式實現非法資金轉移和清洗。目前，我國對外債和境外放款政策實行了開放，例如跨境成員單位本外幣資金池業務，本外幣一體化的全口徑跨境融資宏觀審慎管理政策，不同程度放寬了業務主體、資金額度、資金使用范圍等，便捷的跨境融資道路已經全面開通，為不法分子以外債的名義巧立名目、掩飾資金用途、進行非法資金的轉移提供了渠道。上述開放政策放松了對債務人身份信息和交易真實性的審核力度，對債權人的情況及資金來源未進行追溯，給反洗錢帶來較大挑戰。同時，由于外匯資金意愿結匯進程的推進，對資金去向的監管將更加困難，更難以追蹤資金的性質。犯罪分子有可能利用境外放款業務便利，將犯罪收入以境外放款或資本金注入境外公司后，又與他國某公司簽訂直接外債合同，將非法資金以直接外債的形式轉移至他國公司，待合同期滿，以貸款本金形式返回至本國公司，達到清洗黑錢的目的。

(四)利用離岸公司和自貿區進行洗錢。隨著自貿區貿易政策的落地，離岸公司數量將會大量增加。離岸公司是在離岸中心設立的殼公司，具有設立條件簡單，不需實際辦公地址，出資起點低，對設立人沒有國籍限制，甚至允許匿名股東，不需報送賬務報表等特點，具有較強的保密性。離岸公司多數以投資者的外資身份為幌子，實現外商投資企業的注冊，享受外資待遇。然而，隨著人民幣國際化及人民幣可兌換政策的放開，由于離岸公司掩蓋實際收益人的優勢，加之資本項下資金可兌換的政策放松，將成為跨境資金流動的重要渠道。并且，在自由貿易區內，管理部門為吸引商機對區內地投資貿易公司的設立采用較為寬松的規定，加之人民幣資本項目可兌換開放后，相關部門僅要求此類公司提供少量或根本不需要其提供法人信息，這種不充分的審查和批準程序使得此類投資公司可能繞過反洗錢監管規定，掩蓋該公司的真實受益人，為不法分子通過自由貿易區內跨境投資洗錢提供了便利渠道。

四、政策建議

(一)接軌國際反洗錢標準，修訂完善反洗錢法律法規。隨著我國加快推動人民幣國際化，現有反洗錢法律法規已經不能完全適應當前經濟發展、金融創新和反洗錢工作形勢需要，應根據當前工作實際，參考國外先進實踐經驗修訂和完善反洗錢法律法規，完善跨境洗錢監控的有關制度，盡快出臺跨境攜帶無記名可轉讓有價證券等的監管及通報制度，以適應跨境洗錢監管形勢的變化。

(二)加強離岸公司、非居民管理，嚴格跨境交易資金監測。把對交易背景真實性的審核作為客戶盡職調查的重點內容，并貫穿到整個跨境投資、外債及貿易過程的始末，提升對跨境資金流入流出監測和預警水平，探索建立跨境業務資金交易監測分析模型和模式，構建完善的跨境資金流動統計監測平臺。

(三)加強政策開放和新業務風險評估，及時制定跟進風險控制措施。本外幣管制逐步放開，跨境洗錢風險敞口勢必增大，這種情況下必須加強對新業務的監管。人民銀行應根據政策開放進度，適時督促金融機構開展對新業務的洗錢風險評估，按照《金融機構洗錢和恐怖融資風險評估及客戶分類管理指引》合理劃分風險等級，及時制定監管細則，確保反洗錢規章制度和操作規程切實跟上各項跨境新業務的發展。

(四)完善境內多部門合作機制，建立有效的國際協作和協查機制。構建國內多部門聯動監管體系，提升商務、海關、外管、反洗錢職能機構間的合作，加強情報交換、信息共享，建立一體化信息服務系統，及時為金融機構和其他職能部門提供必要的信息核查，加強防范虛假貿易和投資背景下的資金外逃或洗錢風險。隨著人民幣逐步走向國際化，我國有必要主動加強同主要貿易國家及國際性組織之間的合作與信息交流，融入全球金融監管合作組織，借鑒國外先進經驗和國際通行標準，通過簽定公約、協定或其他機制，推動多邊和雙邊反洗錢合作，提升跨境洗錢和恐怖融資風險的監管效果。

(中國農業大學經濟管理學院，北京 100083)

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