水庫移民城鎮(zhèn)化安置的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及其治理
——以云南楚雄青山嘴水庫移民安置為例

盧 舟

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京 211100）

引言

改革開放以來，我國的大中型水利水電工程建設(shè)如火如荼的開展，其帶來的移民安置問題一直是項(xiàng)目建設(shè)中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題。2017年4月14日，《國務(wù)院關(guān)于修改〈大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例〉的決定》的第三次修訂，表明國家“以人為本”的理念和對(duì)工程移民安置的重視。多年以來，水利水電工程中的移民安置一直采取傳統(tǒng)的土地安置模式。然而隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，傳統(tǒng)的土地安置模式弊端日益凸顯，不再能夠滿足移民日益增長的經(jīng)濟(jì)需求，甚至影響到移民的安居樂業(yè)。在此背景下，水利水電工程點(diǎn)發(fā)展出了多種多樣的移民安置模式。其大致分為：一是推行農(nóng)民“不離土離鄉(xiāng)”農(nóng)地安置模式；二是為了順應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，進(jìn)行城鎮(zhèn)化的安置模式；三是混合型的安置模式，不僅有農(nóng)地安置，還有貨幣安置等多種安置方式。其中，農(nóng)村移民的城鎮(zhèn)化安置逐漸成為移民安置的重要選擇。伴隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，水利水電工程中的失地農(nóng)民，若能順應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展而實(shí)行移民的城鎮(zhèn)化安置，將大大加快我國的城市化進(jìn)程。換一個(gè)角度來說，如果對(duì)移民再次實(shí)行以農(nóng)地安置方式為主的移民安置模式，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程的到來之際，很可能進(jìn)行“二次遷居”，這既不利于移民生活和生計(jì)的恢復(fù)，也不利于國家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

然而，在移民安置過程中，城鎮(zhèn)化安置由于各種原因不能達(dá)到設(shè)想中的“美好圖景”，導(dǎo)致了一定范圍內(nèi)的移民之間的沖突、移民的上訴和移民的犯罪等問題，以及“過度城鎮(zhèn)化”帶來的影響，由此引發(fā)了一系列的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。筆者試圖通過對(duì)云南楚雄青山嘴水庫移民城鎮(zhèn)化安置模式的分析，發(fā)掘其中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并尋求治理風(fēng)險(xiǎn)的有效方法。

一、青山嘴水庫移民的城鎮(zhèn)化安置

水庫移民城鎮(zhèn)化安置模式是通過將農(nóng)村移民轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)進(jìn)行集中居住，從而移民失去原有的土地，不再從事傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，移民的生計(jì)模式發(fā)生徹底改變，從農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘芯用竦倪^程。對(duì)于青山嘴水庫移民的安置模式，原本根據(jù)“以水定土，以土定人”的原則，決定實(shí)行以農(nóng)業(yè)安置方式為主，輔以城鎮(zhèn)化二、三產(chǎn)業(yè)安置方式的方案。然而，由于項(xiàng)目規(guī)劃和實(shí)施之間的時(shí)間跨度比較長，移民的觀念在這期間發(fā)生了變化，致使搬遷實(shí)施過程受阻。最終項(xiàng)目辦不得不再次征求失地群眾的意見，實(shí)行移民城鎮(zhèn)化安置模式。在全部移民中，1676戶6706人選擇了在楚雄市進(jìn)行城市樓房安置，約占搬遷安置總?cè)丝诘?2.6%。

水庫移民城鎮(zhèn)化安置模式一直在生活保障、住房保障、社會(huì)保障和管理服務(wù)方面，構(gòu)筑移民未來的美好生活。在生活保障方面，實(shí)行定期的生活補(bǔ)助政策。移民每人每月給予250元的補(bǔ)助，補(bǔ)助時(shí)間二十年；在安置地建設(shè)一批經(jīng)營性的商鋪，所得經(jīng)營收入或出租收入，由移民共享，補(bǔ)貼其日常生活；原遷移民統(tǒng)一享受大中型水利水電后期扶持政策，每人每年補(bǔ)助600元，補(bǔ)助年限二十年。在住房保障方面，集中安置的小區(qū)按城市小區(qū)規(guī)劃統(tǒng)一安排，移民人均配置35平方米的住房，包括三種戶型：70平方米、105平方米、140平方米；在人均享受35平方米的購房標(biāo)準(zhǔn)范圍內(nèi)，每平方米售價(jià)800元，超出購房指標(biāo)范圍內(nèi)的，按市場價(jià)收取。在社會(huì)保障和管理服務(wù)方面，移民首先關(guān)心的是落戶問題。是否能落戶，意味著移民自身能否享受與當(dāng)?shù)厝艘粯拥纳鐣?huì)保障和待遇。當(dāng)?shù)卣呀?jīng)滿足落戶需求，并提供便捷的水、電、路、學(xué)校和醫(yī)院。同時(shí)，成立小區(qū)管委會(huì)，為移民提供基本的社區(qū)服務(wù)和日常管理。

然而在具體實(shí)踐中，部分移民就業(yè)難度大，就業(yè)環(huán)境差以及收入相比城市居民要低、城市消費(fèi)方式變化以及消費(fèi)開支增大和移民心理產(chǎn)生相對(duì)剝奪感等問題大量存在。這些問題往往不能快速得到解決，從而引發(fā)一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)是無處不在的，如何識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)，并做到事先預(yù)防、事中控制和事后化解則尤為重要。

二、水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的理論家之中，烏爾里希·貝克、安東尼·吉登斯和斯科特·拉什三人最具代表性。其中，吉登斯作為現(xiàn)代性理論的集大成者，曾宣稱：“現(xiàn)代性總是存在風(fēng)險(xiǎn)概念。”正如水庫移民城鎮(zhèn)化安置是將移民從傳統(tǒng)社會(huì)向現(xiàn)代社會(huì)“引渡”，在這一過程中，風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)及增加是一種必然的趨勢。目前為止，對(duì)水庫失地農(nóng)民城鎮(zhèn)化安置所產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的研究并不多。同時(shí)，面對(duì)不同地方的移民城鎮(zhèn)化安置，受其社會(huì)文化和經(jīng)濟(jì)的影響，所存在的風(fēng)險(xiǎn)往往不同。云南省楚雄青山嘴水庫的移民城鎮(zhèn)化安置，同樣面臨著以下幾個(gè)突出的風(fēng)險(xiǎn)。

（一）二次貧困風(fēng)險(xiǎn)

美國的經(jīng)濟(jì)學(xué)家拉格納·納克斯提出了“貧困惡性循環(huán)論”，他認(rèn)為貧困產(chǎn)生于貧困，不管是從供給端還是需求端來考慮，低收入的貧困很容易向二次貧困發(fā)展。同樣，水庫移民由于離開土地，失去了原有的生計(jì)模式，一切重頭開始，難免會(huì)步入二次貧困的境地。

土地是農(nóng)民賴以生存的生產(chǎn)資料，在現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障不足以保障其基本生活的情況下，土地起到了“生存”保障的作用。農(nóng)民從農(nóng)村遷移到了城鎮(zhèn)，失去了土地，進(jìn)而失去了從土地上獲取收益的機(jī)會(huì)，如在土地上進(jìn)行畜禽業(yè)養(yǎng)殖。進(jìn)入城鎮(zhèn)以后，移民的生活成本大幅度提高，原本能自給自足的生活物品都需要從市場上購買，這些支出在家庭總支出的比例不斷加大。同時(shí)，移民的文化程度普遍較低，難以適應(yīng)城市環(huán)境，就業(yè)往往處于低水平收入階段。另外，移民有著不良的生活習(xí)慣和理財(cái)理念，當(dāng)移民補(bǔ)助資金到手后，除了支付住宅的購買和裝修費(fèi)用外，容易揮霍一空，比如經(jīng)常性的賭博習(xí)慣，互相攀比買汽車等奢飾品等，會(huì)讓移民陷入二次貧困。在經(jīng)濟(jì)困難發(fā)生的同時(shí)，移民的社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)由于遷移還未完全建立起來，從而誘發(fā)了貧困的惡性循環(huán)風(fēng)險(xiǎn)。

（二）社會(huì)融合風(fēng)險(xiǎn)

社會(huì)融合的過程是移民的繼續(xù)社會(huì)化過程。移民通過改變原有的生產(chǎn)生活方式，達(dá)到融合進(jìn)新的環(huán)境，從農(nóng)民變?yōu)槭忻竦哪康摹Ｒ泼裨谝婚_始進(jìn)入城鎮(zhèn)生活時(shí)，由于生產(chǎn)生活習(xí)慣的突變，需要很長一段時(shí)間才能融入新環(huán)境。同時(shí)，要想完全適應(yīng)城鎮(zhèn)的生活，重構(gòu)新的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，或許需要一兩代人的時(shí)間。

移民原有的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是根據(jù)地緣和血緣關(guān)系建立起來的，具有自然性、脆弱性等特點(diǎn)。在移民搬入新城鎮(zhèn)之后，他們生活空間的變化造成了原來社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的瓦解。移民的原住地不僅為其提供了土地、自然資源，更涵蓋了整個(gè)社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以及社區(qū)建設(shè)的整個(gè)關(guān)系紐帶。移民進(jìn)入城鎮(zhèn)后，離開了土地，開始從事其他職業(yè)。原來的以地緣和血緣為紐帶的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸消退，以業(yè)緣為紐帶的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)逐漸與其分離。同時(shí)，社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成也多樣復(fù)雜。移民在重建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的過程中，需要擁有更為復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成，極其容易讓移民進(jìn)入社會(huì)融合的困境。

（三）社會(huì)管理風(fēng)險(xiǎn)

水庫移民城鎮(zhèn)化安置是人們從農(nóng)民到市民的過程，并伴隨著生產(chǎn)生活方式的變化，如何保證移民生活更快更平穩(wěn)地發(fā)展起來，則要確保有一個(gè)完備的社會(huì)管理體系。如果社會(huì)管理不到位，則影響移民市民化的過程，有著很大的潛在風(fēng)險(xiǎn)。譬如移民的養(yǎng)老、基本醫(yī)療保障、教育等方面得不到妥善處理，則對(duì)移民社會(huì)的穩(wěn)定帶來隱患。

水庫移民城鎮(zhèn)化安置過程首先面臨的是戶籍的變化，基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，戶籍的變化將帶來移民所享有的各種相關(guān)政策的變化。在移民遷入城鎮(zhèn)之前，就要做好各種相關(guān)政策的落實(shí)。這就要求全面了解居民的生產(chǎn)生活，做到所提供的政策與移民自身的需求相契合。當(dāng)然，移民的入住需要大量的人力、財(cái)力和物力，特別是對(duì)管理機(jī)構(gòu)的要求比較高。如何滿足移民的服務(wù)需求，管理好移民小區(qū)，則需要社區(qū)管理機(jī)構(gòu)付出更多的精力。如果社會(huì)管理不能滿足移民的自身需求，社會(huì)保障政策、就業(yè)扶持政策和教育等不能有效地發(fā)揮作用，都有可能成為影響移民社會(huì)穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)因子。

三、水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風(fēng)險(xiǎn)治理

水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風(fēng)險(xiǎn)治理，目的在于通過各種現(xiàn)實(shí)政策和適當(dāng)措施對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，通過風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)控制，將識(shí)別出的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效化解，從而達(dá)到減小或消除危害的目標(biāo)。風(fēng)險(xiǎn)的治理，對(duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和人民生產(chǎn)生活有序發(fā)展發(fā)揮著重要作用。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)治理的原理，筆者將水庫移民城鎮(zhèn)化安置的風(fēng)險(xiǎn)治理分為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)控制兩個(gè)階段。

（一）水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防

水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，旨在源頭上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避，避免潛在風(fēng)險(xiǎn)對(duì)移民造成的危害。風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防是在移民進(jìn)行安置之前就應(yīng)該落實(shí)到位的事項(xiàng)。政策的合理化，社會(huì)保障的跟進(jìn)，扶持資金的到位，都是在前期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避和預(yù)防的必要手段。對(duì)于水庫移民來說，大多數(shù)移民的文化程度不高，職業(yè)技能欠缺，只能在土地里謀生活。而對(duì)于部分移民，由于常年在外打工，已經(jīng)習(xí)得了大城市生存的手段，擁有嫻熟的職業(yè)技能，懂得如何在外生存。由于個(gè)體、家庭之間的差異，他們對(duì)于融入城市生活的難度不同。試想，如果對(duì)移民進(jìn)行城鎮(zhèn)化安置設(shè)置一定的“門檻”，讓擁有在外務(wù)工經(jīng)歷和文化水平高的移民有資格進(jìn)入城鎮(zhèn)安置，讓其他移民在城郊進(jìn)行土地安置或宗地安置。其實(shí)，這不是對(duì)移民部分群體的歧視，更多的是一種保護(hù)。選擇一個(gè)合適的生活環(huán)境，對(duì)移民今后的生產(chǎn)生活，居家過日子尤為重要。

其次，對(duì)移民進(jìn)行城鎮(zhèn)化安置，應(yīng)該要事先考慮到城鎮(zhèn)的環(huán)境人口容量。環(huán)境人口容量是指一個(gè)地區(qū)在可以預(yù)見的時(shí)期，利用該地的所有資源，在符合基本物質(zhì)生活水平下，所能供養(yǎng)的人口數(shù)。當(dāng)選擇某一地區(qū)進(jìn)行移民安置時(shí)，必須要考慮到該地區(qū)的環(huán)境人口容量。一方面，移民大范圍的進(jìn)駐城鎮(zhèn)，必然會(huì)占用該地區(qū)的資源，如住宅、醫(yī)院、學(xué)校、工廠、道路、水電等，都是對(duì)該地區(qū)資源的一種消耗。另一方面，如果該地區(qū)的環(huán)境承載力有限，本地居民必然會(huì)感受到移民的存在對(duì)他們產(chǎn)生的不利影響，進(jìn)而產(chǎn)生一種抵觸和排斥心理。同時(shí)，移民也很難融入到該地區(qū)群體的當(dāng)中，相對(duì)剝奪感油然而生。當(dāng)本地居民的排外心理碰上了移民的相對(duì)剝奪感，風(fēng)險(xiǎn)隨處可見。

最后，政府需要快速建立水庫移民社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，其是加強(qiáng)移民安置工作中各種社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控的重要途徑。水庫移民社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是在社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上建立起來的，旨在從水庫移民的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)狀出發(fā)，找出異常情況，并通過一定的模型和預(yù)警在風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生之前，調(diào)整政策或改變策略，從而規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。

（二）水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風(fēng)險(xiǎn)控制

水庫移民城鎮(zhèn)化安置中的風(fēng)險(xiǎn)控制，強(qiáng)調(diào)在移民遷入城鎮(zhèn)后，對(duì)可能產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制。移民小區(qū)的管理問題，移民的社會(huì)融合困難，移民的就業(yè)不順利等都是影響移民社區(qū)穩(wěn)定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)于進(jìn)入城鎮(zhèn)生活的水庫移民來說，失去了賴以生存的土地，就是失去了他們自身的生計(jì)。進(jìn)入城鎮(zhèn)安置后，他們首先想到的是生計(jì)問題、就業(yè)問題，這同時(shí)也應(yīng)該是政府工作的重中之重。“授人以魚不如授人以漁。”政府不應(yīng)該僅僅只給移民每月的生活補(bǔ)貼，更應(yīng)該教會(huì)他們?nèi)绾芜M(jìn)入工作崗位。對(duì)移民進(jìn)行就業(yè)培訓(xùn)是必須要實(shí)行的，如電腦技術(shù)等其他勞動(dòng)技能的培訓(xùn)。同時(shí)，形成企業(yè)“一對(duì)多”的幫扶就業(yè)也是必要的。移民有了自己的工作，才能維持長久的發(fā)展，擁有安心平穩(wěn)的生活。

其次，積極引導(dǎo)移民融入到城鎮(zhèn)生活當(dāng)中，培養(yǎng)其主人翁的意識(shí)。在進(jìn)行移民小區(qū)管理建設(shè)時(shí)，一定要多吸納移民參與到自己小區(qū)的維護(hù)和管理當(dāng)中。同時(shí)，在面對(duì)小區(qū)建設(shè)或關(guān)于移民生活的大問題上，要積極組織聽證會(huì)和討論會(huì)，讓移民充分的行使自我管理的權(quán)力。另外，加強(qiáng)移民與本地居民之間的溝通與聯(lián)系，幫助他們盡快建立起社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，恢復(fù)熟人社會(huì)的面貌。

最后，如果在風(fēng)險(xiǎn)控制的過程中，不可避免地產(chǎn)生了矛盾或危機(jī)。這時(shí)，需要及時(shí)采取措施，控制矛盾的演變和危機(jī)的惡化。對(duì)于移民與城鎮(zhèn)居民之間的矛盾沖突，政府應(yīng)該積極地調(diào)解，抓住沖突的根源，想方設(shè)法地解決沖突。政府一定要通過合理的渠道平衡兩個(gè)群體之間的利益，做到不偏不倚。同時(shí)，政府要建立移民與本地居民之間的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)兩者之間的溝通和交流。對(duì)于移民與政府之間的矛盾沖突，政府要本著“以人為本”的方針積極有效地回應(yīng)與溝通。對(duì)于移民合理的要求，要盡力滿足；對(duì)于移民不合理的要求，要切實(shí)與移民溝通，不要試圖使用武力等手段，避免矛盾的進(jìn)一步激化。

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