國庫事中監(jiān)督現(xiàn)存問題及標準化改進建議

新預(yù)算法明確了人民銀行經(jīng)理國庫的地位，賦予各級國庫依法對預(yù)算資金收納、報解、入庫、支撥、退付等事項實施監(jiān)督管理。國庫監(jiān)督是對財政資金活動具體過程的監(jiān)督，貫穿于國庫會計的記賬、算賬、報賬的全過程，手段靈活多樣，是一種典型的事中監(jiān)督。隨著國庫信息化進程的不斷推進，特別是國庫“3T”系統(tǒng)上線，國庫事中監(jiān)督面臨新情況、新問題，需要按照新的法律精神，進行標準化探索與研究。

一、國庫事中監(jiān)督的變化

國庫監(jiān)督是對政府資金的功能監(jiān)督，不是對部門和個人的監(jiān)督；國庫監(jiān)督是事中的會計監(jiān)督，不是事前審批、事后檢查的監(jiān)督，是對預(yù)算執(zhí)行的外部監(jiān)督，并在不斷地變化。

(一)監(jiān)督載體由紙質(zhì)介子變?yōu)殡娮有畔ⅰ鴰焓轮斜O(jiān)督是財政預(yù)算執(zhí)行的重要環(huán)節(jié)，主要實行柜面監(jiān)督的方式，是對財、稅等外部提交的預(yù)算收、支、退、調(diào)業(yè)務(wù)進行逐筆、實時的審核。隨著國庫業(yè)務(wù)的信息化，逐步將手工方式填制的繳款書、撥款書、退庫書、更正書等紙質(zhì)憑證，通過系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)變?yōu)殡娮討{證傳遞到國庫，國庫對相應(yīng)的電子信息進行柜面監(jiān)督。

(二)監(jiān)督時效由自由裁量變?yōu)橄到y(tǒng)控制。柜面監(jiān)督的特點是實時、逐筆審核，相應(yīng)的業(yè)務(wù)在受理、記賬、復(fù)核、憑證整理各環(huán)節(jié)都需要對業(yè)務(wù)進行審核監(jiān)督，在紙質(zhì)憑證條件下，傳遞的是有形的介質(zhì)，審核的方式、速度、依據(jù)會因個人習(xí)慣、知識、好惡而“自由裁量”。電子信息通過相應(yīng)系統(tǒng)產(chǎn)生，必然受系統(tǒng)的控制，在傳遞過程中進行相應(yīng)的柜面審核，也會受系統(tǒng)的控制。

(三)監(jiān)督對象由定量少數(shù)變?yōu)樽兞看髷?shù)。國庫業(yè)務(wù)的拓展受經(jīng)濟發(fā)展、外部環(huán)境、國庫人員等方面的限制，在傳統(tǒng)手工方式，國庫業(yè)務(wù)拓展的范圍有限，國庫事中監(jiān)督審核的范圍有限且量小。業(yè)務(wù)信息化后，國庫業(yè)務(wù)范圍的拓展有了空間，可以借助系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)擴大業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)量，如國庫直接支付，有可能出現(xiàn)上萬筆的業(yè)務(wù)量，可以拓展實現(xiàn)對社保收入的柜面監(jiān)督等。

(四)監(jiān)督手段由人工審核變?yōu)槿藱C雙控。一方面，國庫業(yè)務(wù)信息化是一個逐步實現(xiàn)的過程，必然要經(jīng)歷手工紙質(zhì)和電子系統(tǒng)并存的階段，對于原來的介質(zhì)，只有使用人工審核的方式實現(xiàn)柜面監(jiān)督，而對于電子信息可以實行系統(tǒng)審核。另一方面，隨著國庫業(yè)務(wù)范圍和業(yè)務(wù)量的擴大，傳統(tǒng)的手工審核式柜面監(jiān)督已無法實現(xiàn)實時、逐筆的監(jiān)督，需要借助監(jiān)督系統(tǒng)，建立監(jiān)督標準，采取自動、逐筆審核實現(xiàn)柜面監(jiān)督；而對于標準外的業(yè)務(wù)，需要系統(tǒng)進行篩選，對篩選結(jié)果采取人工的方式審核，以實現(xiàn)實時、逐筆的柜面監(jiān)督。

二、國庫事中監(jiān)督現(xiàn)存問題

(一)監(jiān)督法規(guī)不能覆蓋業(yè)務(wù)發(fā)展。新預(yù)算法實施條例在修訂過程中對國庫事中監(jiān)督的規(guī)定與經(jīng)理國庫的地位不統(tǒng)一；《國家金庫條例》自頒布以來一直未修訂完善，特別是信息化后，國庫業(yè)務(wù)范圍、種類有了較大的變化，存在有的業(yè)務(wù)在法理上沒有及時調(diào)整、規(guī)范，有關(guān)監(jiān)督條款表述籠統(tǒng)、可操作性較差；《關(guān)于進一步加強國庫監(jiān)管工作的通知》(銀發(fā)[1998〗494號)是人總行、財政部、國稅總局的聯(lián)合發(fā)文，具有較特殊的出臺背景，且法律層次較低，對現(xiàn)行國庫事中監(jiān)督的調(diào)整有較大的局限性。

(二)監(jiān)督手段不能滿足業(yè)務(wù)需求。一是目前國庫的會計核算系統(tǒng)的監(jiān)督功能不足，缺乏電子化信息自動比對功能，對收入、支出、退庫的電子化信息，當預(yù)算科目、限繳日期、級次、收款國庫等要素有誤，系統(tǒng)不能及時發(fā)出預(yù)警信息。二是目前國庫數(shù)據(jù)宏大、業(yè)務(wù)繁雜，單純依靠人工審核監(jiān)督方式，留有尋租的空間，面臨巨大的道德風(fēng)險，還需要投入較多的人工成本，且效率不高。三是國庫集中收付制度的試行辦法，實行“先支付、后清算”，由代理的商業(yè)銀行審核支付信息，國庫再集中清算資金，“屏蔽”了國庫對財政支付業(yè)務(wù)的審核環(huán)節(jié)，削弱了國庫事中監(jiān)督的手段。四是大量財政專戶的存在，造成國庫資金體外循環(huán)現(xiàn)象嚴重。財政專戶設(shè)立在商業(yè)銀行，國庫資金通過轉(zhuǎn)移到財政專戶實現(xiàn)最終支付，逃避國庫事中監(jiān)督。

(三)監(jiān)督信息與業(yè)務(wù)范圍不能對稱。一是對預(yù)算收入是否及時、足額入庫，國庫難以掌握。現(xiàn)行制度規(guī)定收入的劃繳通過商業(yè)銀行經(jīng)收，但商業(yè)銀行劃繳信息國庫不能實時控制，可能造成劃繳不及時，如非稅收入?yún)R繳專戶資金匯劃不及時、不足額問題長期存在，國庫沒有處罰的依據(jù)。二是對預(yù)算收入退庫國庫事中監(jiān)督較難把握。預(yù)算收入退庫具有較高的政策要求，但退庫政策是由財稅部門制定、解釋，大多數(shù)退庫政策沒有會同人民銀行國庫制定，國庫也很少能及時得到相關(guān)政策文本及相應(yīng)的解讀，對政策的理解能力也不及財稅部門，對政策把握能力相對財稅務(wù)部門處于弱勢地位，當財稅務(wù)部門要求辦理一些非正常退庫時，國庫事中監(jiān)督往往把握不準，無意中會成為非正常退庫的“幫兇”。三是對預(yù)算支出的國庫事中監(jiān)督也困難重重。現(xiàn)行制度規(guī)定對違反制度規(guī)定的財政支付，國庫有權(quán)拒絕辦理，但相關(guān)的規(guī)定并沒有具體，到底是否違反規(guī)定，國庫部門同樣難把握，如按年度預(yù)算計劃支付，但有的并沒有將年度計劃送達國庫，國庫也沒有具體對計劃與支付進行相應(yīng)的核算，沒有計劃的借款、超過計劃的支付、上年計劃的支付等不在本年的預(yù)算計劃之內(nèi)，國庫單純依靠預(yù)算支出計劃進行監(jiān)督，執(zhí)行起來難度很大。

三、國庫事中監(jiān)督標準化建設(shè)的建議

(一)加強法律法規(guī)建設(shè)，依法制定國庫事中監(jiān)督強制標準。法規(guī)建設(shè)需要頂層設(shè)計，各部門要站在國家和歷史的高度，從維護國庫資金安全、提高國庫資金使用效率的角度出發(fā)，出臺國庫事中監(jiān)督的法規(guī)。新預(yù)算法明確了人民銀行經(jīng)理國庫的地位，行使一定的監(jiān)督權(quán)，但還不具體細化，新的預(yù)算法實施細則應(yīng)出臺更為具體的監(jiān)督規(guī)定，包括明細的監(jiān)督職責(zé)、內(nèi)容、手段等。要及時修訂《國家金庫條例》，條件成熟時有必要制定一部專門的《國庫法》，同時要制定“預(yù)算收入退庫”、“財政資金清算”、“代理銀行職責(zé)”等專門的規(guī)章制度，規(guī)范國庫監(jiān)督行為。在國庫立法中，要立足于國庫單一賬戶的核算和管理，明確規(guī)定中央銀行經(jīng)理國庫單一賬戶，并監(jiān)督國庫單一賬戶體系中所有財政資金的活動，具體來說要賦予國庫以下監(jiān)督職權(quán)。

1.代理國庫業(yè)務(wù)的行政許可權(quán)。根據(jù)《行政許可法》的規(guī)定，賦予國庫對商業(yè)銀行、信用社等金融機構(gòu)代理國庫業(yè)務(wù)，如代理支庫、國庫經(jīng)收業(yè)務(wù)、國債發(fā)行、兌付業(yè)務(wù)、財政集中支付業(yè)務(wù)等的市場準入、退出的資格認定。

2.國庫單一賬戶體系賬戶設(shè)立、撤銷審批權(quán)。擅自為預(yù)算單位開立預(yù)算外存款或其他賬戶的，國庫有權(quán)對開戶的金融機構(gòu)予以罰款；條件成熟后，取消財政專戶或?qū)⒇斦粼O(shè)立在國庫，保證所有財政資金不脫離國庫單一賬戶。

3.延壓預(yù)算收入檢查處罰權(quán)。國庫有權(quán)檢查金融機構(gòu)的會計資料包括存款賬戶設(shè)立、使用資料，核查財稅機關(guān)收、支、退等會計資料，對金融機構(gòu)、征收機關(guān)延解、積壓預(yù)算收入予以處罰。

4.預(yù)算收入退庫的審核監(jiān)督權(quán)。國庫有權(quán)要求退庫申請單位，提供退庫的依據(jù)，審批機關(guān)批文等退庫資料，有權(quán)檢查退庫資金的用途，對越權(quán)審批、手續(xù)不齊等可以拒絕辦理，情節(jié)嚴重的，要報告上級國庫。

5.財政資金支撥、清算的監(jiān)督權(quán)。國庫有權(quán)要求財政部門提供年度預(yù)算、調(diào)整預(yù)算等撥款文件，拒絕辦理無預(yù)算、超預(yù)算的撥款；有權(quán)向人大報告預(yù)算執(zhí)行情況及存在的問題；有權(quán)對代理銀行積壓支付命令，套取國庫單一賬戶資金的處以罰款，對于支付命令違反部門預(yù)算和國家政策法規(guī)的，國庫有權(quán)制止代理銀行支付，并有權(quán)向財政支付執(zhí)行機構(gòu)、預(yù)算編制機構(gòu)查詢，財政支付執(zhí)行機構(gòu)、預(yù)算編制機構(gòu)必須及時查復(fù)，查復(fù)書做代理銀行與國庫單一賬戶清算的依據(jù)，未辦理查復(fù)的，國庫有權(quán)通知代理銀行拒絕受理支付命令，停止與代理銀行零余額賬戶的清算。

6.維護支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)安全的檢查權(quán)。國庫有權(quán)檢查支付結(jié)算工具的合法性和有效性，對非法、無效的支付結(jié)算工具拒絕受理，有權(quán)對財、稅、銀橫向聯(lián)網(wǎng)的計算機進行檢查測試，對違規(guī)操作予以糾正，保證支付網(wǎng)絡(luò)的安全。

(二)完善信息系統(tǒng)建設(shè)，分類搭建國庫事中監(jiān)督系統(tǒng)標準。國庫計算機核算已基本普及，但國庫計算機監(jiān)督還沒有起步。國庫計算機監(jiān)督，可以共享國庫核算資源，如先征后退的監(jiān)督，能在計算機里調(diào)閱原繳款書，進行核查，可以共享財政、征收部門，甚至審計、財政監(jiān)察專員辦的資源，如財政撥款，能檢索年初預(yù)算，實撥資金，尚欠預(yù)算等，可以建立國庫監(jiān)督檔案，調(diào)閱收納、支撥、退庫的政策，實現(xiàn)國庫非現(xiàn)場監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。但目前手工化的國庫監(jiān)督模式與現(xiàn)代化的國庫“3T”系統(tǒng)顯得極不相稱，必須建立電子化的國庫監(jiān)督系統(tǒng)，以現(xiàn)行制度分類制定監(jiān)督標準，再以系統(tǒng)方式建立系統(tǒng)執(zhí)行標準，系統(tǒng)必須有多項功能。一是數(shù)據(jù)采集功能，系統(tǒng)要與“3T”系統(tǒng)實現(xiàn)無縫對接，自動分類采集橫向聯(lián)網(wǎng)和會計核算數(shù)據(jù)。二是監(jiān)督指標管理功能，對采集的信息按預(yù)先設(shè)定標準進行整合和管理。三是自動篩查和預(yù)警功能，自動篩選出有問題的業(yè)務(wù)，再由人工進行審核并進行修正和處理。四是風(fēng)險評估功能，綜合分析所有監(jiān)管數(shù)據(jù)及結(jié)果，選擇量化模型，對風(fēng)險進行有效評估。

(三)再造收支業(yè)務(wù)流程，全面改進國庫事中監(jiān)督流程標準。一是按照全面經(jīng)理國庫的要求，明確國庫是辦理集中收付業(yè)務(wù)的專門機構(gòu)，國庫集中收付業(yè)務(wù)由人民銀行國庫直接辦理，并履行國庫事中監(jiān)督職能。二是對于委托商業(yè)銀行代理的國庫業(yè)務(wù)，要有計劃、有步驟地逐步收回國庫經(jīng)理，制定收回的時間表和路線圖。三是對現(xiàn)行由商業(yè)銀行代理的國庫業(yè)務(wù)，人民銀行國庫要加強管理，制定代理國庫事中監(jiān)督流程，強化代理國庫的監(jiān)督職能，以確保代理國庫逐筆、實時審核監(jiān)督作用的發(fā)揮。

(四)改進國庫會計核算，協(xié)調(diào)整合國庫事中監(jiān)督會計標準。新預(yù)算法要求預(yù)算執(zhí)行堅持全面、透明、權(quán)威的原則，在這一原則下，國庫部門應(yīng)有所作為，目前國庫會計核算還沒達到這一要求，核算要素籠統(tǒng)而單一。一是全面性原則要求所有支出必須要有預(yù)算，所有收入包括預(yù)算外收入也應(yīng)納入國庫核算與管理，國庫部門應(yīng)做好相應(yīng)的準備。二是透明性原則要求每一筆支出要讓人能看得明白，目前國庫支出核算僅能體現(xiàn)預(yù)算科目，不能體現(xiàn)采購商品的數(shù)量、單價、用途等信息，讓人感覺“賬目不清晰”，國庫部門應(yīng)加強這方面的研究，要讓每筆支出信息在國庫部門有詳細體現(xiàn)。三是權(quán)威性原則要求政府一旦制定預(yù)算，就必須按預(yù)算執(zhí)行，國庫部門不知撥付多少無預(yù)算的撥款，嚴重影響了預(yù)算的權(quán)威性，在新預(yù)算法下，國庫部門應(yīng)嚴格按預(yù)算進行撥款，要將預(yù)算和調(diào)整預(yù)算等作為國庫核算要素，納入國庫會計表外核算，對無預(yù)算的一律不予撥付。

(五)優(yōu)化監(jiān)督外部環(huán)境，共同制定國庫事中監(jiān)督共享標準。國庫信息要適應(yīng)國家宏觀政策取向，滿足制定財政政策和貨幣政策對財政信息的需求，加強基礎(chǔ)核算，保證國庫信息的及時、準確、真實。國庫要依法建立信息披露制度，及時將國庫信息報告給政府、人大、審計、統(tǒng)計等機關(guān)，將國庫豐富、權(quán)威的信息及時披露，充分發(fā)揮國庫的作用，提高國庫的地位。國庫還要及時性獲取人大、審計對預(yù)算監(jiān)督的信息，強化和改進國庫監(jiān)督的方式，共同維護財政資金的安全，維護預(yù)算執(zhí)行的嚴肅性，維護納稅人的根本利益。

(六)著力國庫隊伍建設(shè)，嚴格執(zhí)行國庫事中監(jiān)督各項標準。一是充實國庫隊伍，目前特別是基層國庫人員力量弱，聘請人員比較多，各級人民銀行應(yīng)高度重視國庫工作，特別基層行應(yīng)將國庫作為立行之本，充實國庫力量；二是加強業(yè)務(wù)培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，以改變目前注重業(yè)務(wù)操作、忽視業(yè)務(wù)管理，只懂國庫知識、不懂財稅經(jīng)濟知識的現(xiàn)狀；三是構(gòu)建隊伍建設(shè)長效機制，為國庫人才的發(fā)展搭建有效平臺。

(中國人民銀行懷化市中心支行，湖南 懷化 418000)