如何有效地強化地方政府債務(wù)的監(jiān)管

當前，地方政府債務(wù)風險總體可控，但部分地區(qū)違法違規(guī)或變相舉債融資形成的隱性債務(wù)問題突出，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重大風險隱患。在2017年召開的全國金融工作會議上，習(xí)近平總書記明確提出“要把主動防范化解系統(tǒng)性金融風險放在更加重要的位置，科學(xué)防范，早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”。如何更加有效地強化地方政府債務(wù)監(jiān)督，防范隱性債務(wù)風險？一個可行的方式就是把穿透式監(jiān)管貫穿于地方政府債務(wù)監(jiān)督全過程。運用好穿透式監(jiān)管理念和手段，有助于打擊地方政府違法違規(guī)舉債行為，遏制隱性債務(wù)增量，及時識別潛在風險，構(gòu)建財政風險與金融風險“防火墻”，堅決打好防范和化解重大風險攻堅戰(zhàn)。

一、對地方政府債務(wù)實行高效監(jiān)督需要穿透式監(jiān)管

“穿透”是一種監(jiān)管理念，其理論來源于功能監(jiān)管和行為監(jiān)管。穿透式監(jiān)管的目的在于刺穿表象發(fā)現(xiàn)背后真相，再根據(jù)真實關(guān)系及其實質(zhì)內(nèi)容，確定應(yīng)當適用的法律并實施有效監(jiān)管。對地方政府債務(wù)實施穿透式監(jiān)管，就是穿透繁雜的各類舉債主體、舉債渠道、產(chǎn)品形式，掌握政府舉債的實質(zhì)和實際影響。近年來，隨著地方政府債務(wù)管理制度日趨完善，監(jiān)管問責持續(xù)高壓態(tài)勢，地方政府違法違規(guī)融資舉債方式更加隱蔽，花樣不斷翻新，實行穿透監(jiān)管勢在必行。黨中央、國務(wù)院有關(guān)文件和財政部財金〔2018〕23號文明確提出對地方政府債務(wù)監(jiān)督要“實行穿透式監(jiān)管”。

(一)防范系統(tǒng)風險的需要

近年來，地方政府為繞開監(jiān)管，以融資平臺公司或國有企業(yè)作為舉債主體，違法違規(guī)或變相舉債融資，掩蓋真實的增信方式以及資金實際用途和流向，形成了巨額地方政府隱性債務(wù)，風險不斷累積，一定程度影響到我國經(jīng)濟向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，影響到全面建成小康社會。更為嚴重的是，地方政府、財政部門以及相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)對地方政府性債務(wù)規(guī)模，特別是隱性債務(wù)實際規(guī)模缺乏真實數(shù)據(jù)掌握，加之各種數(shù)據(jù)口徑千差萬別，嚴重影響到地方政府債務(wù)管理政策的制定和實施。實行穿透式監(jiān)管，透過五花八門的舉債形式，精準施策，有利于增強地方政府債務(wù)監(jiān)督的有效性，遏制隱性債務(wù)增量，牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性系統(tǒng)性風險的底線。

(二)厘清債務(wù)邊界的需要

當前地方政府債務(wù)猶如一座冰山，水面上的是顯性債務(wù)，而水面下的就是隱性債務(wù)，隱性債務(wù)的危害不言自明。實行穿透式監(jiān)管，貫徹“實質(zhì)重于形式”原則，刺穿隱性債務(wù)的市場化外衣，識別出最后風險收益承擔主體。在此基礎(chǔ)上，準確劃分企業(yè)債務(wù)和政府債務(wù)，明確債務(wù)歸屬，摸清債務(wù)底數(shù)，阻斷將融資平臺公司等企業(yè)債務(wù)推給政府的渠道，打消地方政府認為中央政府會救助、金融機構(gòu)認為政府會兜底的“幻覺”，促使地方政府逐步實現(xiàn)舉債規(guī)模與償債能力相匹配，建立起內(nèi)生的舉債約束機制。

(三)用好債務(wù)資金的需要

防控地方政府債務(wù)風險，短期看是遏制隱性債務(wù)增量，保持好債務(wù)規(guī)模與償債能力之間的平衡；而從中長期看，關(guān)鍵是用好債務(wù)資金。實行穿透式監(jiān)管，掌握地方政府債務(wù)資金的真實流向和實際用途，識別出“好的杠桿”和“壞的杠桿”，施以適當?shù)募詈鸵龑?dǎo)措施，督促地方政府將債務(wù)資金切實用于基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補短板，同時千方百計化解存量債務(wù)。

(四)規(guī)避監(jiān)管盲區(qū)的需要

穿透式監(jiān)管下，舉債的形式不再重要，監(jiān)管細化到地方政府或融資平臺公司的每一步行為，并為之找到相應(yīng)的“負面清單”，有助于迅速識別地方政府在設(shè)立政府投資基金、開展政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)，以及其他融資創(chuàng)新模式中是否存在違規(guī)行為，增大了被查處的可能，增加了地方政府違規(guī)成本，能一定程度抑制地方政府隱性債務(wù)規(guī)模擴張。同時，穿透式監(jiān)管下，信息在地方政府、融資平臺公司和金融機構(gòu)之間是透明的，金融機構(gòu)的行為變得更審慎，地方政府舉債的市場約束將變的更有力。

二、對地方政府債務(wù)實行穿透式監(jiān)管的方法和手段

(一)決策環(huán)節(jié)

地方政府違法違規(guī)或變相融資舉債與當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展模式和預(yù)算管理密切相關(guān)。實行穿透式監(jiān)管，就是要硬化財政預(yù)算約束，確保政府投資與當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平、財力狀況相適應(yīng)，從源頭抑制地方政府過渡舉債搞建設(shè)、謀政績的沖動。監(jiān)管實踐中，項目方面重點核查新上馬政府建設(shè)投資項目是否充分開展財政承受能力評估論證，是否存在形象工程、政績工程；項目投資概算及概算調(diào)整是否制定資金平衡方案，是否嚴格評估項目現(xiàn)金流和收益情況，依法合規(guī)落實各項資金來源和償債責任，明確資金來源和制定融資平衡方案；涉及財政資金安排的項目是否明確分年度財政資金安排，依法納入預(yù)算管理；涉及舉債融資的重大項目，是否按規(guī)定報同級人大及其常委會審查批準。融資方面重點核查地方政府是否存在通過下達融資計劃與重點項目建設(shè)計劃、年度績效考核、會議紀要、領(lǐng)導(dǎo)批示等形式要求或決定企業(yè)為政府融資的情形。

(二)舉借環(huán)節(jié)

地方政府違法違規(guī)舉債行為集中于舉借環(huán)節(jié)，但是隨著監(jiān)管的日趨嚴格，舉借環(huán)節(jié)違法違規(guī)行為更加間接、隱蔽，地方政府和金融機構(gòu)更多是利用政策打“擦邊球”，通過包裝以實現(xiàn)表面合規(guī)。實行穿透式監(jiān)管，就是將債務(wù)舉借環(huán)節(jié)按照關(guān)鍵要素分解，逐一考查每一行為的合規(guī)性。具體包括：項目合規(guī)性，即核查項目手續(xù)是否完備，是否屬于國家禁止建設(shè)范圍，項目融資舉債是否經(jīng)過批準。資本金合規(guī)性，即核實項目資本金是否到位，是否存在以債務(wù)資金作為項目資本金的情況；對資本金的核查，至少應(yīng)穿透兩層?，F(xiàn)金流合規(guī)性，即核實舉債主體經(jīng)營收入來源的合規(guī)性，分析來源于政府的補貼收入、代建收入、土地出讓收入等是否符合政策規(guī)定，是否存在政府超越權(quán)限或虛構(gòu)應(yīng)付(收)賬款合同、出具應(yīng)收賬款或代建收入確認函等方式配合融資平臺等虛增主營業(yè)務(wù)收入情況。擔保方式合規(guī)性，即通過分析擔保合同、抵押合同以及地方政府和金融機構(gòu)的批準文件，核查是否存在地方政府及部門違規(guī)出具承諾函、安慰函等，是否承諾社會資本放的投資本金和保底收益，是否利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同變相擔保，是否承諾以預(yù)期土地收入作為還款來源，是否通過公立學(xué)校、公立醫(yī)院等提供擔保的情況。信息披露合規(guī)性，即規(guī)范地方國有企業(yè)融資信息披露，嚴禁與地方政府信用掛鉤的不適當信息披露。此外，需密切關(guān)注地方政府融資創(chuàng)新，并查處地方政府以建設(shè)移交方式舉債或以委托代建等名義變相舉債。

(三)使用環(huán)節(jié)

地方政府舉借債務(wù)依法用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。實行穿透式監(jiān)管，就是通過跟蹤資金流向，確定最終用途，是用于政府公益性項目建設(shè)，還是存量政府債務(wù)與隱性債務(wù)還本付息，或是國有企業(yè)的經(jīng)營性項目。在此基礎(chǔ)上，一方面厘清政府債務(wù)與企業(yè)債務(wù)的邊界，準確統(tǒng)計存量政府債務(wù)與隱性債務(wù)規(guī)模，精確風險預(yù)警，指導(dǎo)債務(wù)風險過高地區(qū)進行財政重整。另一方面識別“壞的杠桿”，引導(dǎo)地方政府將債務(wù)資金切實用于補短板。從資金端入手，層層跟蹤資金流向，落實債務(wù)資金的最后用途，是否存在資金空轉(zhuǎn)回流用于還本付息或挪用于政府公益性項目情形。從項目端入手，追蹤項目建設(shè)資金來源，分析項目籌資過程中是否存在違法違規(guī)行為。

(四)償還環(huán)節(jié)

地方政府債務(wù)還本付息應(yīng)分類納入財政預(yù)算管理。實行穿透式監(jiān)管，就是倒查還本付息資金來源，通過分析其合規(guī)性，以最終判定是否為隱性債務(wù)。主要核查償債資金是否為財政資金，相關(guān)程序是否符合《預(yù)算法》和地方政府債務(wù)管理相關(guān)規(guī)定的要求，是否存在為沒有預(yù)算、沒有協(xié)議向國有企業(yè)撥付資金的情況；分析地方政府年度利息支出與地方財政收入的比例，是否存在舉債付息的情況；是否存在將企業(yè)債務(wù)推給政府償還情況。

(五)追責環(huán)節(jié)

地方政府適度依法舉債集中用于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)，符合代際公平原則，有利于落后地區(qū)趕超發(fā)展，甚至實現(xiàn)“彎道超車”，但是不顧本地區(qū)資源稟賦過度超前舉債則會透支地區(qū)發(fā)展?jié)摿Γ纬纱罅恐貜?fù)投資和過剩產(chǎn)能。實行穿透式監(jiān)管，就是落實全國金融工作會議“倒查責任、終身問責”要求，杜絕“為了局部利益損害全局利益、為了一時利益損害長遠利益”的短期行為。通過對違法違規(guī)舉債行為的分解，明確每一環(huán)節(jié)直接責任和領(lǐng)導(dǎo)責任，防止責任推諉和金蟬脫殼，確保“權(quán)、責、利”相統(tǒng)一，從根本上制約地方政府主要官員任性胡來。同時，讓金融機構(gòu)的推波助瀾承擔相應(yīng)代價，增強政府違法違規(guī)舉債的市場約束。

穿透式監(jiān)管實際應(yīng)用中，更多的可能是越過中間環(huán)節(jié)，直接聚焦項目與融資決策、資金最終用途和實際還款資金來源，判定地方政府是否仍在違法違規(guī)新增地方政府隱性債務(wù)。

三、幾點建議

目前，穿透式監(jiān)管尚未形成系統(tǒng)的理論和操作框架，監(jiān)管實踐中仍處于摸索階段。如何為將穿透式監(jiān)管落到實處，建議：

(一)加強監(jiān)管協(xié)同，建立聯(lián)合監(jiān)管機制。地方政府債務(wù)監(jiān)督不只是財政部門一家的事，需要地方政府和各職能部門通力協(xié)作，建立聯(lián)合監(jiān)管機制，這是實行穿透式監(jiān)管的基礎(chǔ)。為此，各部門要統(tǒng)一監(jiān)管口徑和制度要求，消除政策規(guī)定相互矛盾、打架的問題，破除穿透式監(jiān)管的法律障礙；同時，加強監(jiān)管協(xié)同，確保監(jiān)管目標和監(jiān)管行動基本一致，消弭監(jiān)管套利空間。

(二)夯實監(jiān)管基礎(chǔ)，建立綜合統(tǒng)計和監(jiān)測系統(tǒng)。穿透式監(jiān)管的前提是信息獲取的便利性和透明度。我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模膨脹的核心原因之一是統(tǒng)計監(jiān)測機制未建立，當前地方政府隱性債務(wù)的信息分散于各個主體，信息割裂降低了地方政府、融資平臺公司和金融機構(gòu)被查的風險，助長了違法違規(guī)行為。為此，應(yīng)加快推進建立跨部門的數(shù)據(jù)監(jiān)控和共享平臺，確保各參與主體及時獲取數(shù)據(jù)，客觀評價地方政府債務(wù)風險水平，增強地方政府舉債的內(nèi)外部約束。

(三)控制監(jiān)管成本，合理確定穿透層級和監(jiān)管對象。穿透式監(jiān)管固然有助于提高地方政府債務(wù)監(jiān)督的有效性，但是地方政府債務(wù)舉債筆數(shù)巨大，加之部分嵌套融資產(chǎn)品結(jié)構(gòu)復(fù)雜，對每一筆都進行穿透分析成本巨大，財力物力人力都是當前監(jiān)管部門所不能承受的，過度的穿透監(jiān)管反而會降低監(jiān)管效率。實際操作中應(yīng)平衡好監(jiān)管成本和監(jiān)管效率之間的關(guān)系，合理確定穿透層級和穿透監(jiān)管對象，重點應(yīng)對存在較大隱性風險，或者創(chuàng)新性的模式開展穿透監(jiān)管，及早識別地方政府違法違規(guī)舉債新苗頭、新趨勢。

(財政部駐湖南省財政監(jiān)察專員辦事處，湖南 長沙 410007)