企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施相關(guān)問題研究

電力企業(yè)作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，其更需要在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革大背景下優(yōu)化內(nèi)部職能、降低經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化規(guī)范約束。我國(guó)2003年對(duì)電力企業(yè)開始改革，并取得了顯著成就。但同時(shí)也涌現(xiàn)出了一系列問題，其中既有國(guó)家宏觀背景原因，也有當(dāng)下環(huán)境快速變遷的原因。據(jù)2018年6月中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2017年我國(guó)火電企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)207億元，同比下降83.3%，同時(shí)我國(guó)五大電力企業(yè)火電業(yè)務(wù)4家虧損1家盈利，這是繼2008年以來再次出現(xiàn)整體虧損現(xiàn)象。尤其在當(dāng)下國(guó)家多次強(qiáng)調(diào)以電力為支撐的新能源發(fā)展背景下，該現(xiàn)狀直接反映出企業(yè)內(nèi)部?jī)?yōu)勢(shì)與外部市場(chǎng)需求間的不一致，滯后的內(nèi)控體系難以滿足高度的市場(chǎng)需求。為此，剖析電力企業(yè)內(nèi)部控制問題，探討電力企業(yè)內(nèi)部控制的規(guī)范策略具有重要現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

一、內(nèi)部控制概述

根據(jù)COSO內(nèi)部控制框架，內(nèi)部控制包含監(jiān)督、信息與溝通、控制活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制環(huán)境五方面要素，且要素間具有承接性。內(nèi)控的目標(biāo)在于保障資產(chǎn)的安全性與完整性，旨在以最小的成本支出獲得最佳的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益。尤其在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，優(yōu)化內(nèi)部控制成為去產(chǎn)能、補(bǔ)短板的重要手段。就電力企業(yè)而言，我國(guó)2008年開始對(duì)其進(jìn)行內(nèi)部控制體系重建，在相關(guān)文件出臺(tái)后，兩大電網(wǎng)、五大電力企業(yè)均積極響應(yīng)，逐漸開始健全內(nèi)部控制體系。但鑒于電力企業(yè)的經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)空間變小、管理難度變大，尤其是國(guó)家積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略后，電力企業(yè)逐步參與國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，面臨更多更復(fù)雜的局面，對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制提出了更高要求。從近年的外部審計(jì)結(jié)果分析，當(dāng)前電力企業(yè)在管理方面仍有薄弱環(huán)節(jié)，內(nèi)部控制需要進(jìn)一步完善和加強(qiáng)。

電力企業(yè)的內(nèi)部控制目標(biāo)主要可以分為兩方面：一是保障國(guó)家資產(chǎn)安全和優(yōu)化配置，二是防止企業(yè)內(nèi)部腐敗滋生，以國(guó)家資產(chǎn)謀取私利。為此，電力企業(yè)的內(nèi)部控制具有其獨(dú)特屬性：一是全面性，目前內(nèi)部控制已經(jīng)從傳統(tǒng)的標(biāo)準(zhǔn)化管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫?xì)化管理，從局部化、部門化轉(zhuǎn)變?yōu)槿只腿珕T化。二是制衡性，電力事務(wù)安排必須經(jīng)過兩個(gè)及以上崗位進(jìn)行審批和審核，嚴(yán)禁出現(xiàn)多頭領(lǐng)導(dǎo)、“一言堂”等不良現(xiàn)象。三是成本效益性，內(nèi)部控制的最終目標(biāo)仍然是綜合效益，控制后的效益要大于控制前的效益。

二、電力企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀及主要風(fēng)險(xiǎn)

1.電力企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀

目前電力企業(yè)內(nèi)部控制主要面臨著三大現(xiàn)狀。一是體系不健全，偌大的企業(yè)集團(tuán)中沒有專業(yè)的內(nèi)部控制管理部門，各部門均獨(dú)立作業(yè)，甚至部門企業(yè)中始終以財(cái)務(wù)部門和內(nèi)部審計(jì)部門作為內(nèi)部控制的主要負(fù)責(zé)部門，一方面削弱了職能部門的作用，另一方面當(dāng)下已經(jīng)進(jìn)入內(nèi)部控制精細(xì)化階段，所有的內(nèi)部控制都應(yīng)實(shí)現(xiàn)全面化和全程化，傳統(tǒng)的片面或者部門控制不再主流。二是內(nèi)部控制范圍不全面，當(dāng)下很多企業(yè)均在強(qiáng)調(diào)互聯(lián)網(wǎng)+，如企業(yè)集團(tuán)建設(shè)的財(cái)務(wù)共享服務(wù)中心，但均是在信息系統(tǒng)層面的內(nèi)部控制，而與此同時(shí)，業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制同樣重要，一方面戰(zhàn)略與價(jià)值的匹配、市場(chǎng)與職能的匹配、職能與愿景的匹配等等，另一方面特殊業(yè)務(wù)與關(guān)鍵業(yè)務(wù)的重視，不再是單獨(dú)的一個(gè)部門或者幾個(gè)部門協(xié)商的結(jié)果，而是企業(yè)中眾多部門協(xié)同的結(jié)果。但現(xiàn)在電力企業(yè)顯然做的不夠。三是內(nèi)部控制實(shí)施的重要環(huán)節(jié)之一便是執(zhí)行與反饋，其中人力控制更為重要，尤其在當(dāng)下人力作為市場(chǎng)需求的重要因素，其人員行為的監(jiān)管與評(píng)價(jià)不容忽視。同時(shí)，企業(yè)中內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)的人員組成必須重視其獨(dú)立性、客觀性、專業(yè)性，而不是具有連帶關(guān)系或者任何非專業(yè)人士的聚集地。但目前電力企業(yè)顯然尚待調(diào)整。

2.電力企業(yè)的主要風(fēng)險(xiǎn)

風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)實(shí)施內(nèi)部控制的根本原因，內(nèi)部控制的本質(zhì)就是控制風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)下電力企業(yè)的主要風(fēng)險(xiǎn)主要體現(xiàn)于四方面。一是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為電能質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、健康安全環(huán)境(HSE)風(fēng)險(xiǎn)、安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)等，其中安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的重中之重。由于電能不能大規(guī)模儲(chǔ)存，電力必須始終處于一種平衡狀態(tài)，而該風(fēng)險(xiǎn)也是電力企業(yè)安全的關(guān)鍵。二是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，主要表現(xiàn)為匯率風(fēng)險(xiǎn)、電力需求風(fēng)險(xiǎn)、電價(jià)波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)等。三是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，表現(xiàn)為投資風(fēng)險(xiǎn)、融資風(fēng)險(xiǎn)、預(yù)算控制風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)等，其中流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)是該行業(yè)的獨(dú)特屬性，每年11月至次年3月，資金會(huì)出現(xiàn)供不應(yīng)求，極易導(dǎo)致資金鏈斷裂。四是戰(zhàn)略風(fēng)險(xiǎn)，主要體現(xiàn)為行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、投資決策風(fēng)險(xiǎn)、電力監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)、境外投資風(fēng)險(xiǎn)、電力體制改革風(fēng)險(xiǎn)等，其中電力體制改革風(fēng)險(xiǎn)是當(dāng)下電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變面臨的重要風(fēng)險(xiǎn)。

三、電力企業(yè)內(nèi)部控制優(yōu)化策略

1.建立健全內(nèi)部控制體系

內(nèi)部控制體系不健全是當(dāng)下電力企業(yè)的典型，尤其體現(xiàn)于組織體系、內(nèi)控范圍等方面。首先，電力企業(yè)要成立專門的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，在董事會(huì)下設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理部門等機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)企業(yè)整體運(yùn)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、處理和反饋；在風(fēng)險(xiǎn)管理部門下設(shè)置具有內(nèi)控職能或者專門的內(nèi)部控制部門，具體負(fù)責(zé)內(nèi)部控制的日常運(yùn)轉(zhuǎn)、評(píng)價(jià)、實(shí)施、建立等事宜，這些專門機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)配備專門的人員進(jìn)行管理和協(xié)調(diào)，但該部門應(yīng)當(dāng)具備四個(gè)基礎(chǔ)性條件：一是部門獨(dú)立性，該部門不能歸屬任何職能部門管理，而是直接歸屬于董事會(huì)或其他高層部門管理；二是部門具有直接評(píng)價(jià)與監(jiān)督職能部門工作的權(quán)力；三是部門健全內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)資源充足；四是部門中的內(nèi)部控制人員具備全面的財(cái)務(wù)管理、風(fēng)險(xiǎn)管理等領(lǐng)域知識(shí)。其次，內(nèi)部控制體系要強(qiáng)化專人專崗，一方面內(nèi)部控制負(fù)責(zé)工作要由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人全面執(zhí)行，并配合職能部門、風(fēng)險(xiǎn)管理部門開展內(nèi)部控制工作；另一方面，業(yè)務(wù)部門須由專業(yè)人員負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)部門與風(fēng)險(xiǎn)管理等內(nèi)控部門間的對(duì)接。最后，定期開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，電力企業(yè)基于全業(yè)務(wù)流程框架，對(duì)影響企業(yè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)開展識(shí)別與評(píng)估，確定各類業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)承受能力，明確相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理策略。

2.明確內(nèi)部控制范圍

電力企業(yè)的內(nèi)部控制范圍必須基于信息系統(tǒng)、業(yè)務(wù)和企業(yè)三個(gè)層面，且三個(gè)層面間相輔相成。首先，就信息系統(tǒng)層面而言，一是強(qiáng)化內(nèi)部控制與信息化的協(xié)同推進(jìn)，積極拓展計(jì)算機(jī)在內(nèi)部控制體系中的應(yīng)用層次，搭建業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制系統(tǒng)與業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)間數(shù)據(jù)傳輸與對(duì)接，加快內(nèi)部控制信息系統(tǒng)建設(shè)，完善業(yè)務(wù)分類監(jiān)管模型，通過“數(shù)據(jù)+模型分析”的數(shù)據(jù)化模式，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)監(jiān)管。二是利用內(nèi)部控制系統(tǒng)中的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能，指導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)管理部門及時(shí)處置風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，形成即時(shí)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警-指導(dǎo)篩查-查處反饋機(jī)制。三是針對(duì)重大項(xiàng)目實(shí)施聯(lián)動(dòng)監(jiān)管機(jī)制，在企業(yè)內(nèi)外部、上下級(jí)間實(shí)現(xiàn)縱向與橫向的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，風(fēng)險(xiǎn)管理部門要強(qiáng)化對(duì)各業(yè)務(wù)、職能部門內(nèi)部控制的指導(dǎo)管理，將指導(dǎo)落實(shí)至內(nèi)控的各個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)提升內(nèi)控質(zhì)量。

其次，就業(yè)務(wù)層面而言，電力企業(yè)要根據(jù)企業(yè)戰(zhàn)略完善業(yè)務(wù)流程，將業(yè)務(wù)目標(biāo)逐級(jí)分解，并按照價(jià)值鏈環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)模塊等不同等級(jí)落實(shí)至全業(yè)務(wù)流程。同時(shí)，電力企業(yè)要著重抓好特殊環(huán)節(jié)、特殊業(yè)務(wù)流程控制，如著力抓好安全生產(chǎn)、質(zhì)量管理、人力資源管理、產(chǎn)權(quán)管理、銷售、基建、采購(gòu)等關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程控制，強(qiáng)化節(jié)能減排、重大經(jīng)濟(jì)合同、金融及其衍生業(yè)務(wù)、境外資產(chǎn)等特殊業(yè)務(wù)的內(nèi)控建設(shè)。最后，就企業(yè)層面而言，電力企業(yè)應(yīng)當(dāng)從信息與溝通、控制活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與控制環(huán)境五方面著重開展監(jiān)管，并制定合理權(quán)重和指標(biāo)分解，確保內(nèi)部控制全面性和覆蓋性。

3.強(qiáng)化內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與審計(jì)

首先，電力企業(yè)需根據(jù)《企業(yè)內(nèi)部控制評(píng)價(jià)指引》建立相應(yīng)的程序和組織，完成內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，編制內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告。但內(nèi)部控制評(píng)價(jià)人員必須由職能部門及內(nèi)控部門的管理人員構(gòu)成，且內(nèi)部控制工作的分配要適當(dāng)分離其管理部門與內(nèi)控職責(zé)，確保內(nèi)控工作評(píng)價(jià)的獨(dú)立性和客觀性。

其次，強(qiáng)化內(nèi)部控制審計(jì)，但該審計(jì)并不是就企業(yè)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)過程及評(píng)價(jià)結(jié)論的驗(yàn)證，也不是對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)報(bào)告本身發(fā)表意見，而是通過對(duì)被審計(jì)單位的內(nèi)部控制制度的審查、分析測(cè)試、評(píng)價(jià)，確定其可信程度。一是要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)審計(jì)全覆蓋，使其從任中審計(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)槿沃小㈦x任雙重審計(jì)，從事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮小⑹虑氨O(jiān)管，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的常態(tài)化和長(zhǎng)效化；二是有目的的內(nèi)部控制，以電力業(yè)務(wù)為主線，突出重點(diǎn)業(yè)務(wù)與重要機(jī)構(gòu)，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，突出重點(diǎn)領(lǐng)域與重要環(huán)節(jié)，根據(jù)實(shí)際情況，針對(duì)不同部門、不同崗位、不同地域配以不同的監(jiān)管內(nèi)容與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化內(nèi)部控制的目的性和針對(duì)性。三是落實(shí)違規(guī)責(zé)任追究，按照誰檢查誰落實(shí)的原則，切實(shí)抓好對(duì)違規(guī)行為的處理處罰。對(duì)業(yè)務(wù)操作過程中的一般性差錯(cuò)和遺漏要落實(shí)整改責(zé)任限期整改，對(duì)重大違規(guī)的業(yè)務(wù)經(jīng)辦、審核、審批等各環(huán)節(jié)的責(zé)任人員要區(qū)分責(zé)任大小嚴(yán)格問責(zé)，嚴(yán)禁以經(jīng)濟(jì)處罰代替紀(jì)律處分，嚴(yán)禁只問責(zé)操作人員而不問責(zé)具有審批權(quán)限的管理人員。

四、結(jié)語

內(nèi)部控制是企業(yè)管理的核心，也是保障企業(yè)平穩(wěn)運(yùn)營(yíng)、取得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的關(guān)鍵。但當(dāng)下很多企業(yè)，尤其國(guó)有企業(yè)，在內(nèi)部控制體系建設(shè)方面尚有欠缺。本文著重從體系健全、范圍明確、評(píng)價(jià)與審計(jì)三個(gè)角度提出當(dāng)下電力企業(yè)的內(nèi)部控制優(yōu)化策略。但同時(shí)，內(nèi)部控制還包括溝通、環(huán)境等眾多因素，建議后續(xù)研究可以深入探討COSO框架中的其它影響因素。

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