保險業參與干旱災害事件管理研究

朱思穎，郭高平

（南京信息工程大學馬克思主義學院，南京 210044）

中華文明發展幾千年來，我國一直是農業發展比重占國民經濟很大的一個農業國家，農業雖然是國民經濟的基礎，但也是三大根基產業中現代化程度最低的產業。在三大產業中，農業的發展尤其落后，廣大農民總體收入普遍較低，但凡遭受旱災，后果嚴重的程度難以想象。我國是一個農業自然災害仍并且經濟損失慘重的發展中國家，不僅給國民財產造成了嚴重損失，而且危機到了國家安全穩定。因此，農業保險應運而生。從微觀角度來看，農業保險的存在對農民盡可能快速地恢復生產發展、穩定農民基本收入起到重要的保障作用。從國家這個層面的宏觀角度上看，對農業發展進行保險和再保險，必然有助于農業生產發展，促進農業對外貿易，加強農業方面的國際收支實力，更有利于國家對農業產業的宏觀調控，保證國家糧食安全穩定。農業保險是政府部門和廣大農民為了規避農業在生產中可能發生風險的重要手段之一。

一、國內外干旱災害事件的管理研究

旱災,作為一種影響范圍廣、危害程度巨大、后續效果時間久的自然災害，受到了國內外學者的普遍重視。對干旱災害的識別及其程度的描述和評估，成為當前國內外研究的重難點問題。

（一）農業干旱風險監測和預警研究

鑒于干旱這一自然災害發生的隱蔽性和突發性特征，其發展時間的長期性，因而對于干旱災害的有效監控和管理尤其重要。如何有效且準確地檢測旱情變化情況并據此進行相應的推理和預報，一直都是廣大學者希望做到的，山西、陜西、甘肅、西藏以及內蒙古等地區分別因地制宜地建立了各自適用的監測機制。在農業干旱預報方面，江蘇南通的范德新創建出“農業區夏季土壤濕度預測模式”，這對于實時檢測土壤濕度和對任何可能發生的干旱情況有著重大意義。

預警是干旱監控的必要手段，在世界范圍內已經取得了顯著成果，并實施應用到現實生產生活中獲得重大成效。干旱預警，就是通過提前指定的一系列干旱預警指標，對目標區域內的水文、氣象的變化以及該區域的降水、用水狀況進行監測，以便對干旱有早起識別，及時給出應對措施，將干旱預警消息發布相關部門、社會公眾，使損失降到最小。干旱預警一般流程大致有：一是因地制宜地制定該地區的干旱預警指標，劃分具體指標數值；二是通過對干旱監測，以各項指標數值為參考，實時梳理數據；三是使用干旱預警模式計算干旱指數，通過計算機生成干旱圖像。

（二）農業干旱風險評估現狀

農業干旱風險管理的基礎是農業干旱風險評估，評估結果作為抗災減災的科學依據，從而避免工程措施上的不合理和盲目性等缺陷。根據新疆20世紀50年代至90年代的統計資料，姜逢清使用統計學方法和分形理論分析出該時期新疆干旱災害的特征；20世紀初，任魯川把熱力學中熵的概念和理論引入災害風險研究中，并提出了可以描述區域災害風險總體水平的加權熵；2002年，金菊良等研究學家首次提出以加速遺傳算法為基礎的層次分析法，應用在災害風險識別方面；2003年，薛平穎等人根據京津唐地區近五十年的冬小麥產量的數據，推理計算出干旱條件下京津唐地區冬小麥產量損失的風險水平。

在國外的研究中,Correia在對干旱定義中引入另外恢復力和易損性的概念，并應用在計量工程風險的相關研究中。Petak根據前任的研究成果，對各類自然災害的數據分析，提出以概率的形式描述自然災害風險。國外的災害風險評估通常將風險劃分為幾大類，即社會風險、經濟風險、環境風險、隱藏風險以及綜合風險等類型，各風險類型中又包含不同種類的評估模型。

（三）農業干旱風險管理存在的問題和發展前景

按照傳統方法上的干旱風險管理，主要就是采取危機管理模式。在干旱發生后，開始研究制定應急管理措施，最大限度減輕災害持續過程中和災害結束后的損失結果，接著部署災后重建恢復計劃。這種傳統模式的弊端就是具有被動性、滯后性的特點，缺乏提前準備，輕視災前防護作用，致使災后恢復計劃無法如期實施。

現如今的干旱風險管理已經逐步走向成熟，正是運用科學合理的管理方法，系統且有組織地加強各方面治理工作，包括災前防御、災中控制和災后恢復等。與傳統管理模式相比，風險管理模式的優勢不斷顯現，比如及時安排救災工作，提前做好防災準備等。

二、農業干旱災害案例研究分析

（一）華北平原冬小麥干旱災害管理現狀

華北平原，是我國糧食主要產區之一，種植面積和產量均在全國范圍內總量上占一半左右。但鑒于華北地區的氣候狀況，自然條件下的水資源匱乏，干旱災害異常頻繁，大大制約了華北地區農業現代化發展。這么多年以來，隨著全球氣候變暖，該平原地區干旱發生較為頻繁，而且危害程度逐步加劇，給農業生產和農民生活帶來無法比擬的損失。因此，該問題成為這個地區小麥產量穩定上升的重要限制原因之一。

目前，綜合地看歷史上對農業發展的評估大都是對氣候特點、受災情況、影響程度進行描述，所用干旱指標并未涉及到有關農作物對干旱的反映情況，對經濟損失的評估不夠全面客觀，更別說生產過程中非氣象因素的考慮。為有效治理冬小麥干旱災害風險，盡可能地減少損失，必須進行干旱災害風險評估和區劃。總而言之，正確、客觀又全面地評估干旱災害對華北平原小麥的影響，精確且有效地區劃冬小麥的風險，這無疑具有重大的理論和實踐意義。風險區劃是農業保險的基礎，為防災減災提供科學合理的依據。

（二）結論

農業干旱發生的概率大小是對歷史上不同地區干旱影響程度的主要依據。華北地區冬小麥干旱概率從南至北逐漸增大，相應地，干旱對農作物生長造成的影響也逐步增大，尤其是北京、天津以及河北、河南地區的影響最大。

干旱災害的影響當然還與農業發展本身息息相關。各個地區農業生產水平高低不同，抗災減災能力不同，由此每次干旱造成的損失也會不同。小麥的生產風險較大，比如受影響最大的北京、天津等地區生產力水平較高，抗災性能較強，即使遭遇干旱災害，經濟損失和減產概率也較低。冬小麥的風險評估理應選擇具備農業意義的干旱指標，并結合在不同階段下干旱對農作物產量的影響進行分析整理。此外，華北平原的大部分地區自20世紀90年以來由于生產水平不斷提高，抗災減災能力逐步加強，干旱風險度自然就比八十年代以前明顯降低。迄今為止，干旱仍然是華北地區冬小麥生產的主要風險來源，各區域應進一步整治，增強抗災減災能力，提高灌溉率，這是保證冬小麥穩定生產的重要步驟。

三、問題與展望

（一）農業保險自身的問題

保險是現代社會規避風險的主要做法。作為一種特殊商品，一般應遵循市場規律，由市場決定，但是農業保險作為國家惠農政策的一部分，應該由政府當局牽頭，由保險公司具體操作，而不能夠簡單地拋向市場。

農業保險作為國家的惠農政策，一旦沒有充分落實，政府相關部門難辭其咎。從廣大群眾的反映中，暴露出很多顯而易見的問題。一方面是政策宣傳不到位，沒有讓有需求的群眾及時了解資訊，更沒有讓他們明白保險的內涵，使得想買的沒有買，該買的不敢買，使惠農政策遇冷。另一方面是制定政策需要靈活性，一份保險的價值在于防患于未然，如果遇險應得到相應的補償，但從報道看，賠付的金額基本與保費持平。這樣的保險根本起不到應有的作用，如何調整，讓惠農政策真正起作用是政府相關部門應該考慮的事情。

當然，政府作為行政管理部門并非專業的保險公司，對保險政策的制定不能苛求萬無一失，而且一個政策制定、落實并不僅僅是政府一家之事，需要廣大人民群眾共同參與，只有集思廣益，才能使我們的問題解決得更完美。

（二）現行農業旱災災后援助機制的缺陷

我國當下旱災災后援助行為基本是政府救助，國家主導實施的，其中的少部分社會援助也是通過政府職能實現的。簡言之，援助主體單一，容易滋生弊病。政府部門在救助工作中充當了援助的決策者、實施者，也是管理者。救助資金來源僅依靠國家財政收入，資金方面供給落后乃至不足，社會團體和民間組織能夠發揮的力量微乎其微。農村遭受旱災后接受了國家統一救助，但救助能力畢竟有限，無法完全彌補農民自身的經濟損失，農業生產不能盡早恢復。救助管理體系沒有與時俱進，政府部門之間職能分配不明確，監督工作無法落實到位，救助工作效率提不上去。

世界上多個發達國家都實施著較為完善的災后援助法律體系，如美國、日本等。我國自始至終都局限于對農民基本生活上的經濟救助，缺少旱災災后援助法律相關制度，只能是勉強應付災區農民的日常生活，卻完全忽視了農作物的恢復重建工作。當某地區發生旱災時，由國家統一發布援助命令，頒布一系列救助工作文件，所有救助工作僅僅是依靠政府命令，缺少對援助工作的硬性法律規定，使得工作落實時細節問題產生爭議，無法及時有效解決。

市場上的旱災商業保險援助效果明顯，但國家整體上保險能力不足，缺少對再保險職能的運用。單單依靠國家財政收入的災后救助工作，效果必然不夠明顯，援助水平遠遠達不到農民需求。國家對災后補償竟達不到損失的3%，主要通過財政方面層層下達救災款，難以避免被挪用或瓜分的潛在可能。在日本，大都是小規模的農戶經營，經歷了自然災害后，很難通過自身進行恢復重建，但顯然日本政府當局制定了一系列災害補償管理實施制度，災后救濟體系也較完善。

災后社會補償機制發揮了一定作用，但效果有限，補償比例很低。災害的社會補償機制是指各種社會力量在政府部門的允許下，被逐步引導規范，發動社會各界人士對災區農民進行物質上的捐贈和精神上的鼓勵支持，這也是災后援助工作的重要組成部分。我國當前災后動員救助機制不健全，對社會動員方面缺乏經驗和重視，主要依靠國家財政，社會補償救助的積極作用沒有充分發揮，災后動員機制的優勢完全無法顯現。既然國家如今財政收入跟不上災后救助資金需求，就更應該積極發展社會救助事業，發揮出社會補償機制的優勢。

（三）未來農業干旱災害風險管理的展望

隨著我國經濟文化等各方面的飛速發展，水資源匱乏問題愈來愈嚴重，干旱災害造成的后果更難以承受。這么多年的歷史經驗告訴我們，干旱無法躲避，但可以盡人類自身最大努力減少干旱災害對生活、對自身造成的影響。目前，我國對農業干旱災害的研究已然取得了一定的成果。

為了應對農業干旱災害，我們應增強國家、政府及農民重視農業干旱災害保險和再保險的觀念。首先，根據一般保險理論原則，為了保證保險費率的充足性及保險公司償付能力可靠性，必須要確定一個與標的物風險相匹配的費率，這樣才能保證風險可以承受。其次，我們應該著重增強全國范圍內廣大農民對干旱災害風險的重視觀念，從而能夠使更多的農民業主積極主動地參加保險計劃，這便符合作為保險業普遍運用的基礎即大數定律。最后，國家和政府部門需要大力鼓勵農民購買再保險，通過這個方法實現干旱風險分散，也能夠有效保障原保險公司的經營成果和盈利能力，提供可靠的承保保障。總之，不論是在市場上購買純粹的保險機制，還是政府大力支持的保險集合來保障自身，都必須把妥善合理的再保險安排規劃作為前提條件。