集體建設用地流轉模式、地區差異與影響因素的研究

高建崗，朱麗珍

（南京師范大學 地理科學學院，南京 210023）

引言

我國正處于社會發展新常態背景下，流轉集體建設用地在嚴格保護耕地、增加農民財產性收入等方面都發揮著重要的作用。我國學者多集中在流轉現狀[1～2]、限制因素[3～4]、產權界定[5～6]及收益分配[7～9]等方面進行研究。學者們通過對已有相關文獻的總結和歸納，為進一步的研究打下必要的基礎和方向。但目前的研究缺乏理論深度，不同地區流轉模式的差異是什么？流轉的影響因素又是什么？已有文獻系統整理了各試點地區的實踐案例，但缺乏深入的跨區域比較分析，無法了解深層次的差異，無法有效評估不同區域、不同發展時期建設用地流轉問題的影響因素和限制條件。

本文通過界定集體建設用地流轉的內涵，總結我國典型試點地區集體建設用地流轉發展模式，對比流轉形式、收益分配等，揭示地區流轉安排上的差異，分析集體建設用地流轉影響因素，指出當前流轉建設面臨的障礙，提出相應的對策，為集體建設用地入市提供保障。

一、試點地區流轉模式分析

選取蕪湖、湖州、蘇州三個試點地區，進行試點地區流轉模式分析。

1.蕪湖模式。蕪湖基于產權分離角度進行有期限、有償的集體建設用地流轉。在土地利用總體規劃以及鎮域規劃的實施下，農民將土地流轉給鄉鎮政府。鎮政府設立投資公司，辦理集體建設用地的流轉手續，完成相關配套設施建設后，通過轉讓出租等方式進行流轉。蕪湖模式明晰集體土地所有權到村集體，指明了流轉客體和方式；基于誰所有、誰投入、誰受益的原則，確定收益分配比例和方式，由所有權人與市、縣、鄉鎮政府間實行分成。蕪湖流轉實踐過程中，各級政府既是流轉的組織者，也是中介，用流轉的資金和土地推進小城鎮的基礎設施建設，進行前期開發與招商引資。蕪湖模式基本明確了流轉的方式、分配比例和補償措施，其實質上是在保留土地集體所有的前提下，直接向市場供應土地，而不再是采取征地方式將其轉為國有后使用。

2.湖州模式。湖州以租賃取得集體建設用地，新增轉讓和作價入股等流轉途徑，主要處置鄉鎮企業改制后的土地資產問題。在規劃區范圍內，因企業兼并重組中涉及使用權轉讓流轉的集體建設用地轉為國有建設用地，并向政府辦理相關手續，繳納稅費；以租賃、作價入股等方式的仍保留農村集體所有權，使用者以出讓途徑取得的可以轉讓、出租、抵押；最終收益由鄉鎮、村級集體組織按一定比例分成。湖州模式是差別看待規劃區內、外，區外的集體建設用地可以直接流轉，而區內的必須通過土地征收流轉的途徑，同時限定流轉的僅包括存量用地，沒有對新增用地做出明確限定。

3.蘇州模式。蘇州明晰土地產權，確定可以流轉的土地范圍，同時予以流轉最低價格保護政策，通過出讓和租賃兩種主要方式進行流轉。綜合考慮經濟發展和土地供求情況，依據用途的差別來適時調整土地定級與修改基準地價。這意味著蘇州試圖將集體建設用地置于與國有土地相接近的地位，盡量實現同地同權同價。蘇州鄉鎮企業改制后，通過出讓、租賃等途徑流轉的土地必須要變更其使用權人，更替實際使用者。同時，也對其流轉后的用途方面做出了限定，個人或單位依法取得的集體建設用地，不能用于建設商業房產開發經營的住宅、辦公等項目。

4.模式總結。蕪湖是政府主導流轉過程，政府是組織者，中介者，也是受益者，并不按照市場規則流轉集體建設用地。湖州則采用規劃區內外區別對待政策，規劃區外的可以直接流轉，規劃區內則須采用傳統征地來實現流轉。蘇州著重明晰土地產權，區分并明確其所有權主體與所有權代表。

二、試點地區流轉差異分析

1.流轉主體與流轉客體。集體建設用地流轉原則基本保持一致，但是在流轉安排等其他細節方面存在差異。流轉主體：蕪湖、湖州、蘇州維持三級所有，分屬鄉鎮、村、村民所有，由鄉鎮政府、村集體組織等作為所有權行使代表。其中，蕪湖流轉進程中幾乎由鄉鎮人民政府行使所有權代表；蘇州集體所有的土地按不同情形分為不同產權代表，每一種限定條件對應一種產權代表。流轉客體：蕪湖規定，集體建設用地包括公共設施、鄉鎮企業、個體戶、私營或者聯戶辦企業以及村民建自家住宅所占用的土地。湖州流轉的只能是存量集體建設用地和依法辦理農轉用審批程序的新增用地，同時限定在規劃區范圍外。湖州允許宅基地可以連同地上建筑物進行流轉，宅基地裸地不能單獨流轉。蘇州則是村民宅基地及其他各類住宅用地不適用集體建設用地流轉，需要參照國家、省市相關法律的規定執行。

2.流轉期限。蕪湖流轉是為加快新型城鎮化，由政府主導，通過轉讓、租賃、置換等主要方式流轉，期限按不同使用類型參照國有土地進行區分。湖州主要為轉讓、租賃、作價及置換等，租賃年限一般為3—10年，土地租金一般3年左右商議1次。蘇州主要是轉讓、出租、作價入股等。租賃用于修建臨時建筑物的，期限通常不多于5年；用于長時間租賃的，參照國有土地同類用途的年限，一般是要求低于其最高年限。

3.收益分配。合理的利益分配機制是推進流轉市場建立健全的核心。流轉收益的構成分為初次流轉收益和二次流轉的增值收益。收益分配差異主要集中各地在流轉中不同的收益分配比例及收益的用途上。

蕪湖為了強化產權保障及各級政府在流轉中的投入，市級政府重新調整收益分配，表示不參與分成。村民集體幾乎獲得流轉一半的收益，土地基本利益得到保障。二次流轉后的增值部分，使用四級累進機制，依據國有土地標準，依法繳納增值稅。在完成稅費交納后，剩余部分屬與土地使用者。流轉增值的收益，由市、縣政府設立鄉鎮專戶，采取收支兩條線管理方案，限定用于土地開發整理和城鎮建設，受相關部門的監督檢查。湖州建設用地流轉收益在繳納相關稅費后，采用一定比例分成后存入對應的資金專戶。屬鄉鎮集體所有的，收益全額存入鄉鎮專戶；屬村集體所有的，農民集體留取收益的大部分占85%，鄉鎮留取小部分資金占15%，賬戶資金用于對農戶的經濟補償、社會福利以及公共基礎設施建設等。蘇州集體取得流轉的收益達七成左右，各級政府的收益比例因首次、二次流轉的區別而不同。集體建設用地流轉收益主要由土地所有者取得，但保證繳納不少于15%的收益給政府，由市（縣）、鄉（鎮）二級分成，并且由市內各地區自行決定繳納辦法和比例。不同的是，二次流轉增值小于20%的，土地使用權者享受收益，超過20%繳納增值額的30%，土地使用權者享受剩余全部收益。

綜上，三個試點基本都保障了土地所有者利益不受損失，在流轉收益中占較大部分。蕪湖集體所得收益比例明顯低于其他地區占50%。湖州是村集體取得絕大部分收益，鄉鎮取得剩余小部分收益，縣市不參與出讓收益分成。蘇州則三級分成，剩余小部分由市（縣）、鄉（鎮）自行決定比例。

三、集體建設用地流轉影響因素分析

通過對比分析試點地區流轉特征，了解其流轉差異，分析集體建設用地流轉的起因動力。政策制度、地方經濟發展以及土地特征對土地流轉均有影響。

1.政策制度。與國有土地相比，集體建設用地的使用受到的限制太多。改革后相關法律法規的修改，為其流動帶來了一定空間，但總體上還是無法自由流動的。蕪湖以新型城鎮化與新農村建設為依托，開展活地興鎮集體建設用地流轉，帶來較大效益，其余等地均以當地政策促進流轉進程。產權明晰與否對流轉順利與否密切相關，明晰的產權制度，可以有效體現集體建設用地本來的價值和權益，各方都會積極參與流轉進程中來，促進其快速地流轉。蕪湖流轉進程中幾乎由鄉鎮人民政府行使所有權代表，村民意志無法體現，妨礙農民參與到流轉中來。相反，蘇州則確定不同的產權代表，而且都是村級組織。農民的土地收益分配比例可以促使村民集體在享受高收益下流轉集體建設用地。較低的收益比例會降低村集體積極性，導致很多社會保障性問題，減緩流轉速度。同時設立不低于同類型國有土地一定比例的最低保護價格，可以顯著提高集體參與流轉活動熱情。

2.地方經濟發展。經濟發展越強，企業規模越大，則該區域公共投資和私人投資具有越高的水平，經濟建設活躍，對建設用地需求量就越大。當國有土地供給處于有限情況下，社會就會加大對集體建設用地的需求，流轉就越容易發生。即當地經濟水平與流轉規模呈正相關。處于珠三角地區的湖州、蘇州經濟發展水平較高，而蕪湖處于長三角輻射效應的邊緣，經濟較其他地區較差，流轉速度與效率相對較低。在經濟發展維度下，土地收益分配受當地發展水平影響，進而影響流轉進程。在經濟發展水平欠佳地區，農民收入較低，農民對流轉的意愿會非常強烈，但是在流轉租金商議時處于不利地位，農民收益被壓低。

3.土地特征。集體建設用地主要用于工業，區位條件是企業選址行為中的重要因素。工業企業會優先考慮距離較近，路網密度較大，基礎設施程度完善，道路等級較高，流動性強的區域。換言之，道路基礎設施條件好的集體建設用地更容易發生流轉，而交通功能較弱的地區較難發生流轉。城市范圍內或靠近城市邊緣的集體建設用地有更大的可能性發生流轉，而遠離城市的偏僻地段則較難發生流轉。

四、集體建設用地流轉建議

1.規范流轉安排。為實現集體建設用地公平、有效地流轉，需要對流轉的范圍以及流轉后的用途做出限定。當前，各地對宅基地能不能流轉、規劃區內外、流轉后能建什么規定不一，政府應建立和健全規范的流轉制度，將宅基地排除在流轉范圍外，流轉范圍應該是用于辦企業等目的而不能用于經營性目的的房產開發的集體建設用地，不區分是否在規劃區范圍內外。

2.合理分配流轉收益。流轉收益分配關乎到農村地區的社會穩定。在流轉中各級政府不應攫取過多收益，應將其歸于農民或村集體的福利保障。流轉收益分配應當保障村民集體的主導地位，同時含有各級政府的主體地位，將初次流轉收益較大部分留在集體內，政府參與再次流轉收益分成，并且比例應該較低。但合理的分配方式應與當地實踐相結合，將土地級差收入全部或絕大部分歸于村民集體分享，政府分配取得主要體現在稅收環節。

3.鼓勵流轉制度創新。集體建設用地的具體流轉安排要結合經濟發展實際，流轉制度要與一定的經濟結構、分配制度相適應。流轉制度順應當地實際才能促進經濟發展，政府要鼓勵制度創新，在不突破重大法律法規框架下，給予流轉充分的發展空間，引導實施具體流轉安排，發揮政府的積極作用。

結語

流轉范圍界定、合理收益分配機制，是集體建設用地有序流轉的重要前提，對其他地區有重要借鑒意義。本文通過對三個試點地區流轉實踐的梳理，了解各地流轉模式的發展過程與流轉安排差異。基于流轉實踐的差異以及影響因素的分析，提出政府應該規定流轉安排，確定合理分配機制，在現行政策框架下，激勵和引導流轉制度的創新。當前研究缺乏相應的樣本數據支持，無法了解其具體的影響效應。未來應基于隨機抽樣的大數據全面考查農村建設用地流轉現狀、影響因素等問題，系統研究建設用地流轉區域差異背后的本質，提高實證結果可信性，從而有針對性地提供政策改革方案。