粵港環(huán)境規(guī)制政策的比較分析

張顯未

（深圳職業(yè)技術(shù)學(xué)院 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，廣東 深圳 518055）

一、環(huán)境規(guī)制的理論依據(jù)

規(guī)制是市場經(jīng)濟(jì)不斷演化的產(chǎn)物，環(huán)境規(guī)制產(chǎn)生的直接原因在于面對環(huán)境污染的外部不經(jīng)濟(jì)性，政府通過直接或間接途徑，將環(huán)境污染的外部性實現(xiàn)內(nèi)部化，達(dá)到環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第一，環(huán)境污染的外部性。環(huán)境污染具有明顯的外部性，當(dāng)企業(yè)為獲取個體利益而造成環(huán)境污染，卻并沒有對社會或他人付出對等的補(bǔ)償就會出現(xiàn)市場資源配置的不合理現(xiàn)象，政府的環(huán)境規(guī)制行為可以及時彌補(bǔ)這一缺陷。例如設(shè)置硬性的規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)和生產(chǎn)條件對企業(yè)污染行為進(jìn)行限制，減少環(huán)境污染，增進(jìn)社會福利。

第二，環(huán)境資源的公共性。公共產(chǎn)品理論認(rèn)為，對于社會中個體或全體公眾都有利的事情不應(yīng)由市場個體獨立完成，而必須通過集體行動才能有效實現(xiàn)，政府有責(zé)任和義務(wù)制定法律法規(guī)來實現(xiàn)人們合理分配社會公共資源。環(huán)境資源等公共物品涉及到全體社會公眾的利益，必須在政府的干預(yù)行為下進(jìn)行合理配置。

第三，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的模糊性。產(chǎn)權(quán)理論認(rèn)為外部性問題的關(guān)鍵在于相互性而不是單向性，解決問題的核心在于如何實現(xiàn)外部性的價值在損害方和受害方之間實現(xiàn)均衡分配，從而引致出對產(chǎn)權(quán)的明確界定問題，只有合理的產(chǎn)權(quán)制度才能明確資源的使用權(quán)和邊界補(bǔ)償，并實現(xiàn)外部性問題的內(nèi)部化。

二、粵港環(huán)境規(guī)制的政策體系

粵港兩地均奉行經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)運行的理念，擁有較為完善的法制體系并依法管理環(huán)境資源。但是，由于面臨的資源數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度等差異，兩地在具體的環(huán)境規(guī)制政策體系方面存在許多相互借鑒的內(nèi)容。

（一）廣東省環(huán)境規(guī)制的政策體系

1.環(huán)境規(guī)制政策體系。廣東省的環(huán)境規(guī)制政策開始于20世紀(jì)90年代。1991—2004年，廣東省先后頒布了《廣東省東江水系水質(zhì)保護(hù)條例》等8項環(huán)保法規(guī)，廣東省下屬的廣州、深圳等城市先后制定多部地方性環(huán)保條例。2004年9月，廣東省頒布了《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》，自此形成了“兩個層次、兩種類型”的立法架構(gòu)，標(biāo)志著廣東省環(huán)境保護(hù)地方立法政策體系基本建立。在此基礎(chǔ)上，廣東省不斷完善環(huán)境規(guī)制的政策體系。“十一五”和“十二五”期間，廣東省先后制（修）訂《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》等20多部環(huán)保法規(guī)；進(jìn)入“十三五”期間，廣東省已印發(fā)《廣東省土壤污染防治行動計劃實施方案》等環(huán)保政策。這些規(guī)制政策豐富了環(huán)境保護(hù)的具體內(nèi)容，是對廣東省環(huán)境規(guī)制政策的有效完善。

2.環(huán)境規(guī)制戰(zhàn)略體系。2011年7月，廣東省印發(fā)《廣東省環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)“十二五”規(guī)劃》；2016年9月，廣東省正式印發(fā)《廣東省環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》，先后對改善環(huán)境質(zhì)量、保障環(huán)境安全等戰(zhàn)略性政策框架進(jìn)行引導(dǎo)和調(diào)整。同時，廣東省在《珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要（2008—2020年）》和《珠江三角洲環(huán)境保護(hù)一體化規(guī)劃（2009—2020年）》的框架下，加快實施分區(qū)域環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略，優(yōu)化生產(chǎn)力布局和資源環(huán)境配置，形成與環(huán)境相協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局。

（二）香港環(huán)境規(guī)制的政策體系

1.環(huán)境保護(hù)法律體系。香港特區(qū)政府的環(huán)境規(guī)制政策由一系列重要條例組合而成。1959年，香港頒布《保持空氣清潔條例》，由此開啟香港環(huán)境規(guī)制的序幕，目前香港的環(huán)境規(guī)制法律由控制污染、保護(hù)自然和環(huán)境評價三部分構(gòu)成。控制污染的法律主體由《空氣污染管制條例》等5項法規(guī)構(gòu)成，保護(hù)自然的法律主體包括《郊野公園條例》等3項法規(guī)，環(huán)境評價的法律主體以《環(huán)境影響評估條例》作為實施法例。不僅如此，香港還積極參加環(huán)保國際公約，例如《聯(lián)合國氣候變化框架公約》等15項公約，充分利用國際公約完善香港的環(huán)境保護(hù)法律體系。

2.可持續(xù)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)政策。長期以來，香港特區(qū)政府秉承可持續(xù)發(fā)展的理念，多次提出改變環(huán)境規(guī)制理念，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與保護(hù)環(huán)境之間的相互協(xié)調(diào)與融合。根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境發(fā)展大會的可持續(xù)發(fā)展主張，香港特區(qū)政府重新界定了可持續(xù)發(fā)展的定義，并確立了環(huán)境保護(hù)的10項基本原則。香港特區(qū)政府不僅對空氣污染、噪聲等環(huán)境污染進(jìn)行管制，而且對動物和植物也進(jìn)行監(jiān)測和保護(hù)，從道路交通到樓宇房盤建設(shè)等項目都要進(jìn)行嚴(yán)格的評估審定，不遺余力地履行可持續(xù)發(fā)展理念的環(huán)境保護(hù)政策。

三、粵港環(huán)境規(guī)制的政策手段

粵港兩地在環(huán)境規(guī)制的政策手段方面都采用直接管制與間接調(diào)控相結(jié)合的方式，在具體執(zhí)行層面存在著制度安排、執(zhí)行策略和規(guī)制模式等差異。

（一）廣東省環(huán)境規(guī)制的政策手段

1.許可證制度。中國內(nèi)地從20世紀(jì)90年代開始試行污染物排放許可證制度。2003年9月，廣東省頒布了《廣東省排放污染物許可證管理辦法》，2009年4月和12月，廣東省先后頒布《廣東省嚴(yán)控廢物處理行政許可實施辦法》等制度文件。目前，廣東省正在探索建立排污權(quán)有償使用與交易制度，并率先在火電等行業(yè)開展二氧化硫排污權(quán)有償使用與交易試點。廣東省推行的許可證交易制度有利于政府在不干預(yù)企業(yè)總體經(jīng)營的前提下激勵企業(yè)采用更經(jīng)濟(jì)的污染控制技術(shù)。

2.排污收費制度。排污收費制度是向污染環(huán)境的行為主體收取一定的稅，再分配給保護(hù)環(huán)境者或再投入到環(huán)保工作中的制度，是環(huán)境規(guī)制的有效經(jīng)濟(jì)手段。2003年1月，國務(wù)院頒布了《排污費征收使用管理條例》，在此基礎(chǔ)上，廣東省于2007年6月頒布實施《廣東省排污費征收使用管理辦法》。在排污費管理上，廣東省對排污費管理實行“三級征收、三級管理”的原則，將排污費納入各級財政預(yù)算，并全部解繳各級財政部門。

3.特許經(jīng)營制度。2004年12月，國家環(huán)境保護(hù)總局印發(fā)了《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)分級分類標(biāo)準(zhǔn)》等文件，2012年4月，國家環(huán)保部公布施行《環(huán)境污染治理設(shè)施運營資質(zhì)許可管理辦法》，這些文件也成為廣東省環(huán)境規(guī)制的重要依據(jù)。以特許經(jīng)營制度為標(biāo)志的市場化改革啟動后，廣東省大量引進(jìn)社會資本進(jìn)入到供水、供氣、污水垃圾處理等領(lǐng)域，打破了國有企事業(yè)單位獨家壟斷的局面，提高了生產(chǎn)效率和服務(wù)水平，推動了環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐。

（二）香港特別行政區(qū)環(huán)境規(guī)制的政策手段

1.許可證制度。許可證制度是香港在環(huán)境規(guī)制中廣泛使用的一種制度。香港環(huán)保署負(fù)責(zé)向排放污染物的市場主體簽發(fā)“污染物排放牌照”，香港企業(yè)的所有排污和工程建設(shè)項目均要申領(lǐng)環(huán)境許可證。同時，為加強(qiáng)對自然生態(tài)的保護(hù)，香港制定了不同類型的許可證，諸如禽畜飼養(yǎng)、動物售賣、樹木砍伐等經(jīng)營活動也必須申領(lǐng)特別許可證。香港排污許可證的有效期一般至少是兩年，在許可證到期前當(dāng)事人可以申請延期，在許可證有效期間，香港環(huán)保署可以采用書面形式通知許可證持有人，增加或修改許可證發(fā)放的條件甚至有權(quán)決定由某一指定日期起取消許可證。

2.排污費制度。香港一直提倡實行“污染者自付”原則，并將其正式列入環(huán)境保護(hù)施政綱領(lǐng)。2004年以前，香港的排污費制度僅僅體現(xiàn)為對私人和企業(yè)的用水量收取費用，2004年7月，香港立法會通過《廢物處置修訂條例草案》，標(biāo)志著“污染者自付”原則實現(xiàn)突破性進(jìn)展，決定從2005年開始向建筑工程廢料生產(chǎn)者收取處理費。隨著《凈化海港計劃》的啟動，香港特區(qū)政府調(diào)整了排污費的征收標(biāo)準(zhǔn)，同時，香港特區(qū)政府期望在時機(jī)成熟時推行由市民和社會分擔(dān)凈化海港水質(zhì)費用的制度，進(jìn)一步推進(jìn)“污染者自付”的環(huán)境規(guī)制政策。

3.政府補(bǔ)貼制度。香港特區(qū)政府為了鼓勵市場主體采用有利于保護(hù)環(huán)境資源的生產(chǎn)模式，專門選取對環(huán)境資源、經(jīng)濟(jì)活動和居民生活具有重要影響的行業(yè)，對其給予財政補(bǔ)貼。政府補(bǔ)貼制度最典型的案例是1999年香港政府撥款14億元，專門用于出租車和公共小巴在減污節(jié)排方面實行資助，一方面資助將柴油車輛改裝為使用石油氣，另一方面推行自愿性計劃，提供資助以鼓勵公共小巴改用石油氣或電動小巴，同時推行免地價或低地價提供石油氣站的用地政策，這些政府資助項目直接改善了香港的空氣質(zhì)量。

4.環(huán)境規(guī)劃和評價制度。1985年，經(jīng)過修訂的《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》增加了關(guān)于香港環(huán)境保護(hù)的內(nèi)容，將保護(hù)環(huán)境資源的原則列入到土地用途規(guī)劃中。香港環(huán)境保護(hù)署負(fù)責(zé)為政府和私人的重大發(fā)展工程進(jìn)行環(huán)境影響評估，目前已經(jīng)制定了環(huán)境評估的標(biāo)準(zhǔn)程序和評估方法，環(huán)境影響評估成為香港現(xiàn)行行政管理中的重要制度。香港的環(huán)境影響評價并不僅限于工程項目的評估，還作為政策制定、規(guī)劃研究和工程設(shè)計的一部分，其結(jié)果是確保所有新發(fā)展計劃在選址、規(guī)劃和設(shè)計上，充分考慮對環(huán)境資源的影響，預(yù)防產(chǎn)生新的環(huán)境問題。

四、粵港環(huán)境規(guī)制的政策效應(yīng)

環(huán)境規(guī)制政策體系及其手段決定了環(huán)境規(guī)制的效應(yīng)，粵港兩地在環(huán)境規(guī)制方面的持續(xù)努力，分別實現(xiàn)了具有自身特色的政策效應(yīng)。

（一）廣東省環(huán)境規(guī)制的政策效應(yīng)①

①《2016年廣東省環(huán)境狀況公報》提供的資料整理，來源于廣東省環(huán)境保護(hù)公眾網(wǎng)（http：//www.gdep.gov.cn/hjjce/gb）。

1.治污減排效應(yīng)。廣東省將改善環(huán)境質(zhì)量作為治污減排的目標(biāo)，取得了明顯的政策效果。2016年，廣東省化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物排放量分別同比下降39.99%、27.94%、47.85%和15.47%，完成大氣污染治理項目1 500多項。廣東省在農(nóng)村環(huán)保和城市生態(tài)區(qū)建設(shè)方面也實現(xiàn)了巨大進(jìn)步，2016年，珠海市成功創(chuàng)建國家生態(tài)市，珠海金灣區(qū)、斗門區(qū)成功創(chuàng)建國家生態(tài)區(qū)，惠州惠城區(qū)成功創(chuàng)建省級生態(tài)區(qū)，汕頭澄海上華鎮(zhèn)等6個鄉(xiāng)鎮(zhèn)成功創(chuàng)建省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

2.環(huán)保審批和環(huán)評制度效應(yīng)。廣東省將保護(hù)環(huán)境資源與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緊密結(jié)合，利用環(huán)保審批程序合理引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2016年，廣東省出臺了《關(guān)于環(huán)境保護(hù)促進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的實施意見》，全省審批建設(shè)項目近4萬個，環(huán)保系統(tǒng)37家環(huán)評機(jī)構(gòu)全部完成脫鉤改制。為了加強(qiáng)環(huán)保服務(wù)以推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，廣東省進(jìn)一步優(yōu)化涉及環(huán)境敏感區(qū)穿越項目審查的工作機(jī)制，2016年批復(fù)12條高速公路項目，從環(huán)保角度優(yōu)化82個風(fēng)電選址，大力推動能源結(jié)構(gòu)調(diào)整。廣東省在嚴(yán)格環(huán)保準(zhǔn)入、健全規(guī)劃環(huán)評和項目環(huán)評聯(lián)動制度建設(shè)方面已經(jīng)取得了顯著效果。

3.環(huán)保能力效應(yīng)。廣東省在環(huán)境管理技術(shù)能力方面已經(jīng)在國內(nèi)位居前列。2013年，廣東省率先向公眾發(fā)布城市空氣質(zhì)量狀況月報及排名情況，廣東省環(huán)境監(jiān)測中心以全國最高分通過國家環(huán)境保護(hù)部標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)達(dá)標(biāo)驗收；2016年，廣東省20個地市（區(qū)）環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)均通過環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)驗收，達(dá)標(biāo)率為91%。在此基礎(chǔ)上，廣東省進(jìn)一步加強(qiáng)環(huán)境風(fēng)險防控，2016年全省妥善處置一般突發(fā)環(huán)境事件24起，同比下降17.2%，同時，廣東省大力推進(jìn)“12369”環(huán)保微信舉報平臺建設(shè)，暢通微信、電話和網(wǎng)絡(luò)等多種舉報渠道，2016年，全省處理環(huán)保信訪投訴案件22.1萬宗，同比上升11.6%。

（二）香港特別行政區(qū)環(huán)境規(guī)制的政策效應(yīng)①

①本節(jié)數(shù)據(jù)根據(jù)《香港環(huán)境保護(hù)（2016）》提供的資料整理，來源于香港環(huán)境保護(hù)署（https：//www.epd.gov.hk）。

1.防治污染效應(yīng)。香港防治污染的重點目標(biāo)包括空氣、噪音和水質(zhì)三項，在這三方面已連續(xù)多年實現(xiàn)正效應(yīng)。2006—2016年，香港的二氧化硫平均年度濃度下降74%，可吸入顆粒物減少38%，二氧化氮下降24%，空氣質(zhì)量已獲得顯著改善。2012年，香港特區(qū)政府推出“創(chuàng)新噪音緩解設(shè)計與措施”網(wǎng)上數(shù)據(jù)庫，提供住宅發(fā)展項目的消減噪音資訊，目前噪音污染在事實上已經(jīng)取得了良好的成效。2016年，香港游泳海灘連續(xù)7年全部達(dá)到水質(zhì)指標(biāo)，并取得“良好”級別，海水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為78%，河溪水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為89%。目前，香港特區(qū)政府推行的“凈化海港計劃”約可處理維多利亞港污水量的3/4。

2.城市規(guī)劃效應(yīng)。香港特區(qū)政府已將環(huán)境保護(hù)問題貫穿于城市規(guī)劃的各個層面。在舊城改造規(guī)劃中，香港特區(qū)政府將降低建筑密度列為首要目標(biāo)，盡可能擴(kuò)大綠化面積，并將污染嚴(yán)重、存在潛在危險的工業(yè)遷往中心區(qū)以外的適當(dāng)區(qū)域，同時廣泛建設(shè)緩沖景區(qū)地帶。香港特區(qū)政府為使郊區(qū)免受城市化帶來的環(huán)境破壞，將非建設(shè)用地規(guī)劃為景觀保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)和郊野公園，并通過《郊野公園條例》實施保護(hù)。1981年以來，香港已經(jīng)陸續(xù)建成了24個郊野公園和17個特別地區(qū)，占香港土地面積的39.98%。

3.環(huán)境文化效應(yīng)。香港特區(qū)政府職能部門每年都會開展多種類型的環(huán)保宣傳活動，鼓勵和吸引社會公眾參加，提高全社會的環(huán)保意識。經(jīng)過多年的環(huán)保規(guī)制和環(huán)保文化宣傳，社會公眾對環(huán)境保護(hù)的參與意識非常強(qiáng)烈，在日常生活中已經(jīng)養(yǎng)成了愛護(hù)環(huán)境的良好習(xí)慣。目前，社會公眾和企業(yè)經(jīng)營者可以通過互聯(lián)網(wǎng)的環(huán)境保護(hù)互動中心檢索特定環(huán)保數(shù)據(jù)，香港特區(qū)環(huán)保署定期發(fā)布泳灘水質(zhì)、空氣質(zhì)量、環(huán)境影響評估、固體廢物量和河溪與海洋水質(zhì)等環(huán)境數(shù)據(jù)供公眾查閱。

五、結(jié)語

粵港毗鄰相依的地理區(qū)位決定了兩地在環(huán)境規(guī)制政策方面必然密切關(guān)聯(lián)，在政策內(nèi)容和手段上都存在相互耦合的現(xiàn)象，但鑒于兩地在法律制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度和居民素養(yǎng)等方面的差異，在制定環(huán)境規(guī)制政策的程序、執(zhí)行方式和環(huán)保成效等方面又各具特色。期望兩地在合作協(xié)議的框架下，盡早實現(xiàn)改善珠三角地區(qū)環(huán)境資源的目標(biāo)。